Парламентский контроль в Российской Федерации и в зарубежных странах: нормативное регулирование и практика реализации

ПАРЛАМЕНТСКИЙ 
КОНТРОЛЬ  
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  
И В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ:  
НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 
И ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ 

Коллективная монография 

Москва 
Берлин 
2020 

УДК 342.53 
ББК 67.400.621.3 
        П18 

Рецензенты:  
Булаков О. Н., и.о. зав. Кафедрой конституционного и международного 
права Российского государственного гуманитарного 
университета, д.ю.н., профессор; 
Астафичев П. А., профессор кафедры конституционного и международного 
права Санкт-Петербургского университета МВД 
России, д.ю.н., профессор. 

        Парламентский контроль в Российской Федерации  
П18       и в зарубежных странах: нормативное регулирование 
и практика реализации : коллективная монография — 
Москва ; Берлин : Директ-Медиа, 2020. — 545 с. 

ISBN  978-5-4499-0615-1 
Настоящая коллективная монография представляет собой 
комплексное исследование развития и современного состояния 
парламентского контроля как в Российской Федерации, так и за 
рубежом. Освещены основные проблемные вопросы, сформулированы 
предложения по корректировке сложившейся модели 
парламентского контроля в России. Для студентов бакалавриата 
и магистратуры юридических ВУЗов, научных, педагогических и 
практических работников, а также всех интересующихся функ-
ционированием институтами государственной власти. 

УДК 342.53 
ББК 67.400.621.3 

ISBN  978-5-4499-0615-1
© Коллективная монография, текст, 2020
© Издательство «Директ-Медиа», оформление, 2020

Оглавление 

Введение ................................................................................................... 11 

Глава 1. Парламентский контроль  в Российской Федерации .... 16 

Раздел 1. Парламентский контроль  на федеральном уровне 16 

§ 1. Содержание системы парламентского контроля
в Российской Федерации на примере его форм ................... 16 

§ 2. Формы парламентского контроля  в Российской
Федерации ...................................................................................... 24 

§ 3. Перспективы развития политической
и административной функции парламентского
контроля в Российской Федерации .......................................... 43 

1. Введение .................................................................................. 43 

2. Постановка проблемы ......................................................... 46 

3. Анализ проблемы ................................................................. 49 

4. Выводы и предложения ....................................................... 60 

§ 4. Механизм взаимодействия парламента Российской
Федерации с органами государственной власти  при
проведении парламентского контроля ................................... 65 

1. Проблема содержания термина «взаимодействие» ..... 65 

2. Конституционно-правовые основы взаимодействия
органов государственной власти при осуществлении
парламентского контроля ...................................................... 75 

3. Практика прямых и косвенных форм
взаимодействия ......................................................................... 81 

4. Практика косвенных форм взаимодействия ................. 97 

5. Внутреннее взаимодействие в сфере
контрольной деятельности .................................................. 138 

§ 5. Опыт осуществления парламентской дипломатии
как механизма парламентского контроля ............................ 145 

1. Введение ................................................................................ 145 

2. Место и роль парламентской дипломатии
в современной внешней политике ..................................... 149 

3. Практика парламентской дипломатии
в Российской Федерации ...................................................... 158 

4. Парламентская дипломатия как элемент
парламентского контроля .................................................... 163 

Раздел 2. Парламентский контроль в субъектах  
Российской Федерации: калейдоскоп регулирования 
и практики ........................................................................................ 171 

§ 1. Анализ существующей системы парламентского
контроля в субъектах Российской Федерации
(общий обзор) .............................................................................. 171 

1. Цели парламентского контроля в субъектах
Российской Федерации ......................................................... 183 

2. Субъекты регионального парламентского контроля 186

3. Формы регионального парламентского контроля ..... 191 

§ 2. Справочно-аналитическая информация
о формах парламентского контроля в областях
Российской Федерации ............................................................. 214 

Глава 2. Парламентский контроль  в зарубежных странах ....... 267 

Введение ............................................................................................ 267 

Раздел 1. Парламентский контроль в европейских странах . 285 

§ 1. Парламентский контроль в Скандинавских
странах (Швеции, Норвегии, Дании) ..................................... 285 

