Оценка эффективности стратегических программ развития туризма (на примере Приволжского федерального округа)

А. Н. ПОЛУХИНА  

В. П. РУКОМОЙНИКОВА 

 
 
 
 

ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ  

СТРАТЕГИЧЕСКИХ ПРОГРАММ  

РАЗВИТИЯ ТУРИЗМА  

(НА ПРИМЕРЕ ПРИВОЛЖСКОГО 

ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА) 

 
 

Монография 

 
 
 
 
 
 
 
 

 

Йошкар-Ола 

2015 

УДК 338.48 
ББК  65.05 

П 53 

 

Рецензенты: 

доктор экономических наук, профессор Е. И. Царегородцев; 

доктор экономических наук, профессор Ф. Е. Удалов; 

доктор экономических наук, профессор Е. Е. Шарафанова 

 
 

Монография подготовлена по итогам реализации первого этапа исследовательского 
проекта, направленного на изучение эффективности стратегических 
программ развития территорий в аспекте внутреннего туризма в рамках государственного 
задания на выполнение НИР. 

 
 
 

Полухина, А. Н. 

П 53   Оценка эффективности стратегических программ развития  

туризма (на примере Приволжского федерального округа): монография. – 
Йошкар-Ола: Поволжский государственный технологический 
университет, 2015. – 276 с. 
ISBN 978-5-8158-1574-2 

 

В монографии теоретически обоснованы разработки стратегических программ 

развития туризма, изложены подходы к оценке туристического потенциала, предпринята 
попытка проанализировать стратегические программы развития туризма в 
регионах Приволжского федерального округа. 

Для преподавателей и исследователей, интересующихся деятельностью в сфере 
российского туризма, для студентов направлений подготовки «Туризм» и «Сервис», 
изучающих дисциплины «Менеджмент туризма», «Менеджмент сервиса», 
«Развитие туризма в регионе», «Федеральные и региональные программы в сфере 
туризма», а также для  государственных служащих, разрабатывающих стратегические 
программы развития территорий, и менеджеров-практиков, работающих в 
сфере туризма.   

УДК 338.48 

ББК 65.05 

 

ISBN 978-5-8158-1574-2 
© Полухина А. Н.,  

 
Рукомойникова В. П., 2015 
© Поволжский государственный 
технологический университет, 2015 

ОГЛАВЛЕНИЕ 

 

Предисловие .................................................................................................. 5 
 
Введение ........................................................................................................ 6 
 
1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОВЕДЕНИЯ ОЦЕНКИ  
ЭФФЕКТИВНОСТИ СТРАТЕГИЧЕСКИХ ПРОГРАММ  
РАЗВИТИЯ ТУРИЗМА ................................................................................ 7 

1.1. Выбор и обоснование понятийной системы ................................... 7 
1.2. Концептуальные подходы к разработке стратегических  
программ развития туризма и оценке их эффективности .................. 20 
1.3. Описание экономических методов проведения оценки  
туристического потенциала и программ развития туризма ............... 39 
 

2. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПРОГРАММЫ РАЗВИТИЯ ТУРИЗМА:  
ЭВОЛЮЦИЯ, ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ................................................... 66 

2.1. Теоретическое обоснование программного подхода  
для сферы туризма ................................................................................ 66 
2.2. Мировой опыт разработки и внедрения стратегий развития  
туризма ................................................................................................... 86 
2.3. Краткая характеристика современных программ развития 
туризма в России ................................................................................ 105 

 
3. ТУРИСТИЧЕСКИЕ И СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНЫЕ  
РЕСУРСЫ  РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ ПРИВОЛЖСКОГО 
ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА В АСПЕКТЕ ВНУТРЕННЕГО  
ТУРИЗМА ................................................................................................ 124 

3.1. Оценка динамики туристического потенциала  
регионов ПФО с 2009 по 2013 год .................................................... 124 
3.2. Модель сетевого взаимодействия социально  
ориентированных некоммерческих организаций  
и бизнес-сообществ в сфере развития туристских кластеров  
и внутреннего туризма ....................................................................... 149 
 
 
 
 

4. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПРОГРАММЫ РАЗВИТИЯ  
В РЕГИОНАХ ПРИВОЛЖСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА ....... 171 

4.1. Сравнительная характеристика стратегических программ 
развития туризма в ПФО ................................................................... 171 
4.2. Анализ финансирования туристической отрасли  
в ПФО .................................................................................................. 200 
4.3. Сравнение эффективности реализации программ развития  
туризма в ПФО ................................................................................... 228 

 
Заключение ............................................................................................... 254 
 
Библиографический список .................................................................... 257 
 
 
 

ПРЕДИСЛОВИЕ 

 

Представленная вниманию читателей монография является итогом 

первого этапа исследований, проводимых в рамках выполнения конкурсной 
части государственного задания Минобрнауки России по проекту № 
1378 «Социально-культурные ресурсы модернизации в оценке 
эффективности стратегических программ развития территорий в аспекте 
внутреннего туризма». Авторами монографии являются профессор кафедры 
сервиса и туризма А. Н. Полухина и доцент кафедры социальных 
наук и технологий Поволжского государственного технологического 
университета В. П. Рукомойникова. 

Монографическое исследование посвящено проблеме разработки 

стратегических программ развития туризма для регионов России и 
оценки их эффективности. Авторы посчитали необходимым представить 
проведенный ими анализ республиканских программ развития 
туризма в регионах Приволжского федерального округа и анализ туристских 
и социально-культурных ресурсов территорий. Одним из 
задач проектного исследования является оценка эффективности реализации 
стратегических программ развития регионов ПФО, сравнение 
заявленных и достигнутых целей программ, определение проблемных 
зон и методов решения выявленных проблем. В течение первого этапа 
проекта глубоко изучен программный подход к сфере туризма и осуществлено 
практическое исследование современного состояния стратегических 
программ развития туризма. Завершающим итогом можно 
считать проведение оценки степени эффективности инвестиций в региональный 
туризм на примере ПФО. 

Но многие проблемные области, выявленные в ходе исследований, 

требуют дальнейшего изучения на втором и третьем этапах реализации 
проекта. Значительным достижением исследовательского коллектива 
можно назвать разработку модели сетевого взаимодействия социально 
ориентированных некоммерческих организаций и бизнес-сообществ в 
сфере развития туристских кластеров и внутреннего туризма. 

Предложенные разработки и рекомендации авторов могут быть  

использованы в образовательной деятельности вузов, специализирую-
щихся в области подготовки и переподготовки кадров высшей квалифи-
кации для предприятий, органов государственной власти и местного 
самоуправления при чтении курсов по направлениям подготовки бака-
лавров и магистров «Менеджмент», «Экономика», «Туризм», «Сервис», 
«Гостиничное дело». 
 

ВВЕДЕНИЕ 

 

Особенности устройства российского федеративного государства, 

специфика территориальной организации экономики, активизация про-
тиворечивых процессов регионализации и глобализации привели к уси-
лению дифференциации национального экономического пространства и 
региональных диспропорций. Туризм является одновременно и видом 
экономической деятельности, привлекательной для предпринимателей, 
и способом реализации инициатив местных сообществ. Актуальность 
исследования обусловлена усилением региональных диспропорций в 
связи с нарастающим экономическим кризисом. Существование раз-
личных форм предпринимательской активности в рамках отдельных 
территорий требует специального изучения воздействия социально-
культурных факторов среды на развитие экономики региона. Данное 
исследование особенно важно для регионов с депрессивным уровнем 
развития экономики, но имеющих значительный, слабо используемый 
потенциал. 

Развитие внутреннего туризма в России сдерживается комплексом 

экономических, организационных и социально-культурных факторов. 
Одним из самых значимых является отсутствие в регионе стратегической 
программы развития туризма либо неэффективность ее реализации.  В 
случае плохо продуманной и слабо организованной политики государ-
ственного регулирования регионального туризма даже самые привлека-
тельные местные инициативы не будут воплощены в действительность. В 
идеальной модели развития туризма должны присутствовать государство, 
предпринимательские структуры и НКО. Необходимым организацион-
ным условием деятельности в этом направлении является расширение 
сетевого взаимодействия НКО, государства и предпринимательских 
структур. Они могут внести существенный вклад в формирование благо-
приятной  для развития туризма социокультурной среды. 

Таким образом, задачей исследования является анализ структуры и  

особенностей туристских и социально-культурных ресурсов региона как 
важного фактора динамики развития и модернизации территории. Так-
же необходимо проанализировать эффективность реализации стратеги-
ческих программ развития регионов ПФО (в аспекте внутреннего ту-
ризма), оценить степень эффективности финансовых вложений в туризм 
в регионах ПФО.  

 
 

1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОВЕДЕНИЯ 

ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ СТРАТЕГИЧЕСКИХ 

ПРОГРАММ РАЗВИТИЯ ТУРИЗМА

 
 
 

1.1. Выбор и обоснование понятийной системы 

 

В течение последних двух десятков лет существует ряд дискусси-

онных вопросов по поводу понятийного аппарата, использованного в 
данной работе. К одной из самых сложных и нерешенных проблем 
понятийного аппарата сферы туризма относится возможность приме-
нения термина «отрасль» к сфере туризма. С 1 января 1976 г. в нашей 
стране действует Единый классификатор «Отрасли народного хозяй-
ства», который был разработан Госкомитетом СССР по статистике, 
Госпланом СССР и Госкомитетом СССР по стандартам. С учетом из-
менений, внесенных Госстандартом СССР (№ 1-17) и Госстандартом 
Российской Федерации (№ 18/95, 18/96, 20/97, 21/97), этот класси-
фикатор приобрел современный вид и получил официальное название 
Общероссийский классификатор «Отрасли народного хозяйства» 
1.75.018. (ОКОНХ)1. Согласно классификатору, отрасли народного 
хозяйства подразделяются на сферу материального производства и 
непроизводственную сферу. В перечне отраслей непроизводственной 
сферы туризм не рассматривается в качестве  самостоятельной отрас-
ли народного хозяйства.  

Исследователи давно попытаются  определить место туризма в 

иерархической отраслевой классификации. В классификаторе ОКОНХ 
выделяется  пять разрядов. Первый разряд включает отрасли, которые 
состоят из подотраслей, те, в свою очередь, делятся на виды; виды – на 
группы, а группы – на подгруппы. Туризм под кодом 91620 выделен  в 
отдельную отраслевую подгруппу. Следовательно, туристическая дея-
тельность относится к пятому, низшему, разряду в иерархии отраслей 

 

1 Общероссийский классификатор «Отрасли народного хозяйства» (ОКОНХ). 1.75.018.  / 
Издание официальное Минтруда России, Госстандарта России. М.: Издательство стандар-
тов, 1995.  

народного хозяйства России. Однако во многие отраслевые подгруппы 
входят  предприятия, учреждения и организации, производящие услуги, 
необходимые для обслуживания туристов и экскурсантов. Вполне оче-
видно, что под термином «туризм» выделяется далеко не полный пере-
чень предприятий, чья деятельность необходима для удовлетворения 
туристских потребностей. Анализ классификатора ОКОНХ дает основа-
ние утверждать, что роль и значение туризма в нашей стране недооце-
ниваются.  

В 2003 г. был веден в действие Общероссийский классификатор 

видов экономической деятельности (ОКВЭД), в  котором «туризм» 
выделен как деятельность турагентств и отнесен в подраздел «вспомо-
гательная и дополнительная транспортная деятельность». Многие сто-
роны экономической деятельности, связанные с туризмом, в ОКВЭД 
поставлены в разделы: «здравоохранение и предоставление социаль-
ных услуг», «гостиницы и рестораны», «предоставление прочих ком-
мунальных и социальных услуг». В связи с этим на заседании Межве-
домственной рабочей группы по статистике туризма (Ростуризм и 
Росстат) 19.06.2007 был рассмотрен представленный Федеральным 
агентством по туризму документ, определяющий порядок определения 
внутренних туристских потоков в Российской Федерации, но пока не 
принят2.  

В 2008 г. в Стратегии развития туризма в Российской Федерации на 

период до 2015 года была поставлена задача на первом этапе (до 2010 
года) совершенствования существующих классификаторов экономиче-
ской и производственной деятельности (ОКВЭД и ОКПД) «с целью 
внедрения в них показателей сферы туризма»3. 

Обратимся к термину «туристический потенциал». Туристическим 

потенциалом какого-либо объекта (или территории) именуется сово-
купность приуроченных к данному объекту (территории) природных и 
рукотворных тел и явлений, а также условий, возможностей и средств, 
пригодных для формирования туристского продукта и осуществления 
соответствующих туров, экскурсий, программ4. Под потенциалом по-

 

2 Ростуризмом одобрен порядок определения внутреннего туристского потока в РФ. URL: 
http://www.priroda.ru/news/detail.php?ID=8331 
3 Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 года. М., 2008. 
URL: http: //russiatourism.ru/  
4 Кусков А.С., Голубев В.Л., Одинцова Т.Н. Рекреационная география. М.: Флинта, 2005. 

нимаются в основном памятники культуры, достопримечательности, 
которые могут включать как этнокультурные особенности региона, так 
и заповедные зоны. Во многих словарях под туристическим потенциалом 
понимают определенные средства, возможности и запасы, с помощью 
которых решаются и выполняются поставленные задачи5. В 
туристической сфере данное понятие используется довольно часто 
вследствие своей емкости и универсальности, способности охватывать 
большое число понятий и определений. При использовании термина 
«туристический потенциал» необходимо наполнять его правильным 
содержанием, прежде всего учитывая объект, потенциал которого используется, 
а также задачи, которые могут быть выделены и реализованы 
в ходе решения определенной проблемы. Следует отметить, что 
при описании и выявлении характеристик какого-либо региона, как 
правило, имеет место быть  оценка ее потенциала путем сравнения с 
потенциалом другого, близкого по определенным свойствам и характеристикам 
региона.  

Важнейшим понятием, употребляемым в монографии, является «туризм» 
и связанные с ним термины «турист», «турпродукт», «туриндустрия», «
туроператор», «турагент». Согласно федеральному закону «Об 
основах туристской деятельности», туристская деятельность – это туро-
ператорская и турагентская деятельность, а также иная деятельность по 
организации путешествий6. В закон внесены поправки в определения 
терминов «туризм», «турист», «туристский продукт». Термин «тур» 
выведен из официального обращения. Туризм – это временные выезды 
(путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и 
лиц без гражданства с постоянного места жительства в лечебно-
оздоровительных, 
рекреационных, 
познавательных, 
физкультурно-

спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без 
занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в 
стране (месте) временного пребывания. Турист – лицо, посещающее 
страну (место) временного пребывания в лечебно-оздоровительных, 
рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, професси-
онально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельно-
стью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) 

 

5 Ушаков Д.С. Прикладной туроперейтинг. М., 2004. 
6 Об основах туристской деятельности Российской Федерации: федеральный закон РФ от 
04.10.96 № 132-ФЗ. 

временного пребывания,  на период от 24 часов до 6 месяцев подряд или 
осуществляющее не менее одной ночевки в стране (месте) временного  
пребывания. Туристский продукт – комплекс услуг по перевозке и раз-
мещению, оказываемых за общую цену  (независимо от включения в 
общую цену стоимости экскурсионного обслуживания и (или) других 
услуг)  по договору о реализации туристского продукта7.  

Туризм не является товаром первой жизненной необходимости, по-

этому  он становится насущной потребностью человека только  при  
определенном  уровне его дохода и определенном уровне богатства об-
щества. Оказание туристических услуг или услуг отдыха и развлечения 
относится к процессу удовлетворения вторичных услуг, направленных 
на процесс социализации и самореализации (исходя из концепции 
А. Маслоу). Следовательно, потребность человеческого общества в ту-
ристических услугах необходимо формировать специально, чем и 
должны заниматься субъекты туристической индустрии. 

Туристическая индустрия включает в себя организаторов туризма – 

туристические предприятия по разработке, продвижению и реализации 
туристского продукта (туроператоры и турагенты). Туроператоры вы-
полняют функции организаторов и создателей комплексного продукта 
для группового туризма, а турагенты  выступают посредниками по про-
даже сформированных туроператором туристских продуктов.  

Другой сегмент в индустрии туризма – предприятия, предоставля-

ющие услуги по размещению (гостиницы, мотели, пансионаты, дома 
отдыха). Размещение занимает центральное место в комплексе услуг, 
предоставляемых туристам во время путешествия, и является неотъем-
лемой частью каждого туристского продукта. Средства размещения, под 
которыми понимают любой объект, регулярно или эпизодически предоставляющий 
места для ночевки, составляют основу туристической индустрии. 
На сектор предприятий размещения приходится до 65% занятых 
в туристической сфере и 68% поступлений от туризма8. 

В системе туристической индустрии важными являются предприятия 
питания: рестораны, кафе, бары. При организации питания туристов 
используются различные методы обслуживания.  

 

7 О внесении изменений в федеральный закон «Об основах туристской деятельности Российской 
Федерации»: федеральный закон РФ от 17.01.2007-ФЗ. 
8 Сенин В.С., Денисенко А.В. Гостиничный бизнес: классификация гостиниц и других 
средств размещения. М., 2006. С. 16. 

Составными элементами туриндустрии являются экскурсионная деятельность 
и индустрия развлечений. Предприятия сферы досуга и развлечений, 
предлагающие анимационные услуги, – это тематические 
парки, киноконцертные залы, клубы по интересам, залы игровых автоматов 
и многое другое. Приведенный перечень является далеко не пол-
ным9.  

