Муниципальное право Российской Федерации

Ю. П. Кузякин 
С. В. Кузякин 

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

Учебник 

Москва 
Берлин 
2019 

УДК 342(075)  
ББК 67.400.7я73 

К89 

Кузякин, Ю. П.

К89
Муниципальное право Российской Федерации : учебник / 

Ю. П. Кузякин, С. В. Кузякин. — Москва ; Берлин : Директ-Медиа, 
2019. — 405 с.

ISBN 978-5-4499-0021-0 

В соответствии с программой курса «Муниципальное право» рассмотрены 
понятие, предмет, методы, нормы и источники муниципального права; 
раскрываются понятие и сущность местного самоуправления, его основы и 
формы осуществления, а также гарантии и ответственность органов и должностных 
лиц местного самоуправления. Указанные основные вопросы муниципального 
права Российской Федерации изложены на основе анализа Федерального 
закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах 
организации местного самоуправления в Российской Федерации». 
Учтены изменения законодательства на 1 января 2018 года. 
Для студентов, обучающихся в юридических вузах, и всех тех, кто интересуется 
современными проблемами местного самоуправления и муниципального 
права. 

Текст печатается в авторской редакции. 

УДК 342(075)  
ББК 67.400.7я73 

ISBN 978-5-4499-0021-0
© Ю. П. Кузякин, С. В. Кузякин, текст, 2019
© Издательство «Директ-Медиа», оформление, 2019

Содержание 

Введение ................................................................................................................................... 7 

Раздел I. Понятие и предмет муниципального права. Местное 
самоуправление в системе народовластия........................................................... 9 

Глава 1. Муниципальное право как отрасль права ...................................... 9 
§ 1. Понятие и предмет муниципального права ........................................ 9 
§ 2. Методы муниципально-правового регулирования ..................... 13 
§ 3. Понятие, особенности и виды  муниципально-
правовых норм и институтов ............................................................................ 15 
§ 4. Источники муниципального права ....................................................... 17 
§ 5. Муниципально-правовые отношения  и их субъекты ............... 22 
§ 6. Система муниципального права .............................................................. 25 
§ 7. Место муниципального права в правовой системе 
Российской Федерации ......................................................................................... 28 

Глава 2. Муниципальное право как наука ...................................................... 31 
§ 1. Понятие науки муниципального права .............................................. 31 
§ 2. Теории и модели местного самоуправления ................................... 32 
§ 3. Земское и городское самоуправление в 
дореволюционной России ................................................................................... 49 
§ 4. Организация местной власти в советский период ....................... 52 

Глава 3. Понятие местного самоуправления ................................................ 56 
§ 1. Местное самоуправление как самостоятельный вид 
публичной власти .................................................................................................... 56 
§ 2. Местное самоуправление как форма осуществления 
народом своей власти ............................................................................................ 57 

Глава 4. Принципы местного самоуправления ........................................... 62 
§ 1. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина .................... 62 
§ 2. Самостоятельность решения населением вопросов 
местного значения ................................................................................................... 64 
§ 3. Законность в организации и осуществлении местного 
самоуправления ........................................................................................................ 65 
§ 4. Гласность местного самоуправления ................................................... 66 
§ 5. Организационное обособление местного 
самоуправления, его органов в системе управления 
государством и взаимодействие с органами 

государственной власти в осуществлении общих задач и 
функций ......................................................................................................................... 68 
§ 6. Сочетание форм прямой и представительной 
демократии .................................................................................................................. 70 
§ 7. Ответственность органов местного самоуправления  
и должностных лиц местного самоуправления перед 
населением, государством и физическими и 
юридическими лицами ......................................................................................... 72 
§ 8. Соответствие материальных и финансовых ресурсов 
местного самоуправления его полномочиям........................................... 73 
§ 9. Государственная гарантия  местного самоуправления............. 74 

Глава 5. Функции местного самоуправления ............................................... 76 
§ 1. Обеспечение участия населения в решении вопросов 
местного значения ................................................................................................... 76 
§ 2. Управление муниципальной собственностью, 
финансовыми средствами местного самоуправления ....................... 77 
§ 3. Обеспечение комплексного социально-
экономического развития муниципального образования .............. 78 
§ 4. Обеспечение удовлетворения основных жизненных 
потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению 
муниципальных образований ........................................................................... 79 
§ 5. Охрана общественного порядка .............................................................. 80 
§ 6. Представительство и защита интересов и прав 
местного самоуправления, гарантированных 
государством ............................................................................................................... 82 

