Организационно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федераци

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ  
ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б. Н. ЕЛЬЦИНА

А. М. Сафронова

ОРГАНИЗАЦИОННОПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ 
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИ

Учебное пособие

Рекомендовано
методическим советом Уральского федерального университета
в качестве учебного пособия для студентов вуза,
обучающихся по направлению подготовки
46.03.02 «Документоведение и архивоведение»

2-е издание, стереотипное

Москва
Издательство «ФЛИНТА»
Издательство Уральского университета
2022

С21

В учебном пособии рассматривается история формирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации.
Раскрываются изменения основных законодательных норм, регулирующих организацию местного самоуправления, на основе действующего 
Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного 
самоуправления Российской Федерации» с дополнениями и изменениями 
на август 2019 г.
Учебное пособие предназначено для студентов, обучающихся по программе бакалавриата направления «Документоведение и архивоведение».

УДК 352 (075.8)
ББК 67.400.7я73-1

УДК 352 (075.8) 
ББК  67.400.7я73-1

ISBN 978-5-9765-5022-3 (ФЛИНТА) 
ISBN 978-5-7996-2733-1 (Изд-во Урал. ун-та)

Р е ц е н з е н т ы:
кафедра документоведения,  
истории и правового обеспечения управления
Института социологии и права Российского государственного 
профессионально-педагогического университета
(заведующий кафедрой кандидат исторических наук, доцент 
М. Б. Ларионова );
В. П. Мотревич , доктор исторических наук,
профессор кафедры истории государства и права
Уральского государственного юридического университета

Н а у ч н ы й  р е д а к т о р
доктор исторических наук, доцент Л. Н. Мазур
(Уральский федеральный университет)

Сафронова А. М.
Организационно-правовые основы местного самоуправления 
в Российской Федераци : учебное пособие / А. М. Сафронова ; 
[науч. ред. Л. Н. Мазур]. — 2-е изд., стер. — Москва : ФЛИНТА : 
Изд-во Урал. ун-та, 2022. — 139 с. — ISBN 978-5-9765-5022-3 
(ФЛИНТА) ; ISBN 978-5-7996-2733-1 (Изд-во Урал. ун-та). — Текст : 
электронный.

С21

© Уральский федеральный 
университет, 2019

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие 
4
Введение 
9
1. Становление и развитие местного самоуправления  
в Российской Федерации в 1990–2000-е гг. 
10
2. Территориальные основы местного самоуправления 
36
3. Вопросы местного значения 
47
4. Полномочия органов местного самоуправления  
по решению вопросов местного значения 
65
5. Наделение органов местного самоуправления отдельными 
государственными полномочиями 
69
6. Формы участия населения в осуществлении  
местного самоуправления 
72
7. Органы местного самоуправления и должностные лица  
местного самоуправления 
88
8. Муниципальные правовые акты 
106
9. Экономическая основа местного самоуправления 
113
10. Межмуниципальное сотрудничество 
121
11. Ответственность органов местного самоуправления  
и должностных лиц местного самоуправления, контроль  
и надзор за их деятельностью 
125
Рекомендуемая литература и источники 
136

ПРЕДИСЛОВИЕ

В годы Советской власти Советы в нашей стране являлись 
органами государственной власти сверху донизу. Только в 1991 г. 
в России был принят первый закон «О местном самоуправлении 
в РСФСР», и на низовом уровне —  город, район, поселок, село —  
появились органы местного самоуправления, которые начали решать местные вопросы самостоятельно, под свою ответственность, 
в интересах населения. В нашу жизнь вошли новые понятия: муниципальный, муниципалитет, муниципальное право.
Слово «муниципалитет» берет свое начало от латинского municipium (munus —  тяжесть, бремя, recipio —  беру, принимаю). Термин 
появился в Древнем Риме. В эпоху республики так назывались 
города, пользовавшиеся правом самоуправления. Сейчас термин 
«муниципалитет» переводится как самоуправляющаяся община. 
В некоторых странах, например в США, так называется городское 
самоуправление.
В законодательстве РФ термин «муниципальный» означает «относящийся к местному самоуправлению», он применяется в отношении органов самоуправления как городского, так и сельского 
поселения, предприятий, учреждений, организаций, объектов собственности, целевое назначение которых связано с функциями местного самоуправления. Местное, муниципальное —  слова синонимы.
С развитием местного самоуправления в России сложилось 
и муниципальное право. Понятие «муниципальное право» употребляется в настоящее время в двух значениях —  1) это отрасль 
права, юридическая наука и 2) научная дисциплина, учебный курс.

