Административное право: общая часть

Т.Х. Кемрюгов, М.В. Федоров

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

для обучающихся по направлению подготовки 

40.03.01 Юриспруденция

Профиль «Корпоративный юрист в сфере 

агробизнеса»

САНКТ-ПЕТЕРБУРГ 

2021

МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА РФ
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ 

АГРАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Т.Х. КЕМРЮГОВ, М.В. ФЕДОРОВ

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ 

для обучающихся по направлению подготовки 

40.03.01 Юриспруденция

Профиль «Корпоративный юрист в сфере агробизнеса»

САНКТ-ПЕТЕРБУРГ

2021

УДК 342.9
ББК 67.301

Рецензенты:

Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой 

государственного права РГПУ им. А.И. Герцена Глушаченко С.Б.;

Кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой 

земельного и экологического права ФГБОУ ВО СПбГАУ Оль Е.М.

Кемрюгов Т.Х., Федоров М.В. Административное право: 

общая часть: учебное пособие. – СПб.: СПбГАУ, 2021. – 149 с.

Учебное пособие
предназначено
для обучающихся по 

дисциплине 
«Административное 
право» 
по 
направлению 

подготовки 40.03.01 Юриспруденция.

Рекомендованы к изданию и публикации на электронном 

носителе для включения в информационные ресурсы университета 
согласно лицензионному договору Учебно-методическим советом 
СПбГАУ, протокол № 02 от 23.12.2021 г.

© Кемрюгов Т.Х., 

Федоров М.В., 2021

© ФГБОУ ВО СПбГАУ, 2021

ОГЛАВЛЕНИЕ

1.
ВВЕДЕНИЕ.....................................................................................................4

2.
КУРС ЛЕКЦИЙ ПО ДИСЦИПЛИНЕ «АДМИНИСТРАТИВНОЕ 

ПРАВО». ….............................................................................................................8

Тема
1. Государственное управление. Соотношение государственного 

управления и исполнительной власти...................................................................8

Тема 2. Административное право как отрасль права и наука: понятие, 

предмет, метод и система. ....................................................................................16

Тема 3. Административно-правовые нормы и их виды ....................................32

Тема 4. Административно-правовые отношения...............................................37

Тема 5. Физические лица как субъекты административного права.................44

Тема 6. Административно-правовой статус органов государственной власти

.................................................................................................................................50

Тема
7. 
Предприятия, 
учреждения, 
организации 
как 
субъекты 

административного права.....................................................................................55

Тема 8. Государственная служба. Государственные служащие.......................67

Тема
9. Административно-правовые формы и методы осуществления 

государственного правления в России................................................................83

Тема 
10. 
Административные 
правонарушения. 
Административная 

ответственность.....................................................................................................95

Тема 11. Административно-процессуальная деятельность. Административно-

процедурное производство.................................................................................113

Тема 12. Законность и дисциплина в государственном управлении .............124

3.
ЛИТЕРАТУРА ...........................................................................................143

1. ВВЕДЕНИЕ
Образование
и осмысление
всё 
большего 
количества 
правовых 

институтов,
направленных 
на 
регулирование 
управления 
обществом, 

обуславливает необходимость отражения информации об этих институтах в 
учебной 
литературе.
Это 
позволит 
значительно 
расширить 
кругозор 

обучающихся. 
Способствует 
успешному 
освоению 
теоретических 
и 

практических компетенций.

Влияние 
институционализации на процесс 
управления 
изучается 

юридическими дисциплинами. Но основное место среди них занимает 
дисциплина Административное право. Содержание курса которой традиционно 
выстраивается таким образом, чтобы обучающийся мог получить системные 
знания.

Административное 
право 
является
одной 
из 
базовых 
отраслей 

российского права и реализуется в рамках ФГОС ВО по направлению 
подготовки 40.03.01 Юриспруденция. Одновременно с этим обучающиеся 
изучают такие отрасли, как
Конституционное право, Уголовное право, 

Гражданское право, Земельное право.

Дисциплина «Административное право» относится к базовой части 

программы бакалавриата и является обязательной для освоения обучающимися. 
Предмет дисциплины – общественные отношения в сфере реализации задач и 
функций государственного управления (исполнительной власти), регулируемых 
административно-правовыми нормами.

В условиях проводимой с начала 2000-х годов административной 

реформы, а также радикальных изменений, осуществляемых не только в 
политической и экономической, но и в других сферах жизнедеятельности,
повышается роль административно-правовых средств регулирования. Мы 
наблюдаем трансформацию в организации
государственного управления, 

системы органов исполнительной власти, форм и методов ее реализации, путем
принятия новых нормативно-правовых актов и изменение ранее принятых. 
Следовательно, 
обучающемуся 
необходимо 
анализировать 
динамику 

формирования современной системы административного права.

Для полноценного освоения дисциплины «Административное право»

необходимо перманентно отслеживать не только изменения законодательства, 
но и то, как органы государственного управления реализуют свои компетенции,
используя различные формы и методы управленческой деятельности.
Изученный материал, а также анализ деятельности органов государственной 
власти должны способствовать применению полученных в процессе обучения 
знаний и навыков в практической деятельности.

Цель подготовки учебного пособия – помочь обучающимся овладеть 

комплексом знаний о сущности и основных институтах административного 
права, главных направлениях реализации его регулятивной функции.

Данное учебное пособие направлено на рассмотрение следующих 

вопросов: 


административного права как отрасли права;


административно-правовых 
норм 
и 
административно-правовых 

отношений в сфере реализации задач и функций исполнительной власти; 


норм административно-процессуального законодательства; 


системы субъектов административного права, административно-

правового статуса граждан, органов исполнительной власти и местного 
самоуправления, общественных объединений, форм и методов их деятельности; 


правовых 
институтов 
административной 
ответственности, 

административно-процессуальной 
деятельности 
органов 
исполнительной 

власти; 


контроля и надзора за соблюдением законности в сфере реализации 

исполнительной власти. 

организации государственного управления в особых условиях; 
организации административно-правового регулирования в отраслях 

экономической деятельности, социально-культурной жизни, административно-
политической сферы и межотраслевого государственного управления.

Учебное пособие выступает в роли вспомогательного источника

(дополнительной литературы) для обучающихся по направлению подготовки 
40.03.01 Юриспруденция. Основные источники литературы указаны в рабочей 
программе учебной дисциплины «Административное право».

В результате освоения дисциплины обучающийся должен: 
1. Знать: предмет и метод регулирования административного права, 

принципы административного права, основные категории и дефиниции 
административного 
права, 
состав 
субъектов 
административных 

правоотношений, универсальные и специальные методы административного 
воздействия, средства и формы административного воздействия, институты 
административного права и административно-правовые режимы, основные 
концепции правового регулирования применительно к отдельным институтам 
административного права, структуру административно-правовых институтов, 
систему административного законодательства применительно к отдельным 
институтам 
административного 
права, 
методы 
и 
формы 
обеспечения 

законности в
сфере государственного управления, основные тенденции 

развития и изменения административного законодательства.

2. 
Уметь: 
ориентироваться 
в 
теоретических 
положениях 
науки 

административного права как цельного юридического представления об 
основах государственного управления, устанавливать логическую связь 
теоретических положений и текстов нормативно-правовых актов, выявлять 
современную 
(действующую) 
систему 
нормативно-правовых 
актов, 

регулирующих 
актуальный 
вопрос 
государственного 
управления 

(взаимоотношения граждан и юридических лиц с органами власти, реализация 
административно-правового режима), принимать управленческие решения, 
разрешать административные дела юрисдикционного и неюрисдикционного 
характера на основе комплексного использования действующих нормативно-
правовых актов, использовать юридические механизмы в противовес 
«административному ресурсу» (внеправовой управленческой деятельности), 

давать юридическую оценку (характеристику) событиям и действиям в системе 
государственного управления. 