Раздел II. Основы  местного самоуправления .................................................. 83 

Глава 6. Правовая основа  местного самоуправления ............................. 83 
§ 1. Понятие и содержание правовой основы местного 
самоуправления......................................................................................................... 83 
§ 2. Муниципальные правовые акты ............................................................. 90 
§ 3. Федеральный регистр муниципальных нормативных 
правовых актов .......................................................................................................... 98 

Глава 7. Территориальная основа местного самоуправления .........104 
§ 1. Понятие и принципы территориальной организации 
местного самоуправления .................................................................................104 
§ 2. Изменение границ и преобразование муниципальных 
образований ...............................................................................................................114 
§ 3. Особенности организации  местного самоуправления  
в субъектах Российской Федерации — городах 
федерального значения ......................................................................................120 

§ 4. Особенности организации местного самоуправления  
в закрытых административно-территориальных 
образованиях ............................................................................................................ 163 
§ 5. Особенности организации местного самоуправления  
в наукоградах ............................................................................................................ 169 
§ 6. Особенности организации местного самоуправления 
на приграничных территориях ...................................................................... 176 
§ 7. Особенности организации местного самоуправления в 
муниципальных образованиях, расположенных в районах 
Крайнего Севера и приравненных к ним местностях  
с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) ................... 179 
§ 8. Особенности организации местного самоуправления 
на территории инновационного центра «Сколково» ....................... 182 

Глава 8. Вопросы местного значения .............................................................. 184 
§ 1. Понятие полномочий местного самоуправления ....................... 184 
§ 2. Принципы реализации полномочий местного 
самоуправления ...................................................................................................... 186 
§ 3. Вопросы местного значения .................................................................... 191 

Глава 9. Наделение органов местного самоуправления 
отдельными государственными полномочиями ..................................... 217 
§ 1. Процесс наделения отдельными государственными 
полномочиями органов  местного самоуправления .......................... 217 
§ 2. О проблемах наделения органов местного 
самоуправления отдельными государственными 
полномочиями ......................................................................................................... 220 

Глава 10. Организационная основа осуществления местного 
самоуправления ........................................................................................................... 224 
§ 1. Понятие организационной основы местного 
самоуправления ...................................................................................................... 224 
§ 2. Формы непосредственного осуществления местного 
самоуправления ...................................................................................................... 225 

Глава 11. Органы и должностные лица местного 
самоуправления ........................................................................................................... 272 
§ 1. Понятие и структура органов местного 
самоуправления ...................................................................................................... 272 
§ 2. Представительный орган  муниципального 
образования ............................................................................................................... 279 
§ 3. Глава муниципального образования .................................................. 290 
§ 4. Местная администрация ............................................................................ 297 

§ 5. Контрольно-счетный орган муниципального 
образования ...............................................................................................................305 
§ 6. Избирательная комиссия  муниципального 
образования ...............................................................................................................311 
§ 7. Статус депутата и иного выборного должностного 
лица местного самоуправления .....................................................................312 

Глава 12. Муниципальная служба .....................................................................318 
§ 1. Понятие и принципы муниципальной службы ............................318 
§ 2. Должности муниципальной службы ...................................................320 
§ 3. Понятие и основы правового положения 
муниципального служащего ............................................................................323 
§ 4. Порядок поступления на муниципальную службу, 
ее прохождения и прекращения ....................................................................324 

Глава 13. Экономическая основа местного самоуправления ............330 
§ 1. Понятие и содержание экономической основы 
местного самоуправления .................................................................................330 
§ 2. Понятие и состав муниципальной собственности .....................331 
§ 3. Местный бюджет муниципального образования .......................354 

Глава 14. Межмуниципальное сотрудничество ........................................376 
§ 1. Формы и особенности межмуниципального 
сотрудничества ........................................................................................................376 

Глава 15. Ответственность органов местного 
самоуправления и должностных лиц местного 
самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью ...............384 
§ 1. Ответственность органов местного самоуправления 
и должностных лиц  местного самоуправления...................................384 
§ 2. Контроль и надзор за деятельностью органов 
местного самоуправления .................................................................................401 