Предпосылки становления муниципального права как отрасли 
права следующие:
 
— в обществе сложилась устойчивая группа отношений, связанных с осуществлением местных отношений;
 
— произошло количественное и качественое наращивание 
системы правовых норм, регламентирующих местное самоуправление, появились как федеральные, так и региональные законы —  
субъектов РФ. Уже на 2001 г. в Российской Федерации действовало 
более 300 федеральных законов, так или иначе затрагивающих 
деятельность органов местного самоуправления. В 2003 г. был принят ныне действующий Федеральный закон «Об общих принципах 
организации местного самоуправления в Российской Федерации», 
в который на август 2019 г. внесено уже 164 изменения путем издания дополнительных законодательных актов.
В России сейчас действует более 18 тыс. муниципальных образований, в сфере местного самоуправления рождаются миллионы 
нормативных актов: уставы муниципального образования (МО), 
решения представительных органов, постановления глав МО, глав 
местных администраций и т. д.
Муниципальное право —  это отрасль права, совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие 
в процессе организации и деятельности местного самоуправления, 
в процессе реализации населением права на местное самоуправление.
Это отношения:
1) возникающие в процессе осуществления принадлежащей 
народу власти (при использовании форм непосредственной демократии (например, участие в референдуме, голосовании, сходе 
граждан);
2) возникающие в процессе организации и деятельности органов 
местного самоуправления, связанные с разделением полномочий 
между главой муниципального образования, представительным 
и исполнительным органами местного самоуправления;
3) возникающие в связи с установлением территориальной основы местного самоуправления;
4) возникающие в процессе деятельности органов местного 
самоуправления по управлению муниципальной собственностью, 

формированию и исполнению местного бюджета, установлению 
и взиманию местных налогов и сборов, иные отношения, связанные 
с управленческой и контрольной деятельностью;
5) по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти и обязательств органов государственной 
власти по отношению к ним; договорные отношения по взаимным 
обязательствам муниципальных органов;
6) связанные с реализацией гарантий на осуществление местного 
самоуправления;
7) вытекающие из ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, 
физическими и юридическими лицами;
8) связанные с осуществлением полномочий по управлению 
муниципальным хозяйством, социально-культурной сферой, обеспечению законности и правопорядка.
Муниципальное право рождалось на стыке нескольких отраслей. 
Нормы, касающиеся местного самоуправления, есть в конституционном праве, административном, хозяйственном, финансовом, 
земельном, экологическом. Поэтому муниципальное право имеет 
комплексный характер.
Для студентов, обучающихся по программе бакалавриата 
по направлению «Документоведение и архивоведение», введена 
дисциплина под названием «Организационно-правовые основы 
местного самоуправления в Российской Федерации». Цель этой 
дисциплины:
1) предоставить студентам комплекс знаний о правовом регулировании местного самоуправления в Российской Федерации 
на современном этапе;
2) сформировать знания правовых норм, регулирующих организацию местного самоуправления;
3) раскрыть роль и место местного самоуправления в развитии 
российского общества.
Изучение организационно-правовых основ местного самоуправления дает студентам системные знания о становлении и развитии местного самоуправления в Российской Федерации, о нормах современного законодательства, регламентирующих правовые, 

территориальные, организационные и экономические принципы 
организации местного самоуправления, государственные гарантии 
его осуществления.
Изучение этой дисциплины расширяет исторический кругозор, 
занимает важное место в подготовке бакалавров по направлению 
«Документоведение и архивоведение», поскольку дает знания, необходимые при изучении курсов «Документоведение», «Архивоведение», «Документационное обеспечение управления». По окончании 
обучения студенты могут работать в органах местного самоуправления, в том числе находиться на муниципальной службе, работать 
в муниципальных архивах, поэтому изучение организационноправовых основ местного самоуправления может пригодиться им 
и в будущей практической деятельности.
Существует более 30 определений понятия «местное самоуправление». Совет Европы в 1985 г. в Страсбурге принял Европейскую 
хартию местного самоуправления. В этом международном законе 
дается такое определение местного самоуправления: «Это право 
и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять 
ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность, в интересах местного населения».
Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. 
дает такое определение: это «форма осуществления народом своей 
власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией 
Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, —  законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность 
решение населением непосредственно и (или) через органы местного 
самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов 
населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Студенты в процессе изучения курса должны усвоить отличия 
местного самоуправления от государственной власти:
1) Местное самоуправление представляет собой не государственное, а общественное по своей сути явление.

