Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ 

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное автономное образовательное 

учреждение высшего профессионального образования

«Южный федеральный университет»

Юридический факультет

С. Л. Симонян

ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ, 

ВОЗНИКАЮЩИМ ИЗ ПУБЛИЧНЫХ 

ПРАВООТНОШЕНИЙ

Учебное пособие

Ростов-на-Дону

Издательство Южного федерального университета

2010

УДК   342.6
ББК  67.410
         С 37

Печатается по решению редакционно-издательского совета 

Южного федерального университета

Рецензенты:

кандидат юридических наук, доцент Южного федерального 

университета Гапеев В. Н.,

заместитель председателя Ростовского областного суда Кречун Н. И.

Учебное пособие подготовлено и издано в рамках национального проекта 
«Образование» по «Программе развития федерального государственного 
образовательного учреждения высшего профессионального образования 

“Южный федеральный университет” на 2007–2010 гг.»

Симонян С. Л.

Производство по делам, возникающим из публичных правоотно
шений: учеб. пособие / С. Л. Симонян. – Ростов н/Д:  Изд-во ЮФУ, 
2010. – 272 с.

ISBN 978-5-9275-0775-7
Учебное пособие написано с учетом последних изменений в законода
тельстве, на основе анализа постановлений Пленума Верховного Суда РФ 
от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части» и от 10 февраля 
2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, 
действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного 
самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», а также проекта Кодекса административного судопроизводства РФ, 
подготовленного в 2003 г. 

Содержит: программу курса, курс лекций, перечень тем дипломных и кур
совых работ, контрольные вопросы и задания, итоговые вопросы, список литературы.

Предназначено для студентов, обучающихся по специальности «Юрис
пруденция».
ISBN 978-5-9275-0775-7 
 
 
 
                           УДК 342.6 
 
  
 
 
 
 
                           ББК 67.410

© Симонян С. Л., 2010
© Южный федеральный университет, 2010
© Оформление. Макет. Издательство
   Южного федерального университета, 2010

С 37

ОГЛАВЛЕНИЕ

Программа спецкурса .................................................................... 6

ЛЕКцИИ

ТЕМА 1. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИцИЯ КАК ГАРАНТИЯ 
ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА ........................... 9

1.1. Сущность административной юстиции ............................. 9
1.2. Пути организации административной 

юстиции в России .............................................................. 13

1.3. Иные способы защиты прав человека и гражданина .... 16

ТЕМА 2. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ 
АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИцИИ ........................................... 21

2.1. Административная юстиция 1864–1917 гг. ..................... 21
2.2. Административная юстиция 1917–1930 гг. ..................... 23
2.3. Административная юстиция 1940–1970 гг. ..................... 25
2.4. Административная юстиция 1980–1990 гг. ..................... 28
2.5. Административная юстиция 1990–2010 гг. ..................... 32

ТЕМА 3. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ПРОИЗВОДСТВА 
ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ ИЗ ПУБЛИЧНЫХ 
ПРАВООТНОШЕНИЙ ................................................................... 37

3.1. Теоретические взгляды на правовую природу 

производства по делам, возникающим из публичных 
правоотношений ............................................................... 37

3.2. Понятие и предмет административно-правового спора .... 45
3.3. Понятие административного иска. Понятие 

административного дела .................................................. 51

3.4. Задачи суда при рассмотрении дел, возникающих

из публичных правоотношений ........................................ 56

ТЕМА 4. ПОДВЕДОМСТВЕННОСТЬ ДЕЛ, 
ВОЗНИКАЮЩИХ ИЗ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ ..... 58

4.1. Подведомственность дел, возникающих из публичных 

правоотношений, Конституционному Суду РФ 
и конституционным (уставным) судам субъектов РФ .... 58

4.2. Подведомственность дел, возникающих из публичных 

правоотношений, суду общей юрисдикции ..................... 66

4.3. Подведомственность дел, возникающих 

из публичных правоотношений, арбитражному суду ..... 73

ТЕМА 5. СООТНОШЕНИЕ ПРОИЗВОДСТВА
ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ ИЗ ПУБЛИЧНЫХ
ПРАВООТНОШЕНИЙ, С ИСКОВЫМ ПРОИЗВОДСТВОМ ....... 79

