Административное право зарубежных стран

В. И. Кайнов 
Р. А. Сафаров 

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО 

ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН 

Учебное пособие 

Москва 
Берлин 
2019 

УДК 342.9(4/9)(075) 
ББК 67.401(3)я73  
К12 

Рецензенты: 
Старовойтов Александр Александрович — доктор юридических наук,  
профессор, заведующий кафедрой административного права Северо-
Западного института управления Российской академии народного хозяйства 
и государственной службы при президенте Российской Федерации; 
Мамонов Вадим Васильевич — доктор юридических наук, профессор, 
декан юридического факультета Санкт-Петербургского  
Государственного экономического университета 

К12

Кайнов, В. И. 
Административное право зарубежных стран : учебное 
пособие / В. И. Кайнов,  Р. А. Сафаров.  — Москва ; 
Берлин : Директ-Медиа, 2019. — 263 с. 

ISBN  978-5-4499-1735-5

Рассматриваются становление и развитие административного права 
и административной юстиции в ряде стран современного мира. На осно-
ве действующего законодательства анализируются особенности и пол-
номочия органов административной юстиции по рассмотрению админи-
стративных дел, порядок обращения в административные суды и 
порядок осуществления административно-судебного производства. 
Для студентов и преподавателей юридических вузов и факультетов. 

Текст печатается в авторской редакции. 

УДК 342.9(4/9)(075) 
ББК 67.401(3)я73 

ISBN  978-5-4499-1735-5    © Кайнов В. И., Сафаров Р. А., текст, 2019 

 © Издательство «Директ-Медиа», оформление, 2019 

Тема 1. ВВЕДЕНИЕ В КУРС  
«АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО 
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН» 

1. Понятие административного права
и административной юстиции в зарубежных странах 

Административное право — это система материально-
правовых и процессуально правовых норм, которые связаны с 
регулированием деятельности и поведения граждан с целью 
обеспечения необходимого порядка и законности. 
Субъектом административного права являются управомо-
ченные органы исполнительной власти и их должностные ли-
ца, а также судебные органы.  
Объектом — граждане и организации. 
Данное правовое регулирование имеет две составляющие: 
— административное управление, которое выражается в 
организации деятельности субъектов и объектов и выражает-
ся в принятии административных решений, издании админи-
стративных актов. Эти решения и акты по своему содержанию 
либо санкционируют такие действия граждан, которые могут 
осуществляться на разрешительной основе, либо, если это 
необходимо, или, если этого требует закон — ограничивают 
или запрещают совершение определённых действий; 
— административное принуждение, которое связано с 
применением к физическим или юридическим лицам различ-
ных мер административного воздействия, включая их привле-
чение к юридической ответственности. 
Административное управление как область администра-
тивного регулирования связано с рассмотрением управомо-
ченными органами власти административных споров, то есть 
споров между органами публичной власти, с одной стороны, и 
гражданами и организациями с другой стороны. Основанием 
таких споров является возражение заинтересованной стороны 
(заявителя) против нормативного акта органа власти или в 
отношении действия либо бездействия органа власти в силу 
того, что применение (неприменение) акта управления нару-
шило права заявителя.  

Административное принуждение как область администра-
тивного регулирования связано с рассмотрением, разрешени-
ем и исполнением дел об административных правонарушени-
ях, а также обжалование и опротестование постановлений по 
делам об административных правонарушениях. 
В лекциях, включённых в состав данного учебного пособия, 
рассмотрена преимущественно область оспаривания актов административного 
управления. 
Специфика данной области регулирования административных 
правоотношений выражается в следующем:  
— она связана с регулированием публичных правоотношений;  
— 
данное регулирование предусматривает как судебный, 
так и т. н. квазисудебный порядок рассмотрения дел; 
— в этом регулировании используется как управленческая 
(позитивная) деятельность органов власти, так и правоприменительная (
юрисдикционная) деятельность. 
Область регулирования административных правоотношений, 
связанных с оспариванием актов административного 
управления в зарубежных имеет три аспекта: 
1)  организация системы органов административной юстиции, 
порядок формирования и состав этих органов, их полномочия, 
права и обязанности лиц, осуществляющих административно-
судебное производство; 
2)  порядок административно-судебного производства, характеристика 
составляющих его процедур; 
3)  особенности, свойственные различным системам административной 
юстиции и судопроизводства и обусловленные 
историко-правовыми условиями различных стран. 
Таким образом, в пособии анализируется юрисдикционный 
аспект административного права — материальные, организационные 
и процессуальные нормы, определяющие деятельности 
судов (судей) и иных органов по рассмотрению и разрешению 
административных споров, возникающих между органами 
публичной власти и гражданами по поводу законности или 
обоснованности нормативных и индивидуальных актов государственного 
управления и других управленческих действий 
(решений). Иначе говоря, рассматривающих порядок осуществления 
судебного контроля за деятельностью органов ис-

