Принятие и исполнение государственных решений

М. С. Козырев 

Принятие и исполнение  
государственных решений 

Учебное пособие

Третье издание, исправленное и дополненное 

Москва 
Берлин 
2019 

УДК 338 
ББК 65.29 
К59 

Козырев, М. С. 

К59      Принятие и исполнение государственных решений : 
учебное пособие / М. С. Козырев. 3-е изд., испр. и доп. – 
Москва ; Берлин : Директ-Медиа, 2019. – 317 с. 

ISBN 978-5-4475-9795-5 

В предлагаемом учебном пособии описаны процессуальные аспекты 
принятия и исполнения решений Президентом РФ, законодательными 
органами РФ, органами исполнительной власти РФ. Помимо 
указанного рассмотрены особенности решений, принимаемых в 
ходе юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти 
и судебного процесса. 

УДК 338 
ББК 65.29 

ISBN 978-5-4475-9795-5
© Козырев М. С., текст, 2019
© Издательство «Директ-Медиа», оформление, 2019

Оглавление 

Тема 1.  Теоретические основы принятия  и исполнения 
государственных решений ............................................................................................ 5 

1.1. Понятие и функции управленческих решений .......................................... 5 

1.2. Особенности государственного решения .................................................... 8 

1.3. Виды государственных решений .................................................................... 9 

1.4. Формы государственных решений ............................................................... 11 

Тема 2.  Принятие и исполнение решений  Президентом РФ .......................... 26 

2.1. Полномочия Президента РФ по принятию 
и исполнению решений и его акты .................................................................... 26 

2.2. Порядок подготовки, принятия  и исполнения 
актов Президента РФ .............................................................................................. 34 

Тема 3.  Принятие и исполнение решений органами 
законодательной власти РФ........................................................................................ 44 

3.1. Полномочия и акты палат Федерального Собрания РФ ........................ 44 

3.2. Порядок принятия Федеральным Собранием РФ 
законодательных актов ........................................................................................... 52 

3.3. Порядок принятия Федеральным Собранием РФ 
подзаконных и иных актов РФ ............................................................................. 67 

3.4. Порядок принятия законодательных и иных актов 
законодательными собраниями субъектов РФ ................................................. 70 

Тема 4.  Принятие и исполнение решений  органами исполнительной 
власти РФ ........................................................................................................................ 78 

4.1. Полномочия и акты  органов исполнительной власти РФ .................... 78 

4.2. Порядок принятия  и исполнения актов Правительством РФ .............. 88 

4.3. Порядок принятия нормативных правовых актов 
федеральными органами исполнительной власти ....................................... 103 

4.4. Порядок проведение антикоррупционной экспертизы 
нормативных правовых актов ............................................................................ 115 

4.5. Порядок принятия и исполнения актов  органами 
исполнительной власти субъектов РФ ............................................................ 122 

Тема 5.  Принятие и исполнение государственных  программ ...................... 133 

5.1. Государственная программа как правовой акт ........................................ 133 

5.2. Структура и содержание государственной  программы РФ ................ 136 

5.3. Порядок принятия и исполнения государственных программ РФ .... 144 

5.4. Порядок принятия и исполнения 
государственных программ субъекта РФ ......................................................... 167 

Тема 6.  Принятие и исполнение административного 
регламента органами исполнительной власти .................................................... 174 

6.1. Понятие и виды административного регламента ................................... 174 

6.2. Структура административного регламента 
осуществления государственного контроля (надзора) ................................. 177 

6.3. Структура административного регламента 
предоставления государственных услуг ........................................................... 181 

6.4. Порядок принятия и исполнения административного 
регламента осуществления государственного  контроля (надзора) ........... 191 

6.5. Порядок принятия и исполнения административного 
регламента предоставления государственных услуг ...................................... 196 

Тема 7.  Принятие и исполнение государственных  решений  
в ходе юрисдикционной деятельности  органов исполнительной власти ... 202 

7.1. Понятие, особенности  и виды юрисдикционной деятельности ...... 202 

7.2. Принятие и исполнение государственных решений  в ходе 
производства по делам  об административных правонарушениях ........... 205 

7.3. Принятие и исполнение государственных решений   
в ходе дисциплинарного производства ........................................................... 255 

7.4. Принятие и исполнение государственных решений   
при рассмотрении жалоб граждан .................................................................... 260 

Тема 8.  Принятие и исполнение решений  органами судебной власти РФ 268 

8.1. Судопроизводство и акты органов судебной власти РФ ...................... 268 

8.2. Принятие и исполнение решений  в ходе конституционного 
судопроизводства .................................................................................................. 270 

8.3. Принятие и исполнение решений  в ходе гражданского 
судопроизводства .................................................................................................. 279 

8.4. Принятие и исполнение решений  в ходе судебного 
производства по уголовному делу ..................................................................... 285 

8.5. Принятие и исполнение решений  в ходе административного 
судопроизводства .................................................................................................. 293 

Список использованных источников и литературы .......................................... 307 

Тема 1  
Теоретические основы принятия  
и исполнения государственных решений 

1.1. Понятие и функции управленческих решений 

На уровне организаций число документально оформленных 
решений достигает в среднем трехсот в год. Выборочный анализ 
показывает, что четвертую часть всех решений (до 25%) можно 
было не принимать из-за их неисполнимости. Происходит это 
по самым разным причинам: нелепости целей, сложности кон-
троля, «обтекаемости» принимаемых мер, отсутствия сроков вы-
полнения, закрепляемости ответственности за конкретными ли-
цами. По существу, отмеченное свидетельствует о браке в 
управленческой деятельности, порождающем серьезные эконо-
мические и социальные последствия (упущенную возможность, 
нерациональные затраты времени и средств, безответственность, 
снижение трудовой активности, разложение здорового психоло-
гического климата в коллективах). Поэтому организация глубо-
кой проработки управленческих решений, грамотное оформле-
ние и соблюдение методологических принципов проведения 
этой работы приобретают особую актуальность1. 
Проблема принятия решений носит фундаментальный ха-
рактер, что определяется ролью, которую они играют в любой 
сфере человеческой деятельности. Исследования этой проблемы 
относятся к числу междисциплинарных, поскольку выбор спо-
соба действий – это результат комплексной увязки различных ас-
пектов: информационного, экономического, психологического, 
логического, организационного, математического, правового, 
технического и др. 
Синтезируя различные компоненты можно утверждать, 
что управленческие решения выступают способом постоянного 
воздействия управляющей подсистемы на управляемую (субъ-
екта на объект управления), которое, в конечном счете, ведет к 
достижению поставленных целей. 

1 Юкаева В. С. Управленческие решения: учебное пособие. М. Дашков и К°, 
2009. 

Однако, управленческое решение не самоценно. Оно не при-
нимается просто так или ради самого процесса его принятия. 
Управленческие решения, по сути, есть реакции на какие-либо 
проблемы. С последними человек сталкивается ежедневно, если 
не ежечасно. Так, чувство голода, бесспорно, является пробле-
мой, и чтобы ее решить он должен совершить определенные 
действия – приготовить еду самому или же поесть в заведения об-
щественного питания. Подавляющее большинство проблем, в 
том числе и управленческого характера, являются рутинными, 
т. е. обычными, повторяющимися, с решением которых человек 
настолько свыкся, что перестает их попросту замечать. В ходе 
разработки управленческих решений, какими обыденными они 
не казались, это обстоятельство важно помнить всегда, дабы дея-
тельность руководителя не походила на описанный Р. Мертоном 
вид девиантного поведения – ритуализм. 
Проблема в самом общем смысле – это противоречивая ситу-
ация требующего своего разрешения. Следует обратить внима-
ние на смысловую разницу между терминами «противоречие» и 
«противоположность». В первом случае на объект управления 
воздействуют такие явления, которые препятствуют его нормаль-
ному функционированию. 
Решение как процесс предполагает временной интервал, в 
течение которого оно разрабатывается, принимается и реализу-
ется. Решение как акт выбора включает этап принятия решений 
с соблюдением особых правил. Решение как результат выбора – 
это волевой акт, ориентированный на наличие альтернатив, со-
предельных целей и мотивов поведения лица принимающего 
решения. 
Учитывая вышесказанное и разнообразие в подходах к опре-
делению термина «управленческое решение» представляется 
наиболее удачным следующая ее формулировка. 
Управленческое решение представляет собой акт субъ-
екта управления (индивидуального или группового лица), 
направленный на разрешение назревшей проблемы. 
Бесспорно, качественное решение должно опираться на зна-
ния объективных законов функционирования управляемой си-
стемы и анализ информации о ее состоянии, но игнорирование 

этого со стороны субъекта управления не означает того, что 
управленческое решение перестает быть таковым. 
Помимо понятия для характеристики управленческого реше-
ния необходимо выделить ряд его функций, а именно направля-
ющей, координирующей и мотивирующей, свидетельствующих 
о многогранности данного понятия. 
Направляющая функция решений проявляется в том, что 
они принимаются исходя из долговременной стратегии раз-
вития организации, конкретизируются в многообразных зада-
чах. Одновременно решения являются направляющей основой 
для реализации общих функций управления – планирования, 
организации, контроля, мотивации, которые реализуются через 
посредство решений. 
Координирующая роль решений отражается в необходимо-
сти согласования действий исполнителей для реализации 
решений в утвержденные сроки и соответствующего качества. 
Мотивирующая функция решений реализуется через  
систему организационных мер (приказы, постановления, распо-
ряжения), экономических стимулов (премии, надбавки), социаль-
ных оценок (моральные факторы трудовой активности, само-
утверждение личности, творческая самореализация). 
Эффективность каждого управленческого решения в значи-
тельной мере зависит от выполнения и соотношения указанных 
функций, как в ходе его подготовки, так и на этапе внедрения. 
С учетом этого управленческое решение становится реальным 
инструментом достижения поставленных целей. 
Важно социальное содержание выбранного способа дей-
ствий, так как оно отражается на жизни управленца, всех, кто 
с ним работает, то есть на интересе организации, коллектива. Не 
всякое экономически выгодное решение может быть эффектив-
ным в социальном плане. Примером тому может служить реше-
ние о росте производительности труда, сопряженное с наруше-
нием техники безопасности, ухудшением условий труда 
работающих. В связи с этим чувство ответственности не должно 
покидать руководителя при выборе окончательной альтерна-
тивы. Просчет функционального исполнителя в аппарате управ-
ления имеет частный характер, ошибка руководителя при 

принятии решений является своего рода браком и отражается на 
результатах работы, политике организации в целом, а в крайних 
случаях может привести к ее ликвидации, потере рабочих мест, 
иметь глубокие социальные последствия. 

1.2. Особенности государственного решения 

Как уже указывалось, по своей сути любые управленческие 
решения есть реакция на какие-либо проблемы. Не является ис-
ключением особый вид управленческих решений – государ-
ственных. Но в данном параграфе необходимо описать не об-
щие, а отличительные черты государственного решения. 
Основное отличие связано с субъектом принятия и реализа-
ции решения. Таковым выступает государственный орган. Из 
специфики его статуса вытекают остальные признаки государ-
ственного решения. Это, во-первых, внешняя направленность 
решения. Объектом в большинстве своём будут выступать те 
лица, которые не являются частью этого государственного ор-
гана. Во-вторых, государственное решение – это властный акт, 
содержащий в себе тот или иной вид государственного повеле-
ния (дозволение, запрет, предписание). В-третьих, публично-
властное воздействие должно приобрести правовую форму (об 
это более подробно будет рассказано ниже). 
Четвертой особенностью государственного решения можно 
назвать то, что в качестве объекта воздействия выступает соци-
альные общность или процесс. Результатом управляющего 
воздействия будут те или иные социальные изменения. 
Бесспорно, что в государственном органе могут приниматься 
решения, не обладающие всеми вышеназванными признаками. 
К примеру, акты, регламентирующие вопросы внутриорганиза-
ционного характера (регламент служебного времени). Данные 
решения хоть и выражены в правовой форме, но не обладают 
внешней направленностью. 
Другим примером могут служить различные аналитические 
операции, целью которых будет оценка внешней среды государ-
ственного органа. Здесь присутствуют только первая и последняя 
особенность из перечисленных выше. 

Подобные решения не будут сколько-нибудь отличаться от 
таковых принятых в любой другой организации. В это связи в 
определенной степени можно согласиться с теми авторами, ко-
торые утверждают, что государственное управление как вид дея-
тельности может осуществляться только в правовой форме2. 
В противном случае в управленческом воздействии не будет от-
ражена сущность и специфика государства (или государствен-
ного органа) как субъекта управления. 
Тоже, верно, если в качестве субъекта принятия и исполнения 
решения выступают коммерческие организации с государствен-
ным участием (ОАО «Газпром», ОАО «РЖД», ОАО «Сбербанк» 
и другие). Конечно, тип взаимоотношений, учитывая их нефор-
мальные составляющие в том числе, между государством и 
названными организациями может приобретать весьма любо-
пытную форму, но это мало что меняет, по сути. 
Исходя из обозначенного можно определить государственное 
решение как целевой публично-властный акт воздействия 
государственного органа, направленный на социальные 
общности или процессы и обладающей соответствующей 
правовой формой. 

1.3. Виды государственных решений 

Многообразие общественных отношений, требующих госу-
дарственного вмешательства, порождает множество видов госу-
дарственных решений и соответственно действий властного ха-
рактера. Государственное управление, как правило, направлено 
на решение проблем двух типов: оригинальные (нетривиальные) 
и однотипные, повторяющиеся. Отсюда и решения, которые 
приходится находить и брать ответственность за их принятие и 
непосредственное исполнение, также могут быть оригиналь-
ными либо типичными (рутинные). Оригинальные задачи не 
поддаются унификации и стандартизации в полном объеме. Но 
для них могут быть применены общие принципы решения 
управленческих задач. В большинстве случаев целесообразно 

                                                 
2 Солдатов А. П., Мельников В. А. Административное право Российской Фе-
дерации. Учебник. Ростов-на-Дону: Феникс, 2006. 

стандартизировать как технологию решения повторяющихся од-
нотипных задач, так и формы предоставления информации. 
Государственные решения бывают в известной мере полити-
ческими и административными. Первые принимаются по 
наиболее важным общественно значимым проблемам политиче-
ским руководством, т. е. высшими органами государственной 
власти, либо лицами, замещающие государственные должности 
(президент, председатель правительства, председатели палат пар-
ламента, руководители законодательных и исполнительных  
региональных органов власти, министры и некоторые другие). 
Политические решения составляют первичный уровень государ-
ственных решений, тогда как административные решения явля-
ются вторичными, имеющими подчиненно-вспомогательное 
значение. Административные решения производны от полити-
ческих в том смысле, что они направлены на обеспечение усло-
вий для подготовки, принятия и реализации решений политиче-
ского руководства. 
По критерию гласности полезно обозначить открытые и за-
крытые формы управленческих решений. Открытые формы до-
ступны всем, закрытые оформляют решения, обычно связанные 
с госбезопасностью, оперативно-розыскной, разведывательной, 
военной, частично внешнеполитической и подобной деятельно-
стью, требующей соблюдения государственной тайны и режима 
секретности. 
Помимо указанного государственные решения можно систе-
матизировать их по субъектам управления, времени и сфере дей-
ствия, содержанию и форме и т. д. 
По субъектам управления: 
а) общенародные (выборы, референдум); 
б) федеральные, региональные (субъектов федерации), мест-
ные; 
в) законодательной власти, исполнительной власти, судебной 
власти; 
г) единоличные, коллегиальные. 
По целям и времени действия – стратегические (долго-
срочные); тактические (среднесрочные); оперативные (кратко-
срочные). 

По масштабу действия – общегосударственные; региональ-
ные (в переделах одного и нескольких субъектов РФ); локальные 
(в пределах административно-территориальной единицы); внут-
риведомственные; межведомственные. 
По нормативной природе – нормативные и ненормативные. 
По юридической силе – высшие (конституционные), зако-
нодательные; подзаконные. 
По видам государственного управления – гражданские, 
военные. 
По формам правовых актов – законы (конституционные, 
кодексы, федеральные, субъектов федерации); указы (царские, 
президентские); постановления (парламента, палаты парламента, 
правительства, суда, прокуратуры); распоряжения (президента, 
правительства, руководителей законодательных и исполнитель-
ных органов власти); приказы (руководителей госорганов и их 
структурных подразделений); декреты; указания, предписания, 
инструкции и т. д.; программы, декларации, положения, уставы; 
межгосударственные договоры и соглашения. 
По форме изложения – письменные, устные. 
По значимости для исполнения – обязательные, рекомен-
дательные. 
По характеру воздействия – стимулирующие, протекцио-
нистские, мотивационные, ограничительные, запретительные и др. 
Данная классификация выражает системную характеристику 
всего комплекса государственных решений. Она охватывает 
наиболее общие, но при этом и свойственные таким решениям, 
характерные признаки3. 

1.4. Формы государственных решений 

Под формой государственных решений следует понимать 
внешне выраженное действие государственного органа (долж-
ностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вы-
зывающее определенные последствия. 

                                                 
3 Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. 
Т. 1 / Под ред. В. А. Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. и доп. – М.: «Статут», 2002. – 
366 с. 

Формы управленческих решений многообразны. Следова-
тельно, единое по своей сути понятие таких форм нуждается в 
определенной классификации. 
Выбор тех или иных форм зависит от многих обстоятельств. 
На него оказывают влияние, например, следующие факторы: ха-
рактер компетенции данного органа (должностного лица); осо-
бенности объекта управляющего воздействия (влияние формы 
собственности, в частности); конкретные цели совершаемых 
управленческих действий; характер решаемых в процессе управленческой 
деятельности вопросов; характер вызываемых данными 
действиями последствий и т. п. 
Регламентация форм государственных решений осуществляется 
правовыми нормами. Как правило, такого рода нормы  
содержатся в тех юридических актах, которыми закрепляется организационно-
правовой статус государственного органа (должностного 
лица). Это, например, положения о министерствах, 
должностные инструкции и т. п. Внутриорганизационная деятельность 
субъектов государственной власти может регламентироваться 
правовыми нормами, содержащимися в различного 
рода нормативных документах, посвященных, например, организации 
делопроизводства. 
Наиболее значимы формы, связанные с реализацией правоприменительных, 
правоустановительных и правоохранительных 
функций государственной власти; они вызывают наиболее существенные 
юридические последствия. Их регламентация имеет 
важнейшее значение с позиций обеспечения режима законности 
в сфере государственного управления. 
Классификация форм государственных решений может проводиться 
по различным основаниям. Наиболее распространенным 
и обоснованным является их подразделение на правовые и 
неправовые. Различия между ними, как правило, проводятся по 
характеру вызываемых ими последствий. 
Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные 
юридические последствия. Речь идет о любых внешне выраженных 
действиях соответствующих субъектов государственной 
власти, совершение которых непременно влечет за собой изменение 
правового поля (совокупности прав и обязанностей