Сложность российских законов. Опыт синтаксического анализа

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ

ИЗДАТЕЛЬСКИЙ ДОМ 

ВЫСШЕЙ ШКОЛЫ ЭКОНОМИКИ 

МОСКВА 2021

СЛОЖНОСТЬ 
РОССИЙСКИХ 
ЗАКОНОВ

ОПЫТ СИНТАКСИЧЕСКОГО АНАЛИЗА

2-е издание, электронное

УДК 340.130.53:004.912
ББК 67.4/67.9стд1-32
С48

Рецензенты:

д. ю. н., профессор факультета права Департамента общих 
и межотраслевых юридических дисциплин НИУ ВШЭ Ю. Г. Арзамасов; 
к. филол. н., доцент Школы лингвистики факультета гуманитарных наук 
НИУ ВШЭ А. А. Бонч-Осмоловская

Авторы: 
Григорьева Наталия Леонидовна, аналитик Института государственного 
и муниципального управления (ИГМУ) Национального исследовательского 
университета «Высшая школа экономики»; 
Кнутов Александр Владимирович, старший научный сотрудник ИГМУ 
Нацио-нального исследовательского университета «Высшая школа экономики»; 
Плаксин Сергей Михайлович, кандидат экономических наук, заместитель директора ИГМУ Националь-
ного исследовательского университета «Высшая школа экономики»; 
Синятуллин Руслан Хабибович, аналитик ИГМУ Национального исследовательского 
университета «Высшая школа экономики»; 
Успенская Анна Михайловна; 
Чаплинский Александр Владимирович, кандидат юридических наук, 
старший научный сотрудник ИГМУ Национального исследовательского университета «Высшая школа 
экономики»

С48
Сложность российских законов. Опыт синтаксического анализа / А. В. Кнутов, 
С.  М.  Плаксин, А.  В.  Чаплинский и др. ; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа эконо-
мики». — 2-е изд., эл. — 1 файл pdf : 312 с. — Москва : Изд. дом Высшей школы эко-
номики, 2021. — Систем. требования: Adobe Reader XI либо Adobe Digital Editions 
4.5 ; экран 10". — Текст : электронный.

ISBN 978-5-7598-2071-0

В настоящей публикации описан опыт оценки удобочитаемости законодательных актов Рос-
сийской Федерации на основе их синтаксического анализа методами компьютерной лингвистики. 
Для этого разработана методология машинного анализа синтаксической сложности с построени-
ем интегрального индекса. Впервые получены всеобъемлющие статистические данные о синтак-
сисе федерального законодательства. Авторы пришли к выводу, что законодательство с 1991 года 
стало сложнее на 30%. Также в книге содержится экспертный анализ сложившихся юридико-тех-
нических и лингвистических подходов к законотворчеству. Описаны негативные лингвистические 
практики, затрудняющие восприятие и уяснение положений законов. Представлены предложения 
по совершенствованию юридической техники вновь принимаемых законодательных актов.

УДК 340.130.53:004.912 
ББК 67.4/67.9стд1-32

Электронное издание на основе печатного издания: Сложность российских законов. Опыт синтакси-
ческого анализа / А. В. Кнутов, С. М. Плаксин, А. В. Чаплинский и др. ; Нац. исслед. ун-т «Высшая 
школа экономики». — Москва : Изд. дом Высшей школы экономики, 2020. — 311 с. — ISBN 978-5-
7598-2174-8. — Текст : непосредственный.

В соответствии со ст. 1299 и 1301 ГК РФ при устранении ограничений, установленных техническими сред-
ствами защиты авторских прав, правообладатель вправе требовать от нарушителя возмещения убытков или 
выплаты компенсации.