Другое понятие, которое требует пояснения, – «сфера социально-

культурного сервиса и туризма». Социально-культурная сфера – это 
новое понятие в экономике народного хозяйства России. До сих пор 
продолжается дискуссия о составных сегментах сферы и принципах 
деятельности. Одни авторы определяют социально-культурную сферу 
как совокупность предприятий, выпускающих продукт, связанный с 
жизнедеятельностью людей. В этом случае к социально-культурной 
сфере относятся очень многие отрасли экономики, такие как автомобилестроение, 
производство бытовой техники и прочее10.  Другие под социально-
культурной сферой понимают совокупность предприятий, выполняющих 
социально-культурные функции, имеющие значение для 
культурного уровня всего общества. В этом случае в социально-
культурную сферу попадает достаточно узкий перечень предприятий – 
театры, библиотеки, клубы, музеи11.  

Несмотря на разнообразие перечисленных видов деятельности, 

большинство из них напрямую связано с оказанием туристических 
услуг. Именно поэтому туризм, в широком понимании термина, является 
формообразующим видом деятельности в сфере социально-
культурного сервиса и туризма. Но в рамках данной работы понятия 
«отрасль» и «сфера» туризма используются как синонимичные. В этом 
случае термин «социально-культурный сервис и туризм» подразумева-
ет именно туристическую отрасль и связанные с нею сегменты отрас-
ли, необходимые для ее успешного функционирования: индустрию 
гостеприимства, ресторанный бизнес и анимационный сервис. Дея-
тельность в социально-культурной сфере осуществляется организаци-

 

9 Менеджмент туризма: Туризм и отраслевые системы. М.: Финансы и статистика,  
2001. С. 11. 
10 Аванесова Г. А. Сервисная деятельность: Историческая и современная практика, пред-
принимательство, менеджмент. М.: Аспект Пресс, 2005. С. 320. 
11 Менеджмент туризма. Туризм как вид деятельности. М.: Финансы и статистика,  
2002.  С. 6. 

ями, учреждениями, предприятиями различной ведомственной при-
надлежности (государственные, муниципальные, частные, обществен-
ные) и формы собственности, а также частными лицами12. Для того 
чтобы подчеркнуть определяющее значение туризма и связанного с 
ним сервиса, в рамках работы изучаемая сфера называется сферой ту-
ризма.  

Другими формообразующими понятиями, употребляемыми в ис-

следовании, являются «услуга» и «сервис». Термин «услуга» имеет 
длительную историю использования и широкую интерпретацию. Сле-
дует разграничивать обыденное и научное представление об обслужи-
вании. Согласно научной трактовке этой категории, обслуживание – 
общественно организованный экономический процесс13. Под услугой 
понимается «изменение состояния лица или товара, принадлежащее 
какой-либо экономической единице, происходящее в результате дея-
тельности другой экономической единицы с предварительного согла-
сия первой»14.   

Выделяют характерные черты услуги: «неосязаемость, неотдели-

мость от источника, непостоянство качества, невозможность хранения и 
транспортировки»15. Товары и услуги существуют в неразрывной связи. 
Как носитель меновой стоимости услуга в процессе обмена для ее про-
изводителя превращается в деньги. В данной монографии термин 
«услуга» определяется как вид деятельности, который предлагается 
клиентам для непосредственного потребления. Услуга относится к раз-
ряду товаров.  

Существует ряд определений понятия «сервис», но мы разделяем 

точку зрения Г. А. Аванесовой, подразумевающей под понятием «сер-
вис» особый вид человеческой деятельности, направленный на удовлетворение 
потребностей путем оказания услуг, востребованных отдельными 
людьми, социальными группами или организациями16.   

 

12 Тульчинский Г.Л. Менеджмент в сфере культуры / С.-Петерб. гос. ун-т культуры и искусств. 
СПб.: Лань, 2001. С. 382.  
13 Волков Ю. Экономика гостиничного бизнеса. Ростов н/Д: Феникс, 2003. С. 3. 
14 Статистика рынка товаров и услуг / под ред. проф. И.К. Белявского. М.: Финансы и 
статистика, 1995. С. 8. 
15 Немцова С.М. Рынок образовательных услуг: формирование субъективно-объективной 
структуры: автореферат диссертации. Ростов, 1998.  С. 12.  
16 Аванесова Г.А. Сервисная деятельность: Историческая и современная практика, предпринимательство, 
менеджмент. М.: Аспект Пресс, 2005. С. 40.