1. Нормативно-правовое регулирование
парламентского контроля и его форм
в Скандинавских странах ..................................................... 285 

2. Характеристика отдельных форм парламентского
контроля в Скандинавских странах ................................... 289 

3. Контрольная деятельность постоянных
и специальных расследовательских парламентских
комитетов и комиссий ........................................................... 289 

4. Контрольная деятельность специализированных
парламентских комитетов по осуществлению
парламентского контроля в сфере
внешней политики и безопасности ................................... 296 

5. Участие парламентов в отрешении
от должности (импичменте) министров ........................... 299 

6. Контрольная деятельность парламентских
омбудсменов ............................................................................ 307 

7. Парламентский финансовый контроль.
Контрольная деятельность парламентских ревизоров
и Ревизионных управлений ................................................. 310 

8. Депутатские запросы (интерпелляции и вопросы) .... 318 

9. Парламентский контроль за деятельностью
государственных компаний и корпораций ..................... 324 

§ 2. Парламентский контроль в Федеративной
Республике Германия ................................................................ 325 

§ 3. Парламентский контроль в Чешской Республике ...... 337 

1. Контрольные функции Палаты депутатов
Парламента Чешской Республики ..................................... 337 

2. Интерпелляция ................................................................... 339 

3. Контрольные полномочия Сената ................................. 348 

§ 4. Парламентский контроль во Франции .......................... 351 

1. Вопросы правительству устные и письменные
(парламентские запросы) ...................................................... 354 

2. Постановка вопроса о доверии правительством ......... 357 

3. Выражение вотума недоверия правительству ............. 358 

4. Постановка вопроса о доверии в связи
с законопроектом .................................................................... 359 

5. Следственные комиссии французского парламента . 362

§ 5. Парламентский контроль в Республике Сербия .......... 368 

1. Депутатский вопрос ........................................................... 370 

2. Депутатские вопросы по актуальной теме ................... 372 

3. Деятельность анкетных комитетов и комиссий .......... 378 

4. Отчет Правительства о своей деятельности перед
Народной скупщиной ........................................................... 380 

5. Выражение недоверия Правительству
или министру .......................................................................... 381 

6. Защитник граждан ............................................................. 383 

7. Парламентский контроль за службами безопасности ... 387

§ 6. Парламентский контроль в Австрии .............................. 391 

1. Конституционно-правовые основы
парламентаризма в Австрии ................................................ 391 

2. Формы парламентского контроля
за федеральным правительством ....................................... 392 

3. Контроль над делегированным законодательством .. 398

4. Контроль над внешней политикой ................................ 399 

5. Формы парламентского контроля над внешней
политикой ................................................................................ 402 

6. Контроль над деятельностью омбудсменов ................. 409 

Раздел 2. Парламентский контроль в странах 
американского континента и в Австралии ............................... 413 

§ 1. Парламентский контроль в Канаде ................................. 413 

1. Комиссары парламента ..................................................... 415 

2. Контрольная деятельность комитетов .......................... 418 

3. Финансово-бюджетный контроль .................................. 420 

4. Депутатские запросы (устные и письменные
вопросы Правительству) ....................................................... 422 

6. Контроль делегированного законодательства ............ 422 

7. Вотум недоверия ................................................................. 423 

§ 2. Парламентский контроль в США .................................... 424 

1. Деятельность комитетов (постоянных,
специальных и расследовательских) .................................. 430 

2. Инструменты контроля .................................................... 435 

3. Импичмент ........................................................................... 435 

4. Финансово-бюджетный контроль .................................. 437 

§ 3. Парламентский контроль в Австралии .......................... 441 

1. Деятельность комитетов ................................................... 442 

2. Парламентские запросы (устные и письменные) ....... 448 

3. Вотум недоверия ................................................................. 450 

4. Контроль делегированного законодательства ............ 453 

5. Особенности финансово-бюджетного контроля ........ 454 

Раздел 3. Парламентский контроль в азиатских странах ...... 456 

§ 1. Парламентский контроль в Японии ............................... 456 

1. Согласование кандидатур членов правительства
парламентом ............................................................................ 458 