ISBN 978-5-7598-2071-0
©  Н. Л. Григорьева, А. В. Кнутов, 
С. М. Плаксин, Р. Х. Синятуллин, 
А. М. Успенская, А. В. Чаплинский, 2020
©  Национальный исследовательский  
университет «Высшая школа 
экономики», 2020

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие .......................................................................................5

Для чего упрощать текст закона, и как эту проблему 
решают в других странах? ..................................................................7

ЧАСТЬ I
ОПРЕДЕЛЕНИЕ УРОВНЯ СЛОЖНОСТИ 
РОССИЙСКИХ ЗАКОНОВ

1. 
Как оценить сложность закона? Подходы к оценке 
 
сложности юридических текстов ...............................................13

1.1. Предыдущие исследования уровня сложности 
 
текста нормативных правовых актов .....................................13
1.2. Метрические показатели, пригодные 
 
для оценки сложности юридических текстов ....................... 21

2. 
Что усложняет текст закона? Проведение эксперимента,
 
направленного на выявление негативных 
 
лингвистических практик, усложняющих понимание 
 
юридических текстов ................................................................ 25

2.1. Подготовка к эксперименту ................................................. 25
2.2. Результаты эксперимента ..................................................... 37
2.3. Определение коэффициентов значимости 
 
метрических параметров синтаксических 
 
конструкций в части их влияния 
 
на усложнение текста ...........................................................44

3. 
Что говорят юристы? Анализ комментариев 
 
респондентов ............................................................................. 54

4. 
Сколько в России законов? Составление корпуса 
 
федеральных законодательных актов ....................................... 61

3

5. 
Насколько сложный текст российского закона? 
 
Разработка методологии и расчеты .......................................... 66

5.1. Авторская методика оценки синтаксической 
 
сложности законодательных актов ....................................... 66
5.2. Результаты анализа синтаксической сложности 
 
законов и расчеты ИСЗ ........................................................ 70

ЧАСТЬ II
ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО УПРОЩЕНИЮ 
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ

6. 
Как не надо писать законы? Ненадлежащие 
 
лингвистические практики разработки 
 
законопроектов ......................................................................... 88

6.1. Выявленные негативные практики использования 
 
слов в законодательных актах .............................................. 88
6.2. Выявленные негативные практики в использовании 
 
словосочетаний в законодательных актах ............................ 91
6.3. Выявленные негативные практики в использовании 
 
предложений в законодательных актах .............................. 106
6.4. Выявленные негативные практики в оформлении 
 
структурных элементов законодательного акта ...................112

7. 
Как надо писать закон? Предложения 
 
по совершенствованию юридической техники 
 
вновь принимаемых законодательных актов ..........................125

Заключение ......................................................................................130

Список использованных источников .............................................132

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1 ..................................................................................137

Приложение 2 ................................................................................. 144

Приложение 3 ................................................................................. 220

4

СОДЕРЖАНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ

Данная публикация является результатом прикладного исследования «
Анализ существующих юридико-технических и лингвистических 
подходов к разработке проектов законодательных актов, выработка 
предложений по их корректировке», проведенного в 2019 го ду 
Национальным исследовательским университетом «Высшая школа 
экономики».
Цель исследования — изучение массива законодательных актов 
Российской Федерации с проведением их юридико-технического и 
лингвистического анализа для выявления негативных практик (подходов) 
к законодательному закреплению юридических норм, затрудняющих 
восприятие и уяснение положений таких законодательных 
актов. Кроме того, по итогам исследования следовало сформулировать 
предложения по совершенствованию юридической техники 
вновь принимаемых законодательных актов.
Актуальность темы исследования обосновывается нерешенно-
стью задач по достижению понятности нормативно-правового ре-
гулирования и возрастающей сложностью текстов законодательных 
актов. В условиях перехода к цифровой экономике начинает об-
суждаться идея цифрового нормотворческого процесса. Переход к 
цифровому нормотворчеству невозможен без детального изучения 
текущего состояния юридической техники и синтаксических под-
ходов в языке законодательных актов.
В основе исследования лежали два подхода к изучению пред-
метной области — экспертный и машинный. В рамках экспертного 
анализа выявлялись конкретные синтаксические конструкции, ко-
торые по субъективным оценкам привлеченных экспертов вызыва-
ли затруднения в прочтении законодательных актов. Такие оценки 
обобщались в рамках экспертных панелей. Далее особенности при-
менения подобных синтаксических конструкций в законодательных 
актах анализировались машинным методом. Для этого использова-
лись методы компьютерной лингвистики, которые позволяли оце-
нить применение исследуемых практик в законодательной технике 
в отношении всего корпуса законодательных актов, в редакциях, 
действующих на различные даты начиная с 1991 года. Это позволи-
ло изучить особенности синтаксиса законодательства в динамике.

5

Новизной настоящей работы является глубокий анализ синтак-
сиса российского законодательства и выявление негативных прак-
тик построения синтаксических конструкций, препятствующих по-
ниманию правового регулирования. До настоящего исследования 
данный метод применялся очень ограниченно, и это не позволяло 
оценить синтаксические практики российского законодателя по-
средством точных метрических параметров и соответственно полу-
чить объективные выводы.
Кроме того, авторы разработали оригинальную методику опре-
деления интегрального индекса сложности конкретных законода-
тельных текстов. Данный индекс основан на сравнении параметров 
исследуемого текста со средними и максимальными значениями та-
ких параметров в целом по законодательству.
В рамках исследования проводился эксперимент по оценке 
уровня сложности законодательных актов. В нем приняли участие 
более 40 человек (студенты магистратуры юридических факультетов 
и юристы-практики). Для эксперимента были отобраны разные по 
сложности фрагменты законодательных актов, после прочтения ко-
торых респондентам предлагалось ответить на вопросы на понима-
ние текста. Не все из приглашенных экспертов смогли пройти тест 
до конца. Ответы на вопросы на понимание только что прочтенного 
текста могли быть неочевидны, и уважаемые юристы-практики, по 
их отзывам, чувствовали себя в роли экзменуемых. Авторы выражают 
глубокую признательность всем участникам эксперимента, которые 
прошли его до конца, в частности проф. М.А. Краснову, А.В. Каша-
нину, А.О. Лебедеву и др. Также выражаем благодарность Е.В. Ковту-
ну, поддержавшему исследование и внесшему неоценимые предло-
жения по его содержанию.

ПРЕДИСЛОВИЕ

ДЛЯ ЧЕГО УПРОЩАТЬ ТЕКСТ ЗАКОНА, 

И КАК ЭТУ ПРОБЛЕМУ РЕШАЮТ В ДРУГИХ СТРАНАХ?

Принимаемые в последнее время отдельные законодательные акты 
характеризуются сложной лингвистической структурой и юриди-
ческой техникой, что усложняет их понимание даже профессиона-
лами. Это может приводить к различным трактовкам закона и, как 
следствие, к необходимости толкования его положений ненорма-
тивными актами (письмами) регуляторов.
По мнению множества экспертов, язык законодательных актов 
становится от года к году сложнее. При этом данный процесс про-
исходит на фоне универсальной тенденции к упрощению подачи 
информации, в том числе СМИ1, и все большему преобладанию в 
медиапространстве так называемой клиповой культуры2.
Таким образом, затрудняется диалог между государством и об-
ществом.
В то же время принципы понятности, прозрачности заложены 
в Концепции открытости федеральных органов власти, утверж-
денной распоряжением Правительства Российской Федерации от 
30.01.2014 № 93-р. В данной Концепции в качестве одного из ме-
ханизмов реализации принципов открытости предусматривается 
обеспечение понятности нормативно-правового регулирования. 
Также в 2012 году в статье «Демократия и качество государства» 
В.В. Путин писал: «Необходимо улучшение языка правотворчества. 
Его надо сделать если не благозвучным (в древнем мире законы ча-
сто писали стихами для лучшего запоминания), то хотя бы понят-
ным для адресатов норм»3.