3. Владеть: навыками анализа правовой базы административной 

деятельности в конкретной отрасли управления, выявления пробелов и 
противоречий 
административного 
законодательства, 
навыками 
поиска 

нормативных 
резервов 
для 
принятия 
оригинальных, 
новаторских 

управленческих решений, навыками самостоятельной подготовки юридических 
документов, проектов нормативно-правовых актов, навыками применения 
юридических средств для защиты прав граждан и законных интересов 
юридических 
лиц 
в 
спорах, 
вытекающих 
из 
административных 

правоотношений, 
навыками 
исследовательской 
работы 
по 
вопросам 

государственного управления (самостоятельно или под научным руководством 
опытного специалиста).

Целями
освоения 
дисциплины 
являются 
обретение 
студентами 

универсальных, общепрофессиональных и профессиональных компетенций, 
позволяющих решать государственно-управленческие задачи по различным 
направлениям 
(видам) 
юридической 
деятельности 
(нормотворческой, 

правоприменительной, правоохранительной, экспертной, педагогической), 
осуществляемой при взаимодействии органов государственной власти с 
гражданами и юридическими лицами при соблюдении прав и свобод граждан, 
законных интересов юридических лиц, а также при исполнении гражданами и 
юридическими лицами публичных обязанностей.

Задачи:
 ознакомить студентов с основными базовыми понятиями и элементами 

административного права как отрасли права;

 изучить основные институты административного права; 
 дать характеристику основным теоретическим представлениям науки 

административного права;

 рассмотреть 
систему 
действующего 
административного 

законодательства Российской Федерации;

 научить применять нормы административного права в практических 

ситуациях и профессиональной деятельности;

 ознакомить студентов с практикой применения административного 

законодательства судами, прокуратурой, другими государственными органами.

Административное право как источник изучения
государственно-

управленческих отношений выступает предшествующей дисциплиной в 
процессе изучения таких дисциплин, как Финансовое право, Экологическое 
право, Право социального обеспечения, а также Российское аграрное право. 

В рамках дисциплины «Административное право» изучаются способы 

построения государственного управления, включающие формирование и 
деятельность органов исполнительной власти.
Правовое регулирование 

деятельности органов исполнительной власти осуществляется по способу 
принятия и дополнения уже имеющихся нормативно-правовых актов. В 
соответствии с имеющимся законодательством определяется содержание 

дисциплины. Необходимость регулирования той или иной сферы (например, 
набирают популярность регулирование информационной сферы; переработка 
бытовых отходов; безопасность пищевой продукции) определяет актуальность 
оптимизации деятельности действующих органов исполнительной власти, а 
также создание новых профильных министерств, служб, агентств или каких-
либо территориальных органов. Это также влияет на содержание дисциплины 
«Административное право».

Содержание дисциплины состоит из наиболее важных тем для изучения 

процесса деятельности органов исполнительной власти и их взаимодействия с 
иными ветвями власти. Каждая тема включает вопросы организации, структуры 
и нормативно-правового регулирования в той части, в которой обучающийся 
способен наиболее объективно воспринимать информацию.

Структура дисциплины состоит из двух взаимосвязанных частей: 
Общая часть – сущность и основные институты административного права

(эта часть и будет рассмотрена в данном пособии).

Особенная часть – административно-правовая организация отраслевого и 

межотраслевого управления (по данной части планируется издание отдельного
пособия, которое будет являться логическим
продолжением материала,

содержащегося в курсе лекций по общей части).

Преподавание курса строится на сочетании лекций и семинаров

(практических 
занятий),
во 
время 
которых 
обучающиеся 
фиксируют 

лекционный материал и самостоятельно (или с помощью преподавателя) 
рассматривают практические задачи по конкретным ситуациям с применением 
различных источников (Российская газета, Собрание законодательства, 
КонсультантПлюс, Гарант, др.).