полнительной власти, должностных лиц, государственных и 
муниципальных служащих. 
Особое внимание обращено на изучение нормативных актов, 
которые определяют юрисдикцию, полномочия административных 
судов по рассмотрению административных дел, 
порядок обращения в административные суды и порядок осуществления 
административно-судебного производства. 
Особенностями административной юстиции являются: 
— сравнительно высокий профессионализм органов, вы-
носящих решения по спорам за счёт специализации судов на 
рассмотрении определённой категории дел; 
— активная роль административных судов в процессе су-
дебно-административного производства, следственный харак-
тер этого производства в силу необходимости уравнять про-
цессуальные возможности сторон, из которых одной стороной 
является гражданин, а другой — ведомство, орган, наделённый 
полномочиями власти и управления, обладающий значитель-
ным административным ресурсом;  
— в некоторых зарубежных странах особенностью адми-
нистративной юстиции является то, что она выполняет функ-
ции как судебной власти, так и исполнительной. (Иногда ад-
министративные суды лишь формально являются частью 
судебной системы, однако фактически свои полномочия они 
осуществляют в рамках исполнительной власти Государствен-
ный совет во Франции, Налоговый суд или Суд по претензиям к 
правительству в США); 
— в ряде стран обжалование действия (бездействия) акта 
или решения органа административной власти в администра-
тивном суде возможно при условии предварительного обра-
щения заявителя непосредственно в сам орган, чьё решение 
оспаривается, или вышестоящий административный орган.  
Юрисдикция административных судов распространяется 
на правоотношения, возникающие в связи с осуществлением 
административным органом властных и управленческих пол-
номочий, а также в связи с публичным формированием орга-
нов государственной власти путем выборов или референдума.  
К подсудности административных судов относятся пуб-
лично-правовые споры, в частности:  
— споры физических или юридических лиц с органом ис-
полнительной власти относительно обжалования его решений, 

нормативно-правовых актов или индивидуально-правовых ак-
тов, действий или бездействия;  
— споры между субъектами властных полномочий по по-
воду реализации их компетенции в сфере управления;  
— споры по поводу принятия граждан на публичную 
службу, ее прохождения, увольнения с публичной службы; 
— споры, возникающие по поводу заключения, выполне-
ния, прекращения, отмены либо признания недействительны-
ми административных контрактов, если они предусмотрены 
национальным законодательством; 
— споры относительно правоотношений, связанных с избирательным 
процессом.  
При обжаловании административного решения суд, наделённый 
административной юрисдикцией, проверяет, соответствует 
ли решение закону, не имеет ли место превышение 
полномочий административного органа, правильно ли использовано 
данное полномочие, своевременным ли является данное 
решение, нет ли в решении коррупционной или дискриминационной 
составляющей, правильно рассчитаны последствия 
принятия административного решения (каковы неблагоприятные 
последствия, если они возможны или имеют место), не 
нарушены ли процессуальные права заявителя.  