2. Контроль в отношении петиционных
прав граждан ........................................................................... 459 

3. Деятельность советов по надзору
и государственной тайне ...................................................... 459 

4. Ответственность министров ............................................ 459 

5. Деятельность постоянных и расследовательских
комитетов .................................................................................. 460 

6. Деятельность постоянных комитетов
по парламентскому контролю ............................................. 464 

7. Депутатские запросы. Петиции ...................................... 467 

8. Проведение правительственных часов ......................... 469 

9. Вотум недоверия ................................................................. 469 

10. Финансовый парламентский контроль ...................... 471 

§ 2. Парламентский контроль в Китайской
Народной Республике ............................................................... 473 

1. Заслушивание и ознакомление со специальным
отчетом о работе народного правительства,
народного суда и народной прокуратуры ....................... 478 

2. Рассмотрение и утверждение итоговых отчетов,
заслушивание и рассмотрение отчетов о выполнении
национальных планов и бюджетов экономического
и социального развития, а также заслушивание
и рассмотрение отчетов о ревизионной работе .............. 480 

3. Проверка реализации и выполнения законов
и правил .................................................................................... 481 

4. Проверка нормативно-правовых актов ......................... 483 

5. Подготовка и направление запросов ............................. 485 

6. Создание следственной комиссии .................................. 486 

7. Обсуждение и принятие решения об отстранении
от должности ........................................................................... 487 

Глава 3. Эффективность парламентского контроля 
в Российской Федерации ............................................................... 492 

§ 1. Общая оценка состояния системы парламентского
контроля в Российской Федерации ........................................ 492 

§ 2. Критерии эффективности форм парламентского
контроля и ключевые направления развития системы
парламентского контроля в Российской Федерации ......... 503 

§ 3. Рекомендации по изменению нормативных
правовых актов в целях совершенствования системы
парламентского контроля в Российской Федерации ......... 516 

Авторский коллектив: 

Кафедра конституционного и муниципального права 
Московского государственного юридического  
университета им. О. Е. Кутафина 

Зав. кафедрой конституционного и муниципального 
права д.ю.н., проф. Комарова В. В. — § 4 разд. 1 гл. 1; гл. 3 
(совм. с Садовниковой Г. Д., Варлен М. В.,  
Кабышевым С. В., Заикиным С. С., Петуховой Н. В.,  
Смоляровым М. В.);  
д.ю.н., проф. Садовникова Г. Д.  — гл. 3  
(совм. с Комаровой В. В., Варлен М. В. Кабышевым С. В., 
Заикиным С. С., Петуховой Н. В., Смоляровым М. В.);  
д.ю.н., проф. Варлен М. В. — §§ 3, 5 разд. 1 гл. 1; гл. 3  
(совм. с Комаровой В. В., Садовниковой Г. Д.,  
Кабышевым С. В., Заикиным С. С., Петуховой Н. В.,  
Смоляровым М. В.);  
к.ю.н., проф. Кабышев С. В. — гл. 3  
(совм. с Комаровой В. В., Садовниковой Г. Д., Варлен М. В., 
Заикиным С. С., Петуховой Н. В., Смоляровым М. В.);  
к.ю.н., ст. преп. Заикин С. С. — § 2 разд. 2 гл. 1; гл. 3  
(совм. с Комаровой В. В., Садовниковой Г. Д., Варлен М. В., 
Кабышевым С. В., Петуховой Н. В., Смоляровым М. В.);  
к.ю.н, преп. Петухова Н. В. — §§ 1–2 разд. 1 гл. 1; § 2 разд. 2 
гл. 1; гл. 3 (совм. с Комаровой В. В., Садовниковой Г. Д., 
Варлен М. В., Кабышевым С. В., Заикиным С. С.,  
Смоляровым М. В.) 

Кафедра конституционного права  
Московского государственного института 
международных отношений МИД России 

Зав. кафедрой конституционного права,  
к.ю.н., доц. Ракитская И. А.  — § 1 разд. 1 гл. 2;  
введение гл. 2 (совм. с Кремянской Е. А.);  
д.ю.н., проф. Лейбо Ю. И. — § 2 разд. 1 гл. 2;  
д.ю.н., проф. Павлов Е. Я. — § 3 разд. 1 гл. 2;  
к.ю.н., доц. Карпенко К. В. — § 4 разд. 1 гл. 2;  
к.ю.н., доц. Половченко К. А. — § 5 разд. 1 гл. 2;  
к.ю.н., ст. преп. Водяницкая Е. А. — § 6 разд. 1 гл. 2; 
и.о. зав. кафедрой публичного права  
(Одинцовский филиал),  
к.ю.н, доц. Кремянская Е. А. — §§ 1–2 разд. 2 гл. 2;  
§ 3 разд. 2 гл. 2 — совм. с Войтович Е. А.;
введение гл. 2 (совм. с Ракитской И. А.);
к.ю.н., доц. Кузнецова Т. О. — § 1 разд. 3 гл. 2;  
к.ю.н., ст. преп. Базина О. О. — § 2 разд. 3 гл. 2; 
преп. Войтович Е. А. — § 3 разд. 2 гл. 2  
(совм. с Кремянской Е. А.) 

Кафедра правовых и гуманитарных дисциплин 

ЧОУ ВО «Московский университет имени С. Ю. Витте» 

Ст. преп. Смоляров М. В.  — гл. 3  
(совм. с Комаровой В. В., Садовниковой Г. Д., Варлен М. В., 
Кабышевым С. В., Заикиным С. С., Петуховой Н. В.) 

Введение 

В современных условиях назрела необходимость в даль-
нейшем развитии теории парламентаризма и одного из его 
важнейших элементов — парламентского контроля, совер-
шенствовании практики парламентского контроля и повы-
шении его эффективности. Актуальными являются науч-
ные разработки, включающие общий теоретический 
анализ парламентаризма как одного из важнейших атрибу-
тов правового демократического государства, его становле-
ния и тенденций развития; исследование и оценка главных 
черт современного состояния, положительных и отрица-
тельных трендов, опасностей и резервов позитивной дина-
мики парламентского контроля, в том числе правового ре-
гулирования и практики функционирования; выработка 
предложений по совершенствованию законодательства в 
соответствующих сферах. Результатом таких исследований 
должно стать научное обоснование оптимальных направлений 
совершенствования федерального и регионального 
законодательства, закрепляющего формы и процедуры 
парламентского контроля, гарантирующего его эффективное 
осуществление. 
Авторы настоящего исследования, отстаивая единые концептуальные 
подходы в отношении основных направлений и 
путей развития парламентаризма и парламентского контроля, 
подчас имеют несколько различающиеся позиции по 
поводу оптимизации правового регулирования отдельных 
вопросов, что нашло отражение в настоящей работе.  
Теоретической основой исследования явились труды 
классиков философско-правовой мысли: Сократа, Платона, 
Аристотеля, Томаса Мора, Жана Бодена, Жана-Жака 
Руссо, работы Локка, Гоббса, Дюги, Монтескье, Канта, Гегеля 
и др. Под влиянием идей парламентаризма и представительного 
правления находились и отечественные ученые 
дооктябрьского периода: В. М. Гессен, С. Е. Десницкий, 
Н. И. Кареев, 
М. М. Ковалевский, 
Н. М. Коркунов, 

С. А. Котляревский, 
Л. И. Лазаревский, 
С. А. Корф, 
П. И. Новгородцев, 
В. М. Устинов, 
Б. Н. Чичерин, 
Л. А. Шалланд, И. А. Ильин и другие, чьи труды использо-
ваны в настоящем исследовании. 
Авторы обращались также к современным научным ра-
ботам, в том числе трудам авторов настоящего экспертно-
аналитического исследования, и работам советского пери-
ода известных ученых-конституционалистов, внесших 
наиболее значительный вклад в развитие идей парламен-
таризма и парламентского контроля как необходимого эле-
мента и условия демократии, в числе которых: С. А. Ава-
кьян, А.С. Автономов, П. А. Астафичев, Г. В. Атаманчук, 
М. В. Баглай, Н. А. Богданова, Г. В. Барабашев, М. В. Вар-
лен, И. В. Гранкин, Л. А. Григорян, Д. Л. Златопольский, 
С. В. Кабышев, К. В. Карпенко, А. И. Ким, Е. И. Козлова, 
А. И. Ковлер, В. В. Комарова, Г. Н. Комкова, Н. М. Коло-
сова, 
Е. А. Кремянская, 
Б. С. Крылов, 
Т. О. Кузнецова, 
О. Е. Кутафин, Б. М. Лазарев, В. А. Лебедев, Ю. И. Лейбо, 
А. И. Лепешкин, А. П. Любимов, Г. В. Мальцев, А. А. Ми-
шин, М. А. Могунова, Н. В. Петухова, К. А. Половченко, 
И. А. Ракитская, 
Г. Д. Садовникова, 
И. М. Степанов, 
Б. А. Страшун, Ю. А. Тихомиров, Я. Н. Уманский, Т. Я. Ха-
бриева, В. Е. Чиркин, К. Ф. Шеремет, Б. С. Эбзеев. 
Методологическую основу исследования составляют об-
щенаучные и специальные методы познания. Институт 
парламентского контроля исследован в диалектическом 
развитии, диалектической связи с другими социальными 
явлениями. Использованы исторический, социологиче-
ский, 
формально-логический, 
системно-структурный  
методы, а также специальные правоведческие методы по-
знания: сравнительно-правовой, историко-правовой, фор-
мально-юридический, др. Социологический метод позво-
лил показать место института парламентского контроля в 
социуме в аспектах статики и динамики. Исторический ме-
тод дал возможность проследить эволюцию правового за-
крепления института парламентского контроля, уловить 

тенденции и определить пути дальнейшего развития. 
Сравнительно-правовой метод позволил показать общее и 
особенное в правовом регулировании форм и методов пар-
ламентского контроля, выделить пригодные для россий-
ских условий аспекты правового регулирования и право-
применительной практики в исследуемой сфере. Методы 
системно-структурного, системно-функционального ана-
лиза дают возможность детально раскрыть правовую  
модель парламентского контроля в России, соотношение 
отдельных его элементов, выявить объективно существующие 
системно-структурные связи, вскрыть сильные и слабые 
стороны исследуемого института и составляющих его 
элементов. Методы формальной логики: описание, классификации, 
формулирование выводов из имеющихся посылок — 
позволяют охарактеризовать формы и инструменты 
парламентского контроля в их единстве и многообразии, 
исследовать соответствующие правовые нормы, взаимодействие 
органов, участвующих в осуществлении парламентского 
контроля с институтами гражданского общества с позиций 
их конкретного нормативного содержания, выявить 
пробелы и дефекты правового регулирования, сформулировать 
предложения по их устранению.  
Апробация результатов исследования возможна в 
направлениях дальнейшего развития теоретических научных 
трудов по данной тематике, поиска наиболее оптимальных 
путей решения проблем, выявленных в ходе 
настоящего исследования, трансформации результатов, в 
том числе предложений авторов, в законопроекты, совершенствование 
правоприменительной практики, обучения 
и повышения квалификации депутатов, работников аппаратов 
государственных органов, осуществляющих и участвующих 
в осуществлении парламентского контроля. 
Объектом исследования явились общественные отношения, 
складывающиеся в сфере функционирования системы 
парламентского контроля в России на федеральном 
и региональном уровнях, зарубежных странах, включая 

современное состояние нормативного правового регулирования 
и сложившуюся правоприменительную практику.  
Целью данного коллективного научного труда явилась 
выработка предложений по совершенствованию системы 
парламентского контроля, в том числе в части контроля 
правоприменения. 
Задачи данного исследования авторы видят в следующем: 
— 
Проанализировать конституционные основы парламентского 
контроля в Российской Федерации, федеральных 
органов парламентского контроля, федеральное законодательство 