1 Кучаков Р., Савельев Д. Сложность правовых актов в России: Лекси ческое 
и синтаксическое качество текстов / под ред. Д. Скугаревского (Серия «Анали-
тические записки по проблемам правоприменения»). СПб.: ИПП ЕУСПб, 2018. 
20 с.; «Понятное правительство»: шаги к открытости власти [Электронный ре-
сурс]. URL: https://open.gov.ru/events/5510188/ (дата обращения: 16.01.2019).
2 Романов Н.А. Клиповая культура в современном медиапространстве // 
Человек. Культура. Образование. 2017. № 3 (25).
3 Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 
06.02.2012. № 20. С. 1.

7

Упрощение языка официальных документов органов государ-
ственной власти является общемировым трендом. Эта проблема 
в международной практике рассматривается шире, чем опреде-
лен предмет настоящего исследования. Упрощению подлежат все 
официальные документы, исходящие от государственных органов. 
Например, в Великобритании функционирует организация Plain 
English Campaign, миссией которой является продвижение ис-
пользования различными организациями простого английского 
языка при их взаимодействии с обществом. Компания разработала 
собственный знак качества «Crystal Mark», проставление которого 
разрешается на документах, признанных максимально понятны-
ми для предполагаемой аудитории. Например, знак «Crystal Mark» 
проставлен на бланке заявления на получение паспорта Велико-
британии4.
Ниже приводятся краткие сведения о международном опыте по 
упрощению языка как в целом официальных документов (США), 
так и законодательных актов в частности (Ирландия, Австралия, 
Новая Зеландия).

Ирландия

В Ирландии упрощением языка законодательства занимается Ко-
миссия по реформированию законодательства5, созданная законом 
от 1975 года6. Она назначается правительством и состоит из пяти че-
ловек — практикующих судей и юристов. Роль комиссии заключает-
ся в том, чтобы держать, контролировать и проводить исследования 
с целью реформирования законодательства. За время работы было 
пересмотрено более 350 законов7. Правовая реформа включает:
 
 развитие права;
 
 его кодификацию (в том числе упрощение и модернизацию);
 
 пересмотр и консолидацию статутного права.
В 1999 году был выпущен «Консультационный документ 
по вопросам разработки и толкования законов: простой язык и 

4 URL: http://www.plainenglish.co.uk/services/crystal-mark.html.
5 URL: https://www.lawreform.ie/.
6 URL: https://www.lawreform.ie/_fileupload/RevisedActs/WithAnnotations/
EN_ACT_1975_0003.PDF.
7 URL: http://revisedacts.lawreform.ie/revacts/intro.

8

ДЛЯ ЧЕГО УПРОЩАТЬ ТЕКСТ ЗАКОНА, И КАК ЭТУ ПРОБЛЕМУ РЕШАЮТ В ДРУГИХ СТРАНАХ?

закон»8. В нем описывается международный опыт и законодатель-
ство, принципы удобочитаемости в лексике, синтаксисе, струк-
туре, форматировании и использовании дополнительных средств 
(примеров, формул, карт, диаграмм) в нормативных актах.

Австралия

Реформа по упрощению официального стиля также проводится в 
Австралии9. Изменения официальной письменной формы в Австра-
лии находятся в ведении Офиса парламентского адвоката (Office of 
Parliamentary Counsel — OPC)10, основанного в 1970 году. Учрежде-
ние занимается непосредственным написанием законопроектов, 
поправок к ним и подзаконных актов. Ведомства должны исполь-
зовать его редакционные услуги для всех правительственных зако-
нопроектов и распоряжений, постановлений и нормативных актов 
внешних территорий и территории Джервис-Бэй, а также других за-
конодательных актов, разработанных или утвержденных Генерал-
губернатором. Также Офис парламентского адвоката занимается 
публикацией нормативно-правовых актов, ведением Федерального 
реестра регулирования, обучением и консультированием.
На сайте опубликованы два документа11: «OPC’s Guide to Re-
ducing Complexity in Legislation» и «Plain English Manual». Первый 
посвящен улучшению структуры законодательства и написанию 
положений, сокращению длины нормативных актов, разделов и 
предложений, причинам усложнения применения законодатель-
ства и другим темам. Второй документ посвящен непосредственно 
синтаксическим и лексическим правилам удобочитаемости, а также 
планированию нормативного акта и вспомогательным средствам 
(таблицам, заголовкам, разделению на параграфы и т.д.).

8 URL: https://www.lawreform.ie/_fileupload/consultation%20papers/
cpPlainLanguage.htm.
9 Шашек В.В., Харченко Н.А. Проблема ясности языка законодатель-
ства и множественности интерпретаций текстов законов (на материале ста-
тей Гражданского Кодекса Российской Федерации) // Молодой ученый. 2016. 
№ 7. С. 1191–1196. URL: https://moluch.ru/archive/111/27876/ (дата обращения: 
20.02.2019).
10 URL: https://www.opc.gov.au/.
11 URL: https://www.opc.gov.au/drafting-resources/plain-language.

ДЛЯ ЧЕГО УПРОЩАТЬ ТЕКСТ ЗАКОНА, И КАК ЭТУ ПРОБЛЕМУ РЕШАЮТ В ДРУГИХ СТРАНАХ?

9

Новая Зеландия

В Новой Зеландии также функционирует Офис парламентского ад-
воката (Parliamentary Counsel Office)12. Он тоже занимается публика-
цией нормативных актов и участвует в написании законопроектов. 
Офис парламентского адвоката работает с другими ведомствами, 
чтобы сделать законодательство, соответствующим цели, конститу-
ционно обоснованным и доступным для всех пользователей13. До-
ступность означает, что законодательство легко найти, легко в нем 
разобраться и понять. Меры включают и написание законодатель-
ства простым языком. Ведомство разработало стандарты простого 
языка, представленные в специальном разделе14, а также чеклист и 
принципы понятного написания законопроектов. Они касаются и 
структуры текста, синтаксиса и лексики в предложениях, тона пред-
ложений, а также использования заголовков и навигации. 
Еще одним ведомством, разработавшим стандарты простого 
языка в официальном письме, является законодательная комис-
сия15. В 1996 году она опубликовала свою инструкцию по написа-
нию законопроектов «Legislation Manual Structure and Style»16.

США

В 2010 году в США был принят закон об упрощении письменной 
формы (Plain Writing Act)17. Простая письменная форма определя-
ется как написание, которое должно быть ясным, кратким, хорошо 
организованным и следовать другим передовым методам, соответствующим 
теме или области и целевой аудитории. Цель этого закона 
заключается в повышении эффективности и подотчетности 
федеральных органов перед общественностью путем содействия 
четкой правительственной коммуникации, которую общественность 
может понять и использовать. Однако здесь имеются в виду 

12 URL: http://www.pco.govt.nz/.
13 URL: http://www.pco.govt.nz/strategic-goal/.
14 URL: http://www.pco.govt.nz/plain-language/.
15 URL: https://www.lawcom.govt.nz/home/welcome-law-commission.
16 URL: https://www.lawcom.govt.nz/sites/default/files/projectAvailable
Formats/NZLC%20R35.pdf.
17 URL: https://www.govinfo.gov/content/pkg/PLAW-111publ274/pdf/PLAW-
111publ274.pdf.

10

ДЛЯ ЧЕГО УПРОЩАТЬ ТЕКСТ ЗАКОНА, И КАК ЭТУ ПРОБЛЕМУ РЕШАЮТ В ДРУГИХ СТРАНАХ?