При подготовке данного курса лекций использовались материалы,

представленные в учебниках под редакцией таких авторов, как Агапов А.Б., 
Атаманчук Г.В., Попов Л.Л., Мелехин А.В. и др.

В процессе изучения дисциплины обучающимся рекомендуется изучать и 

иную учебную и научную литературу, а также подкреплять собственную точку 
зрения мнениями ученых-административистов,
изложенными в научных 

статьях (например, на сайте: elibrary.ru). Это позволит углубить знания, 
полученные на основании лекционного материала, а также повысит уровень 
способности 
обучающегося 
к 
формированию 
объективной 
оценки

современного состояния государственного управления.

Сведения, представленные в данном пособии, скорректированы по 

состоянию на 02.07.2021 г.

2.
КУРС ЛЕКЦИЙ ПО ДИСЦИПЛИНЕ «АДМИНИСТРАТИВНОЕ 

ПРАВО».

Тема 1. Государственное управление. Соотношение государственного 

управления и исполнительной власти1.

Процесс управления осуществляется в разных сферах человеческой 

жизни, равно как и в окружающей его природе. Отсюда и множественность 
трактовок самого понятия «управление». Это многообразие в первую очередь
выражается в различных видах управления – биологическое, социальное, 
техническое. Каждое из них отличается собственным
содержанием и 

назначением: 1) механическое, техническое управление (управление техникой, 
машинами, технологическими процессами); 2) биологическое управление 
(управление процессами жизнедеятельности живых организмов); 3) социальное 
управление 
(управление 
общественными 
процессами, 
людьми 
и 

организациями).

Социальное управление представляет собой объективно необходимый 

вид 
деятельности, 
который 
направлен
на 
обеспечение 
логически 

последовательных, согласованных и системных действий людей, для 
достижения общественно значимых целей и решения возникающих при этом 
задач. Социальное управление является родовым понятием, и оно включает в 
себя следующие элементы: государственное управление, муниципальное 
управление, 
управление 
в 
организациях, 
управление 
общественными 

явлениями и процессами2.

Управление – это процесс воздействия субъекта управления на объект 

управления (человек, коллектив, общество; механизмы; экономические, 
финансовые и технологические процессы и т. д.) с определенной целью.

Управление как процесс воздействия субъекта на объект немыслимо без 

системы управления – механизма, обеспечивающего процесс управления.

Механизм 
управления 
–
множество 
взаимосвязанных 
элементов, 

функционирующих согласованно и целенаправленно. Участвующие в процессе 
управления элементы объединяются в систему с помощью информационных 
связей3.

Элементами процесса управления выступают:
- субъект управления;
- объект управления;
- система (механизм) управления.
В процессе управления осуществляется деятельность людей, решаются 

проблемы организации этой деятельности.

Публичное управление – это разновидность социального управления, 

локализованное в рамках территориальных публичных коллективов и имеющее 

1 Алексеев И. А., Свистунов А. А., Станкевич Г. В. и др. Административное права: учебник. 

М: Проспект, 2016. 320 с. 

2 Административное право Российской Федерации: учебник под. ред. А.В. Мелехина. М.: 

ЮСТИЦИЯ, 2016. С. 11.

3 Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М.: Норма, 2006. 

С. 19.

несколько уровней институционализации – государственный, региональный 
(уровень субъекта Российской Федерации) и муниципальный.

Публичное управление, осуществляемое органами государственной 

власти, называется государственным управлением.

Государственное 
управление
–
процесс 
многоуровневый, 

подразумевающий как прямое, так косвенное взаимодействие между всеми 
ветвями власти и их структурными подразделениями. 

Содержание государственного управления может быть раскрыто через 

рассмотрение признаков.

Определим основные признаки государственного управления:
- законность и подзаконный характер осуществления;
- системность;
- организованность и целенаправленность деятельности;
- интегрированность;
- иерархичность;
- результативность;
- наличие субъекта и объекта управления.
Законность и подзаконный характер осуществления – деятельность 

субъекта управления основана на законе, формально закреплена в виде актов 
управления и реализуется через установленные законом или подзаконными 
актами процедуры.

Системность
–
организованный 
характер 
множества 
элементов, 

совокупность (то есть взаимодействие, взаимовлияние, взаимозависимость и 
взаимообусловленность) которых имеет качественно новые свойства и 
качества, нежели их простая сумма, то есть набор свойств элементов по 
отдельности.

Организованность 
и 
целенаправленность 
деятельности
–

организованность 
как 
характеристика 
субъекта 
управления 
означает 

упорядоченность, 
подчиненность 
участников 
управленческого 
процесса 

определенному порядку выполнения совместной деятельности. Основными 
параметрами организованности субъекта выступают уровни исполнительности 
и 
самоуправляемости 
в 
совместной 
управленческой 
деятельности. 

Целенаправленность указывает на реально существующие тенденции в 
управленческой деятельности и на соответствие деятельности заявленным 
(ожидаемым) целям1.

Интегрированность
–
то 
есть 
информационное, 
оперативное 
и 

деятельностное взаимодействие субъектов управления, согласованность их 
деятельности, внутреннее единство субъекта управления.

Иерархичность предполагает наличие иерархии управленцев в системе 

управления. То есть функционирование многоуровневой системы основывается 
на 
деятельности 
компетентных 
лиц, 
которые 
в 
своей 
деятельности 

руководствуются принципами субординации и подчиненности.

1 Журавлев А. Л. Психология управленческого взаимодействия (Теоретические и прикладные 

проблемы). М.: ИП РАН, 2004.

Результативность – способность достигать положительного результата 

деятельности.

Управление 
осуществляется 
в 
рамках 
субъект-объектного 

взаимодействия, наличие управляющего субъекта и управляемого объекта 
обязательное условие; необходимо понимать, что в процессе целеполагания 
может быть заложено не только воздействие субъекта на объект, но и создание, 
трансформация либо ликвидация объекта. Так, Указом Президента РФ от 
05.04.2016 № 156 (ред. от 15.05.2018) «О совершенствовании государственного 
управления 
в 
сфере 
контроля 
за 
оборотом 
наркотических 
средств, 

психотропных веществ и их прекурсоров и
в сфере миграции»
были 

упразднены Федеральная служба Российской Федерации по контролю за 
оборотом наркотиков и Федеральная миграционная служба. А их функции и 
полномочия были переданы Министерству внутренних дел Российской 
Федерации.

Субъект – всегда конкретные должностные лица (вышестоящие по 

отношению к нижестоящим), управленческие коллективы, органы публичной 
власти.

Объектом управления может выступать как один человек, так и группы 

людей, а также различные социальные явления (ниже мы поставим тождество 
между объектом управления и управляемым субъектом).

Часто 
субъектно-объектные 
отношения 
раскрываются 
как 

взаимодействие управляющей и управляемой систем, а объект – управляемая 
система, 
чья 
деятельность 
регламентируется 
управляющей 
системой. 

Соответственно, субъект управления становится объектом управления, когда 
речь идет о так называемом внутреннем управлении – управлении внутри 
управленческого коллектива. Внешним управлением называется воздействие 
субъекта на системы за пределами систем управления (управленческих 
коллективов).

В качестве функций управления необходимо выделить:
- целеполагание;
- мотивация;
- проектирование;
- программирование;
- планирование;
- координация;
- контроль;
- регулирование1.
Указанные функции не являются этапами управления. Они направлены на 

реализацию его целей и задач, в определенный момент или на определенной 
стадии управленческого процесса, при этом значимость и важность каждой 
функции зависит от поставленной цели.

1 Солодкая М. С. К единству социального и технического: проблемы и тенденции развития 

научных подходов к управлению. Оренбург, 1997. С. 122.