К актуальным проблемам административной юстиции 

следует отнести: 

— необходимость предоставления гражданину как участнику 
публичных административных правовых отношений 
максимума правовых возможностей в случае неправомерных 
действий органов управления (должностных лиц) для защиты 
его нарушенных прав и свобод;  
— необходимость повышения гарантий по осуществлению 
надлежащей судебной защиты прав и интересов граждан в ситуации 
конфликта (спора) административными органами. Ад-
министративный порядок рассмотрения споров в каждом слу-
чае должен быть дополнен возможностью (если гражданин не 
удовлетворен решением по своей жалобе) последующего оспа-
ривания административного решения в суде;  
— необходимость развития материальных правовых норм 
и правовых процедур, которые направлены на регулирование 
таких отношений, которые построены на началах «власть — 

подчинение» и в которых отсутствует юридическое равенство 
сторон. Это отношения по горизонтали между органами ис-
полнительной власти, органов местного самоуправления 
(местной администрации) и другими участниками, в которых 
они выступают как равноправные стороны управленческой 
деятельности; 
— необходимость развития административного судопро-
изводства в направлении значительного повышения опера-
тивности рассмотрения дел об административных спорах. 
Прежде всего это необходимо для обеспечения своевременно-
сти судебных решений по делам о нарушении избирательного 
законодательства. Проблема заключается в том, чтобы крат-
кость процессуальных сроков не влияла на объективность су-
дебных решений.  

2. Системы административного права  
и административной юстиции в зарубежных странах 

Поскольку стран с системами административной юстиции 
достаточно много, имеет место стремление типизировать эти 
системы, найти в них то общее начало, которое позволило бы 
свести всё многообразие административно-юрисдикционных 
систем в определённые группы (модели). 
Принято говорить об англосаксонской модели администра-
тивной юстиции и континентальной модели.  
Англосаксонская модель административной юстиции. 
Англосаксонская модель обусловлена спецификой правовой 
системы в Англии, которая заключается в том, что в этой 
стране нормативно-правовые институты базируются на т. н. 
«общем праве» (у нас обычно употребляется в качестве сино-
нима термин «естественное право»). Право, согласно англий-
ской доктрине, должно исходить прежде всего из естественного 
начала, например, принципа справедливости (необходимости, 
разумности, целесообразности и т. п.). Оно не должно исходить 
ни от органа, принимающего политические решения — парла-
мента, который издаёт законы, ни, тем более, от органа распорядительной 
власти, например министерства. Разумеется, законы 
и акты административных органов следует исполнять, 
но они зависят от расстановки политических сил, от интересов 

ведомства, а общее право основано, в отличие от них, на неизменных 
началах.  

Применять право, а это значит — контролировать поведение 
и деятельность граждан, и в их числе должностных лиц 
органов власти, политиков должен только суд, который профессионально 
связан с правом.  

Поэтому судья должен иметь полномочие осуществлять 
правосудие, исходя как из требований закона, так и из требований 
правового принципа, из своего усмотрения применить 
требование естественной правовой аксиомы, а не требование 
позитивной (закреплённой в законе) нормы, если это, разумеется, 
необходимо для принятия справедливого решения. 
Одна из естественно-правовых аксиом «общего права» гласит, 
что «никто не может быть судьёй в собственном деле». 
Именно поэтому в США, стране с англосаксонским правом, существует 
норма о том, что в Сенате США во время решения им 
вопроса об импичменте президента председательствует не вице-
президент США, руководящий этой палатой по своей долж-
ности, а Главный судья (Председатель Верховного суда США). 
Так как, если Сенат под руководством своего штатного предсе-
дателя — вице-президента примет решение об отрешении 
президента от должности, то его место займёт в силу закона 
тот, кто в момент принятия решения Сенат возглавлял. Объек-
тивно это нарушает аксиоматический запрет быть судьёй в 
собственном деле, совершать правосудие, имея в нём соб-
ственный интерес.  
Аксиома о том, что «никто не может быть судьёй в собствен-
ном деле» выразилась, если иметь в виду административное 
право и административную юстицию, в принципиальном за-
прете осуществлять правосудие по административным де-
лам любым органам, связанным с администрацией. Рассмат-
ривать административные споры и выносить по ним решения 
должны только суды общей юрисдикции (общего права). Если 
же без участия иных, то есть несудебных, органов для рассмот-
рения административных дел не обойтись, они, эти иные орга-
ны (а это административные органы по своему происхождению) 
должны считаться квазисудебными учреждениями, не имею-
щими права вынесения окончательного решения. 
Идея о том, что администрация может расследовать споры с 
гражданами, создав для этого особые комиссии и передав им 