Введение 

Муниципальное право является одной из отраслей права 
Российской Федерации. Его появление обусловлено объектив-
ной необходимостью изучения и регулирования нового для 
современной России социально-политического явления — 
местного самоуправления. 
Муниципальное право Российской Федерации как учебная 
дисциплина тесным образом связана с различными дисципли-
нами государственно-правового и гражданско-правового ха-
рактера, что обусловлено комплексным характером муници-
пального права как отрасли российской системы права. 
Муниципальное право взаимодействует со многими отрас-
лями права, которые, регулируя соответствующие обществен-
ные отношения, входящие в их предмет, затрагивают и вопро-
сы муниципальной деятельности. Муниципальное право 
связано с конституционным правом. Конституционное право 
определяет основные начала, основополагающие принципы 
организации местного самоуправления. Взаимосвязь муници-
пального права с административным правом обусловлена тем, 
что органы местного самоуправления обладают администра-
тивной правосубъектностью. Муниципальное право находится 
в тесной взаимосвязи с гражданским правом, определяющим 
гражданско-правовой статус муниципального образования. 
Взаимодействие муниципального права с такими отраслями 
права, как финансовое, земельное, экологическое, проявляется в 
регулировании деятельности органов местного самоуправления, 
которые формируют и исполняют местный бюджет, устанавли-
вают местные налоги и сборы, осуществляют контроль за ис-
пользованием земель на территории муниципального образова-
ния, участвуют в охране окружающей среды и т. д. 
Целью изучения муниципального права является ознаком-
ление студентов с важнейшими положениями муниципального 
права, изучение муниципально-правовых норм и ознакомле-
ние с практикой их применения, формирование у студентов 
комплексного понимания особенностей правового регулиро-
вания муниципальных правоотношений и умения свободно 
ориентироваться в нормативно-правовых актах, понимать, 
толковать и применять их в самостоятельной работе. 

В результате изучения дисциплины студенты должны 
знать: 
— основные категории и понятия, систему и источники 
муниципального права; 
— нормативно-правовые акты Российской Федерации, 
субъектов в составе Российской Федерации, а также органов 
местного самоуправления; 
— принципы, функции, систему местного самоуправления. 
В результате изучения дисциплины студенты должны 
уметь: 
— свободно ориентироваться в действующем законода-
тельстве; 
— использовать полученные знания и муниципально-
правовые нормы для решения конкретной практической учеб-
ной или жизненной ситуации. 

Раздел I. Понятие и предмет 
муниципального права. Местное 
самоуправление в системе народовластия 

Глава 1. Муниципальное право как отрасль права 

§ 1. Понятие и предмет муниципального права 

Муниципальное право является одной из отраслей права 
Российской Федерации. Его появление обусловлено объектив-
ной необходимостью изучения и регулирования нового для 
современной России социально-политического явления — 
местного самоуправления. 
Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, 
представляет собой совокупность связанных между собой пра-
вовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный 
круг общественных отношений. 
Термин «местное самоуправление» как производное от ла-
тинских слов «munus» (тяжесть, бремя, тягота) и «capio recipio» 
(беру, принимаю) появился в Англии в конце XVII века и озна-
чал «состояние народа, самоуправляющегося с помощью пар-
ламента и местных представительных органов, не знающих 
административной опеки со стороны правительственного ап-
парата и его чиновников». 
В последствии термин местное самоуправление (selfgoverment) 
получал широкое распространение в государствах континен-
тальной Европы, России, а затем во многих других странах ми-
ра. Так, в Германии для обозначения этого уровня территори-
ального управления используется термин «selbstrerwaltung» — 
самостоятельное управление, во Франции — «территориаль-
ная децентрализация», или «муниципальная власть». 
Конституция Российской Федерации, закрепляя местное 
самоуправление как одну из форм осуществления принадле-
жащей народу власти, использует несколько понятий для его 
обозначения: «местное самоуправление»; «органы местного 
самоуправления»; «вопросы местного значения»; «муници-
пальная собственность»; «местный бюджет». 
Конституция Российской Федерации в ст. 1, 3, 12, главе 8 
закрепляет местное самоуправление как одну из трех форм 