и 
законодательство 
субъектов 
РФ, 
регулирующее их деятельность. 
— Проанализировать опыт ведущих стран Европы, 
Азии, США, Австралии, Канады, Японии и законодательное 
регулирование в области парламентского контроля, 
выявить перспективные формы парламентского контроля. 
— Оценить эффективность применения существующих 
форм парламентского контроля. 
— Разработать научно обоснованные рекомендации по 
повышению эффективности функционирования системы 
парламентского контроля, включая новые формы взаимодействия 
субъектов парламентского контроля. 
Авторы приходят к выводу, что построение эффективной 
модели парламентского контроля возможно при реализации 
следующих ключевых направлений развития системы 
парламентского контроля в Российской Федерации: 
— совершенствование нормативно-правового регулирования; 
— 
усиления контроля за реализацией существующих 
форм, форматов, инструментов парламентского контроля 
и предлагаемых новых форм; 
— реализация существующих и поиск новых форм взаимодействия 
Государственной Думы с государственными 
органами и институтами гражданского общества; 
— развитие форм информационного обеспечения парламентского 
контроля; 

— усиление ответственности подконтрольных субъектов. 
В работе дается оценка целесообразности разработки и 
принятия изменений в Федеральный закон от 07.05.2013 
№ 77-ФЗ «О парламентском контроле», в Федеральный за-
кон «Об общих принципах организации законодательных 
(представительных) органов государственной власти субъ-
ектов Российской Федерации», в Регламент Государствен-
ной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 
и иные нормативные правовые акты, связанные с обеспече-
нием форм парламентского контроля. Признаны целесооб-
разными дальнейшее обсуждение целесообразности внесе-
ния поправок в статьи 102 и 117 Конституции РФ, 
разработка и принятие поправок в Федеральный закон от 
07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле», в Регла-
мент Государственной Думы Федерального Собрания Рос-
сийской Федерации в части установления основ парла-
ментского 
контроля 
в 
субъектах 
РФ 
федеральным 
законодательством, расширения круга подконтрольных 
органов, расширения форм, форматов и инструментов 
парламентского контроля, совершенствования процедур. 
В представленном научном труде присутствуют разра-
ботанные авторами на основе анализа отечественного и за-
рубежного законодательства рекомендации по совершен-
ствованию системы парламентского контроля в Российской 
Федерации. Сформулированы ключевые положения но-
вых норм нормативных актов, в том числе определены 
нормы, подлежащие изменению.  
Содержащиеся в настоящем исследовании выводы и 
предложения призваны способствовать эффективности 
парламентского контроля, повышению авторитета парла-
мента, развитию элементов парламентаризма как важной 
составляющей конституционализма и конституционного 
государства.  

Авторский коллектив будет рад отзывам и предложе-
ниям, 
которые 
можно 
направлять 
по 
адресу: 

msal_kpr@mail.ru 

Глава 1. Парламентский контроль 
в Российской Федерации 

Раздел 1. Парламентский контроль 
на федеральном уровне 

§ 1. Содержание системы парламентского контроля
в Российской Федерации на примере его форм

Контрольная функция является традиционной функ-
цией парламента наряду с законодательной, представи-
тельной и бюджетной. Термин «парламентский контроль» 
получил свое правовое оформление еще до принятия Кон-
ституции РФ 1993 года в Декларации прав и свобод чело-
века и гражданина 1991 года. В соответствии с частью 1 ста-
тьи 40 этого 
документа 
парламентский 
контроль 
за 
соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской 
Федерации возлагался на Парламентского уполномоченного 
по правам человека. Однако в Конституции РФ, 
принятой в условиях глубочайшего политического кризиса, 
выразившегося в противостоянии главы государства и 
парламента, контрольная функция парламента практически 
не была институционализирована.  
В дальнейшем развитие института парламентского контроля 
происходило весьма медленно путем конституционного 
и законодательного закрепления отдельных контрольных 

полномочий 
федерального 
парламента 
и 
депутатов. Более активно процесс развития парламентского 
контроля проходил в субъектах РФ, однако зачастую 
с нарушением конституционного принципа разделения 
властей, что обусловило выработку правовых позиций Конституционного 
Суда РФ, направленных на установление 
баланса 
полномочий 
региональных 
законодательных 
(представительных) и исполнительных органов государственной 
власти.