Основы контрольно-надзорной деятельности

 
 
 
 
 
 
 
 

Н. В. Щербакова 

 
 
 
 

ОСНОВЫ 

КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ 

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 

 

 
 
 
 

Учебное пособие 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Йошкар-Ола 

2018 
 

УДК 65.050я7 
ББК 338.24(075.8) 

Щ 61 

 
 
 
 
 

Рецензенты: 

доктор экономических наук О. А. Миронова; 
доктор экономических наук А. В. Короткова 

 
 
 
 

Печатается по решению 

редакционно-издательского совета ПГТУ 

 
 
 

Щербакова, Н. В.  

Основы контрольно-надзорной деятельности: учебное пособие / 

Н. В. Щербакова. – Йошкар-Ола: Поволжский государственный 
технологический университет, 2018. – 136 с.  

ISBN 978-5-8158-1991-7 
 
Раскрыты основные аспекты осуществления контрольно-надзорной деятельности 
со стороны государства, рассмотрены категории «контроль» и 
«надзор», методические и организационные особенности проведения контрольных 
и надзорных мероприятий.  

Для студентов, обучающихся по направлению подготовки 38.05.01 

«Экономическая безопасность». Пособие может быть полезным для студентов 
других направлений подготовки, предусматривающих изучение 
контрольно-надзорной деятельности.  

 

УДК 65.050я7 

ББК 338.24(075.8) 

 

ISBN 978-5-8158-1991-7
© Щербакова Н. В., 2018
© Поволжский государственный 
технологический университет, 2018

Щ 61

ОГЛАВЛЕНИЕ 

 
Предисловие ................................................................................................ 6 

Введение ...................................................................................................... 9 

Глава 1. Контроль и надзор в системе обеспечения  
экономической безопасности государства ......................................... 11 

1.1. Взаимосвязь задача обеспечения экономической 
безопасности и контроля .................................................................... 11 
1.2. Сущность и содержание контроля и надзора ............................ 15 
1.3. Принципы и виды контроля ........................................................ 21 
Вопросы для самонконтроля .............................................................. 25 
Задание для самостоятельной работы ............................................ 26 

Глава 2. Правовое регулирование деятельности  
контрольно-надзорных органов ........................................................... 27 

2.1. Правовые  основы контрольно-надзорной деятельности ......... 27 
2.2. Разграничение контрольных полномочий в системе 
государственного федерализма .......................................................... 29 
Вопросы для самонконтроля .............................................................. 37 
Задание для самостоятельной работы ............................................ 37 

Глава 3. Государственный контроль в системе обеспечения 
экономической безопасности ................................................................ 38 

3.1. Сущность и принципы государственного контроля ................. 38 
3.2. Полномочия органов государственного контроля .................... 42 
Вопросы для самонконтроля .............................................................. 46 
Задание для самостоятельной работы ............................................ 46 

Глава 4. Государственный финансовый контроль ............................ 48 

4.1. Сущность финансового контроля ............................................... 48 
4.2. Виды и методы финансового контроля ...................................... 52 
Вопросы для самонконтроля .............................................................. 58 
Задания для самостоятельной работы ............................................ 58 

 

Глава 5. Организационно-методические основы контроля  
и надзора деятельности юридических лиц  
и индивидуальных предпринимателей ............................................... 60 

5.1. Виды контрольных мероприятий ................................................ 60 
5.2. Планирование контрольных мероприятий................................. 68 
5.3. Оформление документов по проведению  
контрольных мероприятий ................................................................. 70 
Вопросы для самонконтроля .............................................................. 77 
Задание для самостоятельной работы ............................................ 77 

Глава 6. Валютный контроль в системе обеспечения  
экономической безопасности государства ......................................... 80 

6.1. Сущность и виды валютного контроля ...................................... 80 
6.2. Функции органов валютного контроля ...................................... 82 
6.3. Методика проведения валютного контроля ............................... 84 
Вопросы для самонконтроля .............................................................. 88 
Задания для самостоятельной работы ............................................ 88 

Глава 7. Таможенный контроль в системе обеспечения 
экономической безопасности государства ......................................... 92 

7.1. Сущность и задачи таможенного контроля ............................... 92 
7.2. Таможенная проверка .................................................................. 93 
Вопросы для самонконтроля .............................................................. 95 
Задание для самостоятельной работы ............................................ 96 

Глава 8. Надзор за деятельностью субъектов страхового дела 
в системе экономической безопасности .............................................. 100 

8.1. Значение и задачи страхового надзора ....................................... 100 
8.2. Содержание контроля и надзора деятельности  
субъектов страхового рынка ............................................................. 107 
Вопросы для самонконтроля ............................................................. 108 
Задания для самостоятельной работы ........................................... 109 

Глава 9. Банковский надзор в обеспечении 
экономической безопасности государства ........................................ 114 

9.1. Задачи и принципы банковского надзора ................................. 114 
9.2. Субъекты и объекты банковского надзора ............................... 120 
Вопросы для самонконтроля ............................................................. 120 
Задание для самостоятельной работы ........................................... 120 

Глава 10. Прокурорский надзор в обеспечении  
экономической безопасности государства ........................................ 126 

10.1. Цель и функции прокурорского надзора ................................. 126 
10.2. Надзор за соблюдением прав и свобод гражданина ............... 130 
Вопросы для самонконтроля ............................................................. 130 
Задание для самостоятельной работы ........................................... 130 

Заключение ............................................................................................... 137 

Библиографический список .................................................................... 138 

 
 

ПРЕДИСЛОВИЕ 

 

Обеспечение экономической безопасности построено на комплексе 
политических, организационных, социально-экономических, 
информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие 
вызовам и угрозам, на защиту национальных интересов Российской 
Федерации в экономической сфере [26]. Важное место в реализации 
этих мер занимают органы государственной власти, местного 
самоуправления и Центрального банка Российской Федерации, обеспечивающие 
взаимодействие с институтами гражданского общества.  

Правовые основы контрольной и надзорной деятельности представляют 
сложную систему федеральных законов, указов и других законодательных 
актов, знание которых необходимо в профессиональной 
деятельности специалистов в области экономической безопасности. 
Важнейшей частью их профессиональной деятельности, в 
частности, является обеспечение: 

экономической безопасности общества, государства и личности, 

субъектов экономической деятельности; 

законности и правопорядка в сфере экономики; 
деятельности хозяйствующих субъектов, государственных и муниципальных 
органов власти и др. 

В широком смысле контрольно-надзорную деятельность можно 

характеризовать в качестве неотъемлемой функции государственного 
аппарата, фактически осуществляемой всеми органами государственной 
власти в различных формах в пределах своей компетенции и в 
установленном законом порядке.  

Специалисты в области экономической безопасности могут осуществлять 
профессиональную деятельность как сотрудники органов 
контроля и надзора, а также в составе экономических, финансовых, 
производственно-экономических и аналитических служб организаций. 
Поэтому необходимым условием их профессиональной деятельности 
является умение ориентироваться в компетенции и полномочиях контролирующих 
органов. Кроме того, они должны обеспечить защиту 
прав и интересов юридических и физических лиц в противостоянии 

злоупотреблениям и неквалифицированным действиям контролирующих 
органов. 

Вопросам контрольной и надзорной деятельности посвящено 

настоящее пособие, адресованное студентам, обучающимся по 
направлению подготовки 38.05.01 – Экономическая безопасность. 

Пособие включает десять глав. 
В трех первых из них рассмотрены общие вопросы, позволяющие 

понять сущность контрольно-надзорной деятельности и ее место в 
системе государственного контроля и обеспечения экономической 
безопасности государства. Раскрыты сущность и виды государственного 
контроля, даны их классификация и характеристика.  

В четвертой главе рассмотрены сущность, виды и методы финансового 
контроля как важной составляющей экономической безопасности. 

Пятая глава посвящена вопросам законодательного регулирования 
отношений в области организации и осуществления государственного 
и муниципального контроля и надзора, а также защите прав 
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Содержание 
вопросов этой главы направлено на изучение основных требований 
Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических 
лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении 
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» 
[30]. Также рассмотрены организационные и методические вопросы 
проведения контрольных мероприятий. 

Шестая и седьмая главы пособия посвящены вопросам контроля 

деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, 
непосредственно связанных с обеспечением экономической 
безопасности и осуществлением внешнеэкономической деятельности, – 
валютному и таможенному контролю.  

Восьмая и девятая главы включают вопросы страхового и банковского 
надзора. Совершенствование функций и методов надзора 
в этих сферах экономики является необходимым условием системы 
стратегического планирования, последовательного проведения 
государственной политики в сфере обеспечения экономической 
безопасности.  