осуществления народом власти и для его характеристики ис-
пользуются понятия: местное самоуправление, органы местно-
го самоуправления (см. ст. 3, 12 Конституции Российской Фе-
дерации), 
муниципальная 
собственность 
(см. 
ст. 
8, 
9 
Конституции Российской Федерации), местный бюджет. Феде-
ральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих 
принципах организации местного самоуправления в Россий-
ской Федерации»1 в ст. 2 раскрывает понятия и термины мест-
ного самоуправления и устанавливает, что термины «муници-
пальный» и «местный» и образованные на их основе слова и 
словосочетания применяются в одном значении в отношении 
органов местного самоуправления, а также находящихся в му-
ниципальной собственности организаций, объектов, в иных 
случаях, касающихся осуществления населением местного са-
моуправления. 
Однако Конституция Российской Федерации не раскрывает 
содержание понятия местного самоуправления и используе-
мых для его характеристики терминов, это делается федераль-
ными законами о местном самоуправлении. 
Первым таким законом, закреплявшим и раскрывавшим 
понятия и термины местного самоуправления, являлся Феде-
ральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих 
принципах организации местного самоуправления в Россий-
ской Федерации» (ст. 1). Впервые в российском законодатель-
стве в ст. 7 названного Закона вводилось и использовалось по-
нятие «нормы муниципального права». 
Закон устанавливал, что термины «муниципальный» и 
«местный» и словосочетания с ними являлись равнозначными 
и применялись к организации и деятельности местного само-
управления и его органов. Исходя из этого, понятие «муници-
пальное право» и понятие «право местного самоуправления» 
могут использоваться равным образом и обозначать, во-
первых, новую отрасль права, во-вторых, науку о местном са-
моуправлении, в-третьих, учебную дисциплину, обязательно 
изучаемую в высших юридических учебных заведениях. 
Предметом муниципального права является круг обще-
ственных отношений, складывающихся в сфере местного само-
управления. 

                                                                 
1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 

При определении предмета муниципального права и осо-
бенностей его метода необходимо учитывать целый ряд об-
стоятельств. Прежде всего, это комплексный характер отрасли 
права. Местное самоуправление не изолировано от иных обще-
ственных отношений, на муниципальный уровень влияют 
нормы иных отраслей права. Например, реализация прав и 
свобод человека и гражданина, осуществление основных обя-
занностей граждан защищены конституционным правом; при 
осуществлении бюджетных прав муниципальные образования 
используют нормы бюджетного законодательства; при совер-
шении сделок гражданско-правового характера органы мест-
ного самоуправления руководствуются нормами гражданского 
права и вступают в эти отношения, обладая статусом юридиче-
ских лиц и т. д. 
Таким образом, предмет муниципального права включает в 
себя часть отношений, регулируемых комплексно нескольки-
ми отраслями права. Поэтому часть норм различных отраслей 
права становится одновременно и нормами муниципального 
права. 
Кроме того, нормы муниципального права регулируют 
сложную систему отношений как публично-правового, так и 
частноправового характера. К первым можно отнести отноше-
ния, возникающие между государственными и муниципаль-
ными органами. Ко вторым — хозяйственную деятельность 
муниципальных предприятий, гражданско-правовые отноше-
ния местной администрации с иными юридическими лицами. 
Таким образом, муниципальное право России рассматрива-
ется как совокупность правовых институтов, регулирующих 
разнородные общественные отношения, что и определяет его 
комплексный характер. 
При определении предмета и метода муниципального пра-
ва следует также учитывать, что муниципальное право Рос-
сии — это совокупность институтов права и норм, являющихся 
результатом правотворчества на уровнях муниципального об-
разования, субъекта Федерации и Российской Федерации в це-
лом. Соответственно, муниципальное право отражает интере-
сы, которые формируются и регулируются на каждом из этих 
уровней, а также взаимодействие таких уровней и соотноше-
ние их интересов. 

В целом муниципальное право регулирует общественные 
отношения, совокупность которых можно представить в виде 
следующих основных групп: 
• отношения, возникающие в результате организации 
местного самоуправления как института народовластия; 
• отношения, возникающие в процессе реализации права 
населения муниципального образования, а также отдельного 
гражданина, на местное самоуправление; 
• отношения, возникающие в связи с организацией представительных, 
исполнительно-распорядительных и иных органов 
местного самоуправления (включая главу муниципального 

образования), 
других 
выборных 
и 
невыборных 
должностных лиц местного самоуправления, а также осуществлением 
муниципальной службы; 
• отношения, возникающие в связи с деятельностью граждан, 
наделенных полномочиями на отдельные публично-
властные функции по осуществлению местного самоуправления (
лица, замещающие должности главы муниципального образования, 
депутатов представительного органа, иных должностных 
лиц местного самоуправления, а также лица, 
замещающие 
муниципальные 
должности 
муниципальной 
службы); 
• отношения, связанные с осуществлением предметов ведения 
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации 
в сфере местного самоуправления, а также в связи с наделением 