5.1. Критерии разграничения искового производства 

и производства по делам, возникающим 
из публичных правоотношений ........................................ 79

5.2. Процессуальные последствия наличия спора

в делах, возникающих из публичных правоотношений ... 95

ТЕМА 6. ЛИцА, УЧАСТВУЮЩИЕ В ДЕЛАХ, ВОЗНИКАЮЩИХ 
ИЗ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ .................................. 106

6.1. Лица, имеющие право на обращение в суд 

в порядке производства по делам, возникающим 
из публичных правоотношений ...................................... 106

6.2. Субъекты, решения, действия (бездействие) 

которых могут быть оспорены ........................................ 117

6.3. Понятие должностного лица .......................................... 130

ТЕМА 7. ПРОцЕССУАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ
ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ
ИЗ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ .................................. 137

7.1. Подсудность дел ............................................................. 137
7.2. Предмет оспаривания .................................................... 141
7.3. Сроки обращения в суд .................................................. 142
7.4. Порядок уплаты судебных расходов ............................. 149
7.5. Порядок рассмотрения заявления ................................ 160
7.6. Применение обеспечительных мер .............................. 170
7.7. Полномочия суда ............................................................ 172

ТЕМА 8. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ ОСПАРИВАНИИ 
НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ......................................176 

8.1. Основания отказа в принятии заявления 

об оспаривании нормативного правового акта ............. 176 

8.2. Последствия отмены оспариваемого

нормативного правового акта ........................................ 185

8.3. Решение суда по заявлению об оспаривании

нормативного правового акта ........................................ 188

ТЕМА 9. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ О ЗАЩИТЕ
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ
В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РФ ............................................. 193

9.1. Лица, участвующие в деле ............................................. 193
9.2. Подведомственность и подсудность ............................. 199
9.3. Сроки обращения в суд и сроки 

рассмотрения заявлений ................................................ 201

9.4. Порядок рассмотрения дела. Решение суда 

и его реализация ............................................................. 204

ТЕМА 10. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ О ВОЗМЕЩЕНИИ 
ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО НЕЗАКОННЫМИ РЕШЕНИЯМИ, 
ДЕЙСТВИЯМИ (БЕЗДЕЙСТВИЕМ) ОРГАНОВ 
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ, ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИц, 
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИцИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ .. 207 

10.1. Условия возмещения вреда ......................................... 207
10.2. Порядок возмещения вреда ......................................... 215
10.3. Порядок исполнения решения суда ............................ 223

Список основной и дополнительной литературы ..................... 238
Контрольные вопросы и задания .............................................. 244
Перечень тем дипломных и курсовых работ ............................ 265
Вопросы, выносимые на зачет .................................................. 267

Программа спецкурса

Тема 1

Административная юстиция как гарантия защиты прав 

человека и гражданина 

Сущность административной юстиции. Организация адми
нистративной юстиции. Иные способы защиты прав человека 
и гражданина.

Тема 2

История развития административной юстиции

Административная юстиция 1864–1917 гг. Административ
ная юстиция 1917–1930-х гг. Административная юстиция 1940–
1970 гг. Административная юстиция 1980–1990 гг. Административная юстиция 1990–2010 гг. 

Тема 3

Правовая природа производства по делам, 

возникающим из публичных правоотношений

Теоретические взгляды на правовую природу производства 

по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Понятие и предмет административно-правового спора. За
дачи суда при рассмотрении дел, возникающих из публичных 
правоотношений. 

Понятие административного иска. Понятие административ
ного дела. Компетенция административных судов. 

Тема 4

Подведомственность дел, возникающих 

 из публичных правоотношений

Подведомственность дел, возникающих из публичных пра
воотношений, Конституционному Суду РФ и конституционным 
(уставным) судам субъектов РФ. Подведомственность дел, 
возникающих из публичных правоотношений, суду общей 
юрисдикции. Подведомственность дел, возникающих из публичных правоотношений, арбитражному суду.