2) Государственная власть суверенная, может сама себя реформировать. Местное самоуправление —  власть подзаконная, 
действует в пределах, установленных ей госвластью, законом.
3) Местное самоуправление имеет ограниченный круг дел —  это 
дела местного значения, связанные с местными нуждами людей. 
Госвласть может наделять органы месного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
4) Местное самоуправление действует на ограниченной территории —  город, район, поселок, село и т. п., в то время как госвласть 
федеральная —  в масштабах всей страны, госвласть субъекта РФ —  
на территории субъекта.
5) Местное самоуправление предусматривает тесное взаимодействие людей на своей территории, они реализуют местные интересы, 
преобладающие над глобальными, ведомственными.
Но государственная власть и местное самоуправление действуют 
не изолированно друг от друга, они тесно взаимодействуют. Важно 
понять, в чем заключается это взаимодействие, как органы государственной власти могут наделять органы местного самоуправления 
отдельными государственными полномочиями, как контролируют 
их выполнение; в каких формах осуществляют финансовую помощь 
органам местного самоуправления в решении вопросов местного 
значения; как могут осуществлять контроль и надзор за органами 
местного самоуправления и их должностными лицами.

ВВЕДЕНИЕ

Учебное пособие состоит из 11 кратких разделов. В первом раскрывается история становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации с 1990-х гг., во втором характеризуются территориальные основы местного самоуправления: виды 
муниципальных образований, критерии установления их границ, 
осуществление изменения границ, преобразования муниципальных 
образований. Специальные разделы посвящены раскрытию вопросов местного значения, полномочий органов местного самоуправления по их решению и исполнению отдельных государственных 
полномочий.
В последующих разделах характеризуются формы участия населения в местном самоуправлении, органы и должностные лица 
местного самоуправления, муниципальные правовые акты, издаваемые этими органами и должностными лицами.
Подробное внимание уделяется освещению экономической основы местного самоуправления, в том числе источникам собственных 
доходов муниципальных образований и предоставления органами 
государственной власти субвенций для осуществления отдельных 
госполномочий.
В двух последних разделах раскрываются формы межмуниципального сотрудничества, виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, случаи наступления этой 
ответственности перед населением, государством, перед физическими и юридическими лицами.

1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ  
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 1990–2000‑е гг.

В результате Октябрьской революции 1917 г. органами государственной власти в стране были провозглашены Советы, а органы 
местного самоуправления (городские думы, губернские и уездные 
земства) постепенно были упразднены. Советы расценивались как 
истинно народные полновластные органы власти и противопоставлялись органам местного самоуправления, действовавшим за рубежом. Но на деле они таковыми не были. Основные недостатки 
советской системы заключались в следующем:
 
— Советы не обладали всей полнотой власти на своей территории: все основные, наиболее важные решения по социально-экономическому развитию территории принимали обкомы (крайкомы), 
райкомы, горкомы КПСС. Советы на сессии дублировали эти решения; Коммунистическая партия выполняла роль руководящей 
и направляющей силы советского общества. Это получило закрепление в ст. 6 Конституции СССР 1977 г., которая была отменена 
III Съездом народных депутатов СССР в марте 1990 г.;
 
— выборы в них проходили формально, на безальтернативной 
основе: на одно место в Совет выдвигался 1 кандидат; в облсовет его 
выдвигал обком КПСС, в райсовет —  райком КПСС, в горсовет —  
горком КПСС. Затем проводилось собрание трудового коллектива 
по выдвижению кандидата, утвержденного партией. Население 
голосовало за него на выборах;
 
— поскольку Советы представляли собой систему органов власти, вышестоящие Советы (например, областные) