Финансово-экономические основы государственного управления лесами

 
 
 
 
 
 
 

М. М. Ахмадеева      Т. В. Мочаева 

 
 

ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ 
ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО 

УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ 

 
 

Учебное пособие  

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Йошкар-Ола 

2020 
 

УДК 630*61(075.8) 
ББК 43.4я73 

А 95 

 
 

Рецензенты: 

доктор экономических наук, профессор ПГТУ Л. М. Чернякевич; 

доктор экономических наук, профессор ПГТУ В. Л. Поздеев 

 
 
 

Печатается по решению 

редакционно-издательского совета ПГТУ 

 
 
 
 
 

Ахмадеева, М. М. 

А 95  
Финансово-экономические основы государственного управления 
лесами: учебное пособие / М. М. Ахмадеева, Т. В. Мочаева. – 
Йошкар-Ола: Поволжский государственный технологический университет, 
2020. – 104 с. 
ISBN 978-5-8158-2158-3 

 

В учебном пособии изложены теоретические и методические основы, 

нормативно-правовая база, практика и проблемы организации экономических 
отношений в области использования, воспроизводства, охраны и защиты 
лесов. 

Для обучающихся по магистерским программам «Государственное 

управление лесами» (направление 35.04.01 «Лесное дело») и «Экономика 
предприятий, отраслей и анализ отраслевых рынков» (направление 
38.04.01 «Экономика») очной, очно-заочной, заочной форм обучения. 

 

УДК 630*61(075.8) 

ББК 43.4я73 

 
ISBN 978-5-8158-2158-3 
© Ахмадеева М. М., Мочаева Т. В., 2020 
© Поволжский государственный 
технологический университет, 2020

ОГЛАВЛЕНИЕ 

 

Введение ........................................................................................................ 4 

1. Теоретические основы организации использования, охраны,  
защиты и воспроизводства лесов ................................................................ 6 
Контрольные вопросы ................................................................................ 14 

2. Институциональные преобразования государственного  
управления лесами в Российской Федерации .......................................... 15 
Контрольные вопросы ................................................................................ 26 

3. Система целеполагания государственного управления лесами  
в Российской Федерации ............................................................................ 27 
Контрольные вопросы ................................................................................ 35 

4. Особенности организации финансово-экономических отношений  
в сфере государственного управления лесами ......................................... 36 
Контрольные вопросы ................................................................................ 45 

5. Доходы от использования лесов, их распределение  
по уровням бюджетной системы ............................................................... 46 
Контрольные вопросы .......................................................................... 57 

6. Ценообразование на лесные ресурсы как фактор доходов  
от использования лесов: подходы и методики ................................... 58 
Контрольные вопросы ................................................................................ 66 

7. Финансирование расходов на ведение лесного хозяйства .................. 67 
Контрольные вопросы ................................................................................ 74 

8. Эффективность деятельности органов государственной власти  
субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных  
полномочий Российской Федерацией в области  лесных отношений ... 75 
Контрольные вопросы ................................................................................ 90 

Заключение .................................................................................................. 92 

Библиографический список ....................................................................... 96 

ВВЕДЕНИЕ 

 

Изучение финансово-экономических основ государственного 

управления лесами с целью их использования в практической дея-
тельности играет важную роль в подготовке кадров для сферы госу-
дарственного управления лесами. Дисциплина «Экономические и фи-
нансовые основы государственного управления лесами» относится к 
дисциплинам части, формируемой участниками образовательных от-
ношений, магистерской программы «Государственное управление ле-
сами» направления 35.04.01 «Лесное дело». 

Содержание дисциплины сформировано исходя из особенностей 

объекта изучения – финансово-экономических основ управления ле-
сами Российской Федерации, определяемых 1) многоцелевой ролью 
лесов, в том числе социально-экологической; 2) государственной 
формой собственности на леса; 3) в то же время использованием их в 
коммерческих целях. Эти особенности отражаются на организации 
финансово-экономических отношений в области управления лесами, 
на истории их преобразования, имеющих место проблемах. 

Программа дисциплины предусматривает углубление, развитие и 

применение знаний, полученных при изучении других дисциплин ма-
гистерской программы. Курс знакомит с теоретическими и методиче-
скими основами, нормативно-правовой базой, практикой и пробле-
мами организации экономических отношений в изучаемой области и 
путями их решения. 

Объектом изучения являются экономические и финансовые отно-

шения, а также их результаты в области использования, воспроизвод-
ства, охраны и защиты лесов, предметом – причинно-следственные 
связи (факторы), влияющие на экономические результаты лесных от-
ношений и пути их повышения. 

Цель дисциплины – получение соответствующих знаний, умений 

и навыков, формирующих на основе их изучения следующие компе-
тенции: 

ПК-9 – готовность использовать элементы экономического ана-

лиза в практической деятельности, готовность идти на умеренный 
экономический риск; 

ПК-23 – готовность к разработке проектов мероприятий и объек-

тов лесного и лесопаркового хозяйства с учетом экологических, эко-
номических параметров. 

Перечисленные выше компетенции при дифференциации на поро-

говый, продвинутый и высокий уровни должны быть обеспечены на 
продвинутом и высоком уровнях. 

Преподавание дисциплины ведется с использованием следующих 

видов учебной деятельности: лекционных и практических занятий, 
самостоятельной работы студентов. 

Основными стратегическими образовательными технологиями яв-

ляются классические и проблемные лекционные и практические заня-
тия, а также дискуссионные процедуры и процедуры самообучения. 
При организации учебных занятий применяются активные и интерак-
тивные методы обучения, групповая работа студентов, презентации, 
иллюстративные материалы (слайды). Тактические образовательные 
технологии  классическая лекция, проблемная лекция, case-study 
(анализ конкретных ситуаций).  

Методологические технологии формирования заявленных компе-

тенций реализуют деятельностный, личностно ориентированный, 
практико-ориентированный подходы (технология контекстного обу-
чения, технология проектного обучения и др.).  

В ходе самостоятельной работы студентов используются учебно-

методические издания, научные труды по методологии исследова-
ния, отраслевой экономике, финансовая и статистическая отчет-
ность, результаты научных исследований в изучаемой области, ме-
тодические материалы по оформлению результатов научной работы 
и другие материалы, представленные в рабочей программе изучения 
дисциплины.  

Авторы учебного пособия  д-р экон. наук, профессор М. М. Ах-

мадеева и канд. экон. наук, доцент Т. В. Мочаева. Введение и разделы 
5-8 разработаны М. М. Ахмадеевой, разделы 1 и 2  Т. В. Моча-
евой, разделы 3 и 4 и заключение подготовлены М. М. Ахмадеевой 
и Т. В. Мочаевой.  

 
 

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ  

ИСПОЛЬЗОВАНИЯ, ОХРАНЫ, ЗАЩИТЫ  

И ВОСПРОИЗВОДСТВА ЛЕСОВ 

 

Вся история Российской Федерации представляет собой постоян-

ный процесс противостояния двух противоположных тенденций – 
централизации и децентрализации государственной власти. С одной 
стороны, расширяется самостоятельность субъектов, растет их эконо-
мический потенциал и, соответственно, децентрализуются функции 
управления. С другой стороны, появляются новые общие интересы, 
совместные программы, внешние обстоятельства, в первую очередь 
экономические, порождающие интеграционные процессы, которые 
тесно связаны с необходимостью сохранения исторически сложивше-
гося государственного единства народов Российской Федерации и це-
лостности ее территорий.  

Одним из основных направлений общественно-политического 

развития в РФ стала децентрализация государственной власти, т.е. 
процесс, в рамках которого отдельные функции управления переда-
ются нижестоящим государственным органам в иерархической си-
стеме государственной власти, не ослабляя при этом вертикальной 
иерархии самой системы. Таким образом, «децентрализованные»  
государственные органы власти, находясь ближе к сфере своей деятельности, 
чем центральные органы, могут действовать на основе 
лучшего знания ситуации и располагают большими возможностями 
для претворения в жизнь административных решений. В международной 
практике федеративных отношений передача отдельных функций 
управления (полномочий) с финансовыми обязательствами от центра 
регионам получила название делегирования полномочий или властных 
функций [55]. 

Возможности для децентрализации государственной власти в России 
были предоставлены Конституцией РФ 1993 года. Расширение 

практики делегирования полномочий Федерации органам государственной 
власти ее субъектов во многом предопределено институциональными 
преобразованиями, произошедшими в ходе федеративной 
реформы 2003-2005 годов.  

По мнению С.Б. Мельникова, идеальная институциональная среда 

регионального управления социально-экономическим развитием в 
условиях децентрализации должна соответствовать следующим критериям: 
быть демократичной, направленной на достижение желаемых результатов; 
обладать достаточной силой воздействия; быть достаточно 
простой для понимания; использовать систему социально-психологических 
мотиваций; быть адаптивной; стимулировать прогрессивное 
развитие [34]. При этом ученый отмечает, что главное требование, которое 
предъявляется к институтам механизма управления регионом в 
условиях его экономической самостоятельности, состоит в том, что все 
составляющие элементы механизма в совокупности должны содействовать 
формированию рыночной системы, обеспечивающей рост эффективности 
производства, сбалансированности спроса и предложения, 
повышения качества товаров и услуг. 

Для децентрализации государственной власти в различных секторах 
экономики России созданы различные условия. В ряде сфер государственного 
управления разграничены объекты ведения Федерации и 
субъектов Федерации, что соответствует принципам развития эффективного 
федерализма: разграничению полномочий между всеми уровнями 
власти по расходам; наделению всей уровней власти фискальными 
ресурсами для выполнения своих полномочий; сглаживанию вер-
тикальных и горизонтальных дисбалансов [23]. В то же время ряд сек-
торов экономики отнесен к тем сферам деятельности, где владение, 
пользование, распоряжение государственной собственностью нахо-
дятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; и такой сферой 
является природопользование, где в соответствии со ст. 72 Конститу-

ции РФ «вопросы владения, пользования и распоряжения землей и дру-
гими природными ресурсами находятся в совместном ведении Россий-
ской Федерации и субъектов Российской Федерации». 

Одной из важнейших сфер природопользования является лесной 

сектор, где в условиях, когда лесной бизнес является полностью сфе-
рой частного предпринимательства, а лесной фонд находится в феде-
ральной собственности, необходимо создать эффективную институ-
циональную среду управления лесными ресурсами в интересах устой-
чивого развития регионов. При этом процесс институционализации 
лесоуправления в Российской Федерации представляет собой двуеди-
ную задачу – формирование институциональной среды использова-
ния, охраны, защиты и воспроизводства лесов в рыночных условиях 
хозяйствования и ее интеграция в систему международных институ-
тов устойчивого управления лесами. 

Центральное место в системе лесных отношений занимает катего-

рия собственности. Отношения собственности, обусловленные спе-
цификой институциональной среды использования и воспроизвод-
ства лесных ресурсов, а также зависимость от траектории предше-
ствующего развития определяют особенности и содержание проблем 
агентских отношений в процессе лесопользования.  

Целям устойчивого развития отвечает лишь та институциональная 

среда, в которой: 

 каждый природный ресурс имеет своего собственника; 
 право собственности законодательно закреплено; 
 существует система защиты прав собственности; 
 надежно зафиксированы права собственности на природные 

ресурсы в интересах будущих поколений как права, имеющие 
наивысший приоритет в системе ценностей общества; 

 собственнику природных ресурсов законодательно предостав-

лены свободы, связанные с владением, распоряжением и пользова-
нием природными ресурсами при одновременной законодательной 

фиксации множественности ограничений, сформированных при широком 
участии населения, учете общественного мнения. 

Взаимодействие сторон в процессе использования, охраны, защиты 
и воспроизводства лесов, использования лесных участков, лес- 
ных насаждений, а также прав пользования названными объектами 
создает лесные отношения. Институциональная среда лесных отношений 
должна обеспечивать на практике институциональные соглашения, 
программы действий участников лесных отношений на всех 
уровнях управления экономикой. Основной целью формирования и 
функционирования 
институциональной 
среды 
использования, 

охраны, защиты и воспроизводства лесов является создание условий 
максимальной активности институциональных агентов для удовлетворения 
все увеличивающихся потребностей нынешних и будущих 
поколений людей в ресурсах и услугах леса, обеспечения социально-
экономического прогресса посредством создания инвестиционного и 
инновационного потенциала отрасли, безопасного развития через сохранение 
и воспроизводство экологически чистой внешней среды. 