отдельными 
государственными 
полномочиями 
органов местного самоуправления; 
• отношения, возникающие в процессе взаимодействия 
муниципальных образований с федеральными органами государственной 
власти и органами государственной власти субъектов 
Российской Федерации; 
• отношения, возникающие в процессе межмуниципального 
сотрудничества. 
На основе предмета муниципального права можно сформулировать 
и его понятие. 
Муниципальное право представляет собой совокупность 
правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые 
возникают в процессе организации и функционирования 
местного самоуправления. 

Следует учитывать, что это определение отражает не все, а 
лишь основные, наиболее важные характеристики муниципального 
права. 
Субъектами муниципального права являются различные 
физические и юридические лица. С учетом особенностей местного 
самоуправления, субъектами муниципального права могут 
быть: 
1) населения поселений, которые в соответствии со ст. 130 
Конституции Российской Федерации имеют право на местное 
самоуправление, то есть самостоятельно и под свою ответственность, 
используя объекты муниципальной собственности, 
средства местного бюджета, решать все вопросы на этих 
территориях; 
2) граждане Российской Федерации, которые в соответствии 
со ст. 32 Конституции Российской Федерации имеют 
право на местный референдум, избирать и быть избранными 
в органы местного самоуправления; 
3) выборные и другие органы местного самоуправления, 
которые в соответствии со ст. 132 Конституции Российской 
Федерации самостоятельно управляют муниципальной собственностью 
и формируют, утверждают и исполняют местный 
бюджет, устанавливают местные налоги и сборы и т. д.; 
4) предприятия, учреждения, общественные организации и 
организации, находящиеся на территории поселений и участвующие 
в решении вопросов местного значения. 

§ 2. Методы муниципально-правового регулирования 

Под методом муниципального права следует понимать совокупность 
юридических средств воздействия на общественные 
отношения, возникающие на уровне местного самоуправления. 

Для регулирования входящих в его предмет общественных 
отношений муниципальное право использует присущие всем 
отраслям российского права методы: 
— диспозитивный (метод дозволения); 
— императивный (выражающийся в запрете или предписании). 

С учетом того, что местное самоуправление — это самостоятельная 
деятельность населения, но в рамках конкретных  

законов, особое место отведено методу дозволения. Так, 
например, cт. 131 Конституции Российской Федерации опреде-
ляет, что структура органов местного самоуправления опреде-
ляется населением каждого муниципального образования са-
мостоятельно. 
Императивный метод — также применяется в муниципаль-
ном праве, так как местное самоуправление осуществляется 
лишь в правовых рамках, установленных Конституцией Рос-
сийской Федерации и законами Российской Федерации и ее 
субъектов. Например, ст. 133 Конституции Российской Федера-
ции, которая запрещает органам государственной власти огра-
ничивать права местного самоуправления, установленные Кон-
ституцией Российской Федерации и федеральными законами. 
Кроме того, с учетом особенностей местного самоуправле-
ния как негосударственного местного уровня власти народа 
(ст. 12, 130 Конституции Российской Федерации) в муници-
пальном праве используются специфические, присущие только 
ему методы правового регулирования: 
— метод гарантий. В Российской Федерации признается 
и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции 
Российской Федерации). Признание местного самоуправления 
и его органов в качестве самостоятельного уровня власти 
в границах городских, сельских и иных поселениях в Российской 
Федерации потребовало построения системы гарантий самосто-
ятельности этого уровня власти. В систему гарантий входят: 
1) политические — признание права граждан Российской 
Федерации на местное самоуправление и не вхождение орга-
нов местного самоуправления в систему органов государ-
ственной власти (ст. ст. 3, 12, 130 Конституции Российской Фе-
дерации); 
2) экономические — признание и равная защита муници-
пальной собственности наряду с государственной и частной 
(ст. ст. 8, 9, 130, 132 Конституции Российской Федерации), 
в т. ч. на землю и другие природные ресурсы; 
3) финансовые — признание за местным самоуправлением 
права на местный бюджет и установление местных налогов и 
сборов (ст. 132 Конституции Российской Федерации); 
4) организационные — (ст. ст. 12, 130 Конституции Россий-
ской Федерации) органы местного самоуправления не входят 
в систему органов государственной власти;