Программа спецкурса

Тема 5

Соотношение производства по делам, 

возникающим из публичных правоотношений, 

с исковым производством

Критерии разграничения искового производства и произ
водства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Процессуальные последствия наличия спора о праве в 
делах, возникающих из публичных правоотношений.

Тема 6

Лица, участвующие в делах, возникающих 

из публичных правоотношений

Лица, имеющие право на обращение в суд в порядке про
изводства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Субъекты, решения, действия (бездействие) которых 
могут быть обжалованы в суд. Понятие должностного лица.

Тема 7

Процессуальные особенности производства 

по делам, возникающим из публичных правоотношений

Подсудность дел. Предмет обжалования. Сроки подачи за
явления. Порядок уплаты судебных расходов.

Порядок рассмотрения дела. Особенности доказывания. 

Процессуальные последствия отказа от заявления. Процессуальные последствия признания заявления. Применение обеспечительных мер. Полномочия суда. 

Тема 8

Производство по делам об оспаривании 

нормативных правовых актов

Понятие и признаки нормативного правового акта. 
Основания отказа в принятии заявления. Возможность су
дебного обжалования неопубликованного нормативного правового акта. Последствия отмены оспариваемого нормативного правового акта. 

Решение суда по заявлению об оспаривании нормативного 

правового акта. Порядок опубликования решения суда.

Программа спецкурса

8

Тема 9

Производство по делам о защите избирательных прав и 

права на участие в референдуме граждан РФ

Лица, участвующие в деле. Подведомственность и подсуд
ность. Сроки обращения в суд и рассмотрения заявлений. 

Порядок рассмотрения дела. Решение суда и его реализа
ция.

Тема 10

Производство по делам о возмещении вреда, 

причиненного незаконными решениями, действиями 

(бездействием) органов государственной власти, 

органов местного самоуправления, должностных лиц, 

государственных и муниципальных служащих

Условия возмещения вреда. Порядок возмещения вреда. 

Порядок исполнения решений суда. 

ТЕМА 1

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИцИЯ КАК ГАРАНТИЯ 

ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

1.1. Сущность административной юстиции

Судебный порядок рассмотрения и разрешения дел, возни
кающих из административных и иных публичных правоотношений, называется административной юстицией. Проблема 
существования в отечественном гражданском процессе «административной юстиции» как вида судопроизводства наряду 
с исковым всегда была дискуссионной1.

Административная юстиция – институт судебной защиты 

прав граждан и юридических лиц от незаконных действий административных органов и должностных лиц, осуществляемый 
специализированными административными судами в порядке 
административного судопроизводства. Административная юстиция – это система особых административных судов, в которых правовой конфликт разрешается в особом, вновь созданном для этого порядке судопроизводства, не совпадающим с 
гражданским процессом. 

Административная юстиция как институт правового госу
дарства возникает тогда, когда отношения между государством 
и гражданином носят правовой характер, когда закон обязателен как для подвластного, так и для власти. Сущность административной юстиции состоит в судебном характере обжалования акта (действия, бездействия) органа или должностного 
лица. Задачей суда является проверка законности обжалуемых действий с целью защиты субъективных прав граждан, 
организаций от незаконных действий государственной власти 
в лице ее органов и должностных лиц. 

В полицейском государстве административная юстиция от
сутствует, так как это государство «все делает для народа, но 

1 См.: Гражданский процесс: учебник / под ред. М. К. Треушникова. М.: 

Городец, 2010. С. 449.

ЛЕКцИИ

Тема 1. Административная юстиция как гарантия защиты прав человека 

и гражданина

10

все делает без народа»1. Оно не признает субъективных прав 
гражданина, а если и признает, то в очень редких случаях, так 
как рассматривает человека как безличный объект для правительственных мероприятий. Защита прав от незаконных действий власти если и существует, то в форме общего судебного порядка, который носит ограниченный характер. В целом 
же споры между гражданами и властью рассматриваются административными учреждениями2. В случае признания субъективных публичных прав, защитить их на практике сложнее, 
чем частные, так как при этом «затрагивается государство, а 
оно не склонно само себя осуждать»3. 

К специальным правовым гарантиям защиты субъективных 

публичных прав относится принцип разделения властей, позволяющий избежать сосредоточения всей полноты власти в 
руках одного государственного органа. Гарантиями законности в управлении также являются: парламентский контроль; 
партийный контроль; общий судебный контроль; административный надзор; прокурорский надзор; коллегиальное начало в 
управлении; развитие самоуправления; наличие специального юридического образования для лиц, занимающихся управлением; отчетность нижестоящих чиновников перед вышестоящими; ревизия; разграничение объема полномочий каждого 
должностного лица; принесение жалоб для отмены незаконного распоряжения должностного лица или административного 
органа вышестоящему должностному лицу (органу). 

Законом установлена также гражданская, уголовная, адми
нистративная и дисциплинарная ответственность должностных лиц. Однако последние в своей деятельности могут нередко совершать важные нарушения публичных прав граждан, 
не связанные ни с имущественным вредом, ни с совершением 
преступления (незаконное издание указов, незаконные отказы 
в выдаче разрешений, незаконные запреты совершения част
1 Лемайер К. Административная юстиция. Понятие охраны субъективных 

публичных прав в связи с развитием воззрений на государство: пер. с нем. 
СПб., 1905. С. 97.

2 См.: Елистратов А. И. Административное право. Лекции. М., 1911. C. 38.
3 Морандьер Ж. Гражданское право Франции. М.: Госиздат, 1958. Т. 1. C. 47.

1.1. Сущность административной юстиции

ными лицами определенных действий). В таких случаях меры 
гражданской или уголовной ответственности не применимы, а 
нарушенное право требует своего восстановления1. Наиболее 
существенной гарантией защиты прав граждан от неправомерных действий власти является административная юстиция. 

Известны различные системы административной юстиции. 

Во Франции действует принцип разделения судебных и административных властей, в силу которого обычные суды устранены 
от всякого вмешательства в сферу административной деятельности. Тем не менее французская административная юстиция – 
это не суд администрации, а административное правосудие, 
являющееся самостоятельной судебной функцией управления, 
осуществляемой специальными административными судами 
(трибуналами), не совпадающими с органами управления. Такая 
организация административной юстиции была обусловлена причинами исторического и политического характера. После Великой французской буржуазной революции 1789 г. из-за недоверия 
революционеров к судьям административные споры были изъяты из компетенции обычных судов и переданы на рассмотрение 
специально созданных судов административной юстиции2. 

Страны англосаксонской правовой системы (Англия, США, 

Канада, Австралия, Индия) ставят свой аппарат управления 
под контроль общих судов, так как считают, что администрация должна подчиняться тем же правилам, что и граждане. 
После второй мировой войны в этих странах созданы многочисленные квазисудебные органы, относящиеся организационно к органам управления, которые осуществляют административную юстицию3. В Федеративной Республике Германии

1 См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. 

C. 693–695.

2 См. об этом подробнее: Брэбан Г. Французское административное пра
во: пер. с фр. М.: Прогресс, 1988; Ведель Ж. Административное право Франции: пер. с фр. М.: Прогресс, 1973; Лесаж М. Судебный контроль за деятельностью администрации во Франции // Советское государство и право. 1981. 
№ 11. C. 106–114; Шарвен Р. Юстиция во Франции: пер. с фр. М.: Прогресс, 
1978. C. 47.

3 См.: Венгерское административное право: пер. с венг. М.: Прогресс, 1990. 

С. 460; Никеров Г. И. Административное право США. М.: Наука, 1977. С. 93–
144; Судебные системы западных государств. М.: Наука, 1991. С. 55–59.

Тема 1. Административная юстиция как гарантия защиты прав человека 

и гражданина

12

сложилась сквозная система административной юстиции, органически входящая в единую судебную систему, возглавляемую Верховным судом1. 

В странах Восточной Европы административные суды 

были ликвидированы в ходе социалистических преобразований. Судебный контроль за законностью действий администрации осуществлялся общими судами, но сфера его была 
относительно узкой. В Польше в связи со сложной политической обстановкой, возникшей в 1980 г., институт административной юстиции был возрожден. Там создан Высший 
административный суд, значительно расширен круг актов, 
которые могут быть пересмотрены в судебном порядке. В 
Болгарии действует Верховный административный суд, который осуществляет верховный судебный надзор за точным и 
единообразным применением законов в административном 
производстве2. Административные суды действуют в Армении, Украине, странах Балтии3.

1 См.: Морщакова Т. 12 дней в Германии // Вестник Верховного Суда 

СССР.- 1991. № 4. C. 31–32; Феофанов Ю. Судебная власть: у нас и у них. 
Судоустройство ФРГ // Известия. 1992. 20 марта.

2 Cм.: Защита прав личности в социалистическом гражданском процессе / 

под общ. ред. А. А. Мельникова. М.: Наука, 1986. С. 214–248; Гражданский 
процесс в социалистических странах – членах СЭВ: в 3 т. / под ред. А. Добровольского, Л. Неваи. М.: Юрид. лит., 1978; Венгерское административное 
право: пер. с венг. М.: Прогресс, 1990; Стайнов П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгарии. М.: Юрид. лит., 1960; Попович С. Административное право. М.: Прогресс, 1968; Административное 
право ГДР: пер. с нем. М.: Прогресс, 1983. С. 229–232; Киленьи Г. Судебное 
обжалование административных решений (теория и опыт правового регулирования в ВНР) // Сов. государство и право. 1982. № 6. C. 111–120; Неваи Л.
Защита прав личности в венгерском гражданском процессе // Сов. государство и право. 1983. № 9. C. 82–87; Скитович В. В. Судебный контроль 
за законностью административных актов в зарубежных социалистических 
странах / Проблемы совершенствования советского законодательства: Труды ВНИИСЗ. Вып. 22. М., 1981. С. 200–211; Хаманева Н. Ю. Право жалобы 
граждан в европейских социалистических странах. М.: Наука, 1984; Ильинский И. П. Основные тенденции конституционного развития стран Восточной 
Европы // Государство и право. 1992. № 6. C. 129.

3 См.: Кодекс административного судопроизводства Украины. Харьков, 

2007 (далее – КАС Украины); Веливис С., Вишинскис В. Основные черты

1.2. Пути организации административной юстиции в России

Таким образом, административная юстиция организована в 

каждом государстве по-своему, в зависимости от исторических 
особенностей его развития, формы государственного устройства, правления, соотношения политических и социальных 
сил, состояния законности.

Анализируя западные модели административной юстиции, 

отечественные правоведы пытались выявить в них положительные и отрицательные стороны и на этой основе разработать оптимальную российскую модель судебного контроля за 
действиями органов управления и чиновниками. 

1.2. Пути организации административной юстиции 

в России

Институт судей по административному и исполнительно
му производству при районных (городских) судах, к ведению 
которых относилось рассмотрение дел об административных 
правонарушениях, был предусмотрен Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве 
(ст. 5,18)1. Об административной юстиции упоминалось в Концепции судебной реформы в РФ 1991 г.2 Однако эти положения не были воплощены в жизнь. 

В теории по вопросу организации административной юсти
ции сложились две основные точки зрения. Согласно первой 
из них, административная юстиция должна осуществляться 
судами общей юрисдикции по правилам гражданского судопроизводства. Сторонники данной точки зрения (Н. А. Чечина, 
В. М. Шерстюк, Д. Н. Бахрах, М. С. Студеникина, О. В. Баулин, В. Н. Гапеев) исходят из того, что в принципе все споры 
могут решаться в порядке гражданского судопроизводства в 

гражданского процессуального права Литвы // Арбитражный и гражданский 
процесс. 2009. № 4. С. 31.

1 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета 

СССР, 1989. № 23. Ст. 441.

2 Концепция судебной реформы в Российской Федерации / сост. С. А. Па
шин. М.: Республика, 1992. C. 56–57.