документы, которые нужны для получения пособий и услуг или 
оплаты налогов, объясняют гражданам соблюдение регулирования 
и представляют собой письма, уведомления, публикации, формы 
или инструкции, но не регулирование.
Этот закон требует, чтобы во всех ведомствах:
 
 назначили ответственных за его выполнение;
 
 сообщили о требованиях закона сотрудникам;
 
 обучили сотрудников простому письму;
 
 установили процесс контроля за постоянным соблюдением 
требований закона;
 
 создали на веб-сайте ведомства раздел об использовании 
простого языка для информирования пользователей, полу-
чения и реагирования на обратную связь;
 
 назначили одно или более контактное лицо, чтобы получать 
и реагировать на общественное мнение по поводу осущест-
вления ведомством закона и его отчетов;
 
 опубликовали на сайте агентства отчеты в открытом виде;
 
 начали использовать простой язык в каждом охватываемом 
документе учреждения, который агентство выпускает или 
существенно пересматривает;
 
 ежегодно публиковать отчет о соблюдении этого закона.
Также имеется объединение The Plain Language Action and 
Information Network18, которое продвигает идею простого письмен-
ного языка в государственной службе. Были разработаны прин-
ципы19, которым нужно следовать, чтобы писать более простым и 
понятным языком. Рекомендации связаны с правильным выбором 
слов, использованием глаголов, существительных и местоимений, 
построением абзацев, предложений, организации всего текста. 
Описывается и написание текстов для сайта.
В июне 1998 года президент Билл Клинтон издал меморандум 
о простом письме в правительственной письменной речи20. Он по-
требовал к октябрю того же года начать использовать простой язык 
во всех новых документах (кроме нормативного регулирования), 

18 URL: https://www.plainlanguage.gov/.
19 URL: https://www.plainlanguage.gov/media/FederalPLGuidelines.pdf.
20 URL: https://www.govinfo.gov/content/pkg/WCPD-1998-06-08/pdf/
WCPD-1998-06-08-Pg1010.pdf.

ДЛЯ ЧЕГО УПРОЩАТЬ ТЕКСТ ЗАКОНА, И КАК ЭТУ ПРОБЛЕМУ РЕШАЮТ В ДРУГИХ СТРАНАХ?

11

которые разъясняют, как получить пособие/услугу или соблюсти 
требование регулирования. К 2002 году все такие документы, соз-
данные до октября 1998 года, надлежало переделать под простой 
язык. К 1 января 1999 года предполагалось использование простого 
языка во всех выдвинутых и окончательных нормативных докумен-
тах. Документы следовало писать в повседневной лексике, корот-
кими предложениями и в активном залоге, они должны были иметь 
четкую логическую структуру и читабельное оформление.

В России в настоящее время широкой кампании по продвиже-
нию использования понятного русского языка в официальных до-
кументах не ведется. В рамках работы Открытого правительства с 
2015 года продвигалась идея повышения прозрачности норматив-
ных правовых актов за счет подготовки для ключевых законода-
тельных актов, специальных материалов, содержащих положения 
законодательного регулирования в ясных схемах и составленных 
понятным языком, — в первую очередь для федеральных законов 
о федеральном бюджете на очередной год. Однако речь не шла об 
упрощении языка самих нормативных правовых актов, и в этом 
требовалось разобраться, что с таким языком «не так», в том числе, 
что именно является препятствием для их понимания. 
Для достижения указанной цели необходимо разработать методологию 
юридико-технического и лингвистического анализа законодательных 
актов с целью оценки уровня понятности таких актов 
для целевых групп. При этом методология должна предусматривать 
использование методов вычислительной лингвистики. В противном 
случае потребуется значительное количество кадровых ресурсов 
для оценки уровня сложности текстов нормативных правовых 
актов. Данная попытка предпринята в настоящем исследовании.

ДЛЯ ЧЕГО УПРОЩАТЬ ТЕКСТ ЗАКОНА, И КАК ЭТУ ПРОБЛЕМУ РЕШАЮТ В ДРУГИХ СТРАНАХ?