В заключительной главе цель и функции прокурорского надзора 

рассмотрены в двух аспектах: общий прокурорский надзор и надзор 
за соблюдением прав и свобод граждан и человека. 

При формировании содержания пособия учтены требования федерального 
образовательного стандарта и состав дисциплин, предусмотренных 
учебным планом подготовки специалистов по направлению «
Экономическая безопасность», профиль – Экономико-правовое 
обеспечение экономической безопасности. Поэтому в пособие не 
включены, например, вопросы контроля в области налоговых отношений, 
бюджетной сферы, аудита и другие. Эти вопросы изучаются в 
рамках дисциплин профессионального цикла. 

Пособие также включает в себя вопросы для самоконтроля и прак-

тические задания, цель которых – закрепить теоретические знания и 
сформировать умения по их применению в профессиональной дея-
тельности. 

 
 

ВВЕДЕНИЕ 

 
Контрольно-надзорная деятельность является неотъемлемым эле-

ментом деятельности государства. Государственный контроль и 
надзор, с одной стороны, позволяют оценивать эффективность прово-
димой государственной политики, с другой стороны – отслеживать 
исполнение законодательно-правовых актов и оценивать эффектив-
ность отдельных решений.  

Совершенствование деятельности контрольно-надзорных органов 

выделено как одно из основных направлений государственной поли-
тики в сфере обеспечения экономической безопасности, которые 
определены в Стратегии экономической безопасности Российской 
Федерации на период до 2030 года [26].  

Система, определяющая основы деятельности контрольно-надзор-

ных органов, является сложной и многоуровневой. Она включает за-
конодательные, правовые и нормативные акты, методические доку-
менты. В этих документах определены функции и полномочия феде-
ральных органов государственной власти, органов государственной 
власти субъектов Российской Федерации, органов местного само-
управления. Это обеспечивает координацию деятельности государ-
ственных органов, соблюдение и защиту прав и свобод человека и 
гражданина, которые выделены как субъекты правоотношений. 

Контроль и надзор со стороны государства осуществляются в раз-

личных сферах деятельности: административной, финансовой, бюд-
жетной и других. Это необходимо в целях комплексного подхода к 
обеспечению экономической безопасности на государственном 
уровне. Кроме того, для каждой сферы деятельности характерны спе-
цифические требования, нормы, критерии, соблюдение которых отве-
чает задачам экономической безопасности. 

Реализация контрольных и надзорных функций предполагает 

взаимодействие контролирующего и подконтрольного субъектов в 
отношении объекта контроля. При этом целью контрольно-надзор-
ной деятельности является обеспечение соблюдения субъектами 
контроля определенных требований, установленных государством в 

целях защиты интересов общества. Поэтому в последнее время осо-
бую актуальность приобретают вопросы взаимодействия внешних и 
внутренних контрольных органов, а также вопросы самоконтроля в 
органах исполнительной власти. 

Контрольно-надзорная деятельность представляет собой целост-

ную, комплексную функцию органов исполнительной власти, вклю-
чающую проведение контрольно-надзорных мероприятий. Про-
блемы, возникающие при осуществлении государством контрольно-
надзорных функций, остаются актуальными для российской прак-
тики. Исходными категориями контрольно-надзорной деятельности, 
безусловно, являются «контроль» и «надзор». Несмотря на видимое 
сходство данных понятий, употребление их в качестве синонимов, по 
мнению многих ученых, является ошибочным. В то же время в зако-
нодательстве Российской Федерации понятие «государственный кон-
троль» синонимично понятию «надзор». 

Это определяет актуальность включения в учебный план подго-

товки экономистов по направлению «Экономическая безопасность», 
профиль Экономико-правовое обеспечение экономической безопас-
ности, дисциплин, изучающих организационные и методические во-
просы осуществления контроля. 

Целью освоения дисциплин является формирование у обучающихся 
системы знаний, приобретение навыков и умений, характерных 
для деятельности контрольно-надзорных органов, и использование 
их в профессиональной деятельности.  

При подготовке настоящего пособия автор ставил цель раскрыть 

сущность понятий контроля и надзора, дать их сравнительную характеристику, 
показать основы организации контрольно-надзорной деятельности, 
в том числе контрольно-надзорные полномочия субъектов 
Российской Федерации, основы государственного контроля за деятельностью 
органов местного самоуправления, а также порядок осуществления 
контроля и надзора в отношении юридических лиц и индивидуальных 
предпринимателей. 