Леса являются важным элементом природно-ресурсного потенци-

ала страны, их роль в жизни общества разнообразна и велика. Среди 
богатств, которыми наделила Россию природа, лес является самым 
значительным – на долю Российской Федерации приходится свыше 
четверти всех мировых запасов древесины (82 млрд м3). Классик оте-
чественного лесоводства Г. Ф. Морозов первым раскрыл суть леса, 
показав, что на него надо смотреть как на часть земного пространства 
вместе с растениями и животными: «Лес есть явление географиче-
ское, разнообразные формы которого и их жизнь не могут быть по-
няты вне связи этих образований с внешней или географической сре-
дой. Настолько тесна и глубока эта связь, что под лесом, в сущности, 
мы должны разуметь не только одну совокупность древесных расте-
ний, объединенных взаимною связью, но и ту среду, ту арену, в кото-
рой разыгрываются те социальные процессы, которые мы все соби-
раем, как в фокусе, в понятии «лес» [38].  

Лес значительно отличается от других видов природных ресурсов, 

поскольку его экологическая ценность не ограничивается террито-
рией государства его произрастания, а принадлежит всему мировому 
сообществу. Российские леса имеют планетарное значение, играя 
важную роль в глобальных процессах регулирования состояния окру-
жающей среды и предотвращения негативных изменений климата. 
Они являются самым крупным в мире поглотителем диоксида угле-
рода – на их долю приходится до 1/3 чистого депонирования углерода 
всех лесов планеты.  

Наряду с экологическим значением леса играют важную роль в со-

циально-экономическом развитии общества. В процессе организации 
освоения лесов лес определяется как экономический ресурс, так как в 
сочетании с другими средствами производства он позволяет произво-
дить товары, услуги и общественные блага, необходимые человеку. 
Лесной сектор экономики имеет существенное значение для соци-
ально-экономического развития более чем 40 субъектов Российской 
Федерации. В связи с этим задачей государства является формирова-
ние и поддержание институциональной среды освоения лесов, осно-
ванной на методах государственного регулирования и обеспечиваю-
щей благоприятные условия для предпринимательской инициативы, 
повышения конкурентоспособности и инвестиционной привлекатель-
ности лесного сектора экономики. 

Доминантой лесного законодательства и управления лесами Рос-

сии всегда оставалась идея пользования лесом. В процессе развития 
она трансформировалась от модели экстенсивного лесопользования к 
модели устойчивого управления лесами [48]. Международными со-
глашениями, в которых участвует Российская Федерация, провозгла-
шена необходимость реализации широкого подхода к управлению 
экосистемами, включающего систему устойчивого лесопользования, 
основанную на принципах экономической жизнеспособности, соци-
ально-экологического признания и экологической целостности лес-
ных экосистем. Базовая концепция устойчивого развития предложена 

в 1987 г. в докладе Комиссии Брунтланд, определившей его как 
«…развитие, которое отвечает потребностям настоящего, не подры-
вая возможности будущих поколений удовлетворять свои потребно-
сти». Основные компоненты устойчивого развития определяются как 
три взаимозависимые цели: охрана окружающей среды, экономиче-
ское процветание и общественное благополучие. 

Институциональные преобразования лесных отношений во мно-

гом обусловлены изменением теоретических взглядов на организа-
цию и ведение лесного хозяйства. В свою очередь, трансформации 
институциональной среды требуют научного обоснования различных 
аспектов лесных отношений. Основные теоретические положения со-
временной организации использования лесов и ведения лесного хо-
зяйства России сформировались в XIX века.  

Одно из исходных положений организации лесопользования и ве-

дения лесного хозяйства основано на предпосылке, что процесс ис-
пользования лесных ресурсов должен сопровождаться их восстанов-
лением, так как лес и его ресурсы как объект пользования обладают 
уникальной способностью к возобновлению. Советское, а затем и 
российское лесное законодательство признавало ведение лесного хо-
зяйства и использование лесов разными сферами деятельности. Вме-
сте с тем считалось, что общий предмет деятельности, то есть лес, 
неразрывно связывает их между собой.  

При определении сущности категории «лесопользование» отече-

ственные ученые указывали на неразрывную связь лесопользования и 
лесовосстановления, органическое единство двух взаимно противоре-
чивых процессов, составляющих единый процесс воспроизводства ле-
сов. По определению М. М. Орлова, «деятельность чисто лесоэксплуа-
тационная не есть еще лесное хозяйство; она входит в состав лесного 
хозяйства только тогда, когда приобретает характер постоянства, обес-
печенного таким расчетом, при котором лес, срубаемый надлежащим 
образом, восстанавливается для нового пользования» [43, 44]. 
Г. Ф. Морозов отмечал: «Рубки должны быть организованы так, чтобы