судебные полномочия, была реализована в странах континен-
тальной Европы, но в Англии она находилась (и формально 
находится и сейчас) под концептуальным запретом. 
Таким образом, английская модель административной юс-
тиции заключается в том, что полномочия публичной власти 
по контролю за действиями и решениями административных 
органов и рассмотрению споров администрации с гражданами 
принадлежат судам общей юрисдикции и они реализуют эту 
функцию в значительной мере за счёт квазисудебных органов, 
рассматривающих такие споры в порядке ведомственной под-
чиненности. 
Континентальная модель административной юстиции. 
Континентальная модель административной юстиции имеет 
другое начало — она строится на деятельности специализиро-
ванных судов, которые объективно не связаны с администра-
цией и в полной мере наделены судебными полномочиями и 
процессуальными гарантиями принятия независимых судеб-
ных решений. Специалисты отмечают в качестве преимуще-
ства данной системы её профессионализм.  
Формирование континентальной модели административ-
ной юстиции связано с особенностями исторического развития 
организации власти и, в частности, судебной системы во Фран-
ции, где в конце XVIII века возникла и постепенно была реали-
зована идея создания специализированных учреждений по 
рассмотрению административно-правовых жалоб. Значитель-
ную роль в её возникновении сыграл разработанный Мон-
тескье принцип разделения властей.  
 
Монтескьё считал, что предупредить деспотическое правление 
может разделение властей на законодательную, исполнительную и 
судебную. 
«Если власть законодательная и исполнительная будут соедине-
ны в одном лице или учреждении, — писал он, — то свободы не бу-
дет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станут изда-
вать тиранические законы для того, чтобы также тиранически 
применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть 
не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она 
соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан 
окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если 
судебная власть соединена с исполнительной, то судья получит 
возможность стать угнетателем». 

Так получил обоснование принцип невмешательства общих 
судов в сферу деятельности министров и парламентариев. 
Согласно закону от 24 августа 1790 года «функции судебные 
отдельны и должны быть неизменно разграничены от функций 
административных; судьи не могут, под страхом ответственно-
сти за служебное преступление, каким бы то ни было образом 
нарушать деятельность административных учреждений, ни 
призывать к себе администраторов по предмету их функций». 
Однако разрешение споров между администрацией и граж-
данами должно осуществляться не только путём использования 
чисто административной процедуры или путём рассмотрения, 
допустим, парламентской жалобы. Оно должно осуществляться 
и путём использования судебной процедуры. Органы правосу-
дия должны быть и если ими не могут быть общие суды, то 
должны действовать особые, административные суды.  
Вместе с тем, к классификации административной юстиции 
на англо-саксонскую и континентальную модели необходимо 
подходить как к достаточно условной в наше время. 

Дело в том, что национальные системы административной 
юстиции в рамках континентальной модели слишком сильно 
отличаются друг от друга. Так, во Франции административная 
юстиция отделена от общих судов в такой значительной мере, 
в какой это невозможно в других странах континентальной 
Европы, так как в этих странах не получило достаточного раз-
вития такое явление как «министериализм». Традиция фран-
цузского министериализма формировалась длительный исто-
рический период и приобрела вполне цивилизованные формы 
в этой стране, но это уникальная традиция государственной 
организации и её нельзя рецептировать. Если отнести фран-
цузскую систему административной юстиции и германскую к 
одному типу, то со значительными оговорками. 

Поэтому многие авторы говорят о делении администра-
тивной юстиции на английскую, французскую и немецкую, как, 
например А. А. Соловьёв в своём фундаментальном исследова-
нии «Зарубежный опыт организации административной юсти-
ции» (2014 г.)1. 
                                                 

1 Соловьев А. А. Зарубежный опыт организации административной юс-
тиции. Монография. — М, 2014. С. 21.