 
 

Глава 1 

 

 

КОНТРОЛЬ И НАДЗОР В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ 

ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА 

 
 

1.1. Взаимосвязь задач обеспечения 

экономической безопасности и контроля 

 
Подготовка специалистов в области экономической безопасности 

непосредственно связана с получением знаний, навыков и умений 
принятия решений в отношении объектов профессиональной деятельности. 
В первую очередь это общественные отношения в сфере обеспечения 
законности и правопорядка, экономической безопасности. 
Неотъемлемым элементом этих отношений являются законодательные 
и правовые акты, определяющие требования поведения хозяйствующих 
субъектов, функционирования рынков и организации производственных 
процессов с точки зрения предупреждения событий и 
действий, создающих угрозы экономической безопасности. Частью 
общественных отношений выступают финансовые и информационные 
потоки, характеризующие затраты, риски и результаты экономической 
деятельности субъектов. 

Обеспечение экономической безопасности требует реализации 

комплекса мер, частью которых является создание системы контроля 
и надзора. 

Взаимосвязь задач обеспечения экономической безопасности и 

организации контрольно-надзорной деятельности обеспечивается 
принципами, которые сформулированы в Стратегии экономической 
безопасности Российской Федерации на период до 2030 года:  

- соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; 

- законность; 
- системность и комплексность применения федеральными орга-

нами государственной власти, органами государственной власти 
субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, 
органами местного самоуправления политических, организационных, 
социально-экономических, информационных, правовых и 
иных мер обеспечения безопасности; 

- приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности; 

- 
взаимодействие федеральных органов государственной власти, 

органов государственной власти субъектов Российской Федерации, 
других государственных организаций [26]. 

Эти принципы определяют основные положения Федерального закона № 
294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных 
предпринимателей при осуществлении государственного контроля 
(надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ).  

Характеризуя сферу применения этого закона, можно отметить, 

что он устанавливает:  

- порядок организации и проведения проверок юридических лиц, 

индивидуальных предпринимателей органами контроля и надзора; 

- порядок взаимодействия органов контроля и надзора; 
- права и обязанности должностных лиц органов контроля и 

надзора; 

- права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей 
при осуществлении контроля и надзора.  

Кроме того, выделены виды и направления контрольно-надзорной 

деятельности, к которым не применяются положения Закона № 294-ФЗ. 
В частности, это контрольно-розыскные и следственные мероприятия; 
расследования при чрезвычайных мероприятиях и другие. Не 
применяются требования закона при проведении контроля и надзора 
в финансово-бюджетной сфере, таможенного и валютного контроля, 
налогового контроля, банковского и страхового надзора и других.  

Выделены определенные виды контроля и надзора, для которых 

на федеральном уровне устанавливаются особенности организации и 

проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований 
проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений 
о проведении внеплановых выездных проверок и другие 
организационные и методические особенности. Это касается лицензионного, 
экспортного, миграционного контроля и других видов контроля, 
а также надзора в области трудового законодательства, связи, 
безопасности дорожного движения и т.д. 

Выделены также государственный контроль (надзор) в сфере гос-

ударственного оборонного заказа и сферы, регулируемые междуна-
родными договорами Российской Федерации. 

Система контрольно-надзорной деятельности представлена раз-

личными органами. На федеральном уровне это: 

- федеральные министерства, которые осуществляют функции по 

выработке государственной политики и нормативно-правовому регу-
лированию в установленной сфере деятельности; 

- федеральные службы, осуществляющие функции по контролю и 

надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные 
функции в области обороны, государственной безопасности, защиты 
и охраны государственной границы России, борьбы с преступностью, 
общественной безопасности; 

- федеральные агентства, которые осуществляют в установленной 

сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по 
управлению государственным имуществом и правоприменительные 
функции, за исключением функций по контролю и надзору. 

Два важнейших направления государственной политики выде-

лены как необходимые условия в сфере обеспечения экономической 
безопасности. Первое направление – это координация деятельности 
федеральных органов государственной власти, органов государствен-
ной власти субъектов Российской Федерации, органов местного само-
управления в области обеспечения безопасности; второе направление – 
совершенствование деятельности контрольно-надзорных органов, в 
том числе на основе широкого внедрения риск-ориентированного под-
хода и развития практики страхования ответственности субъектов эко-
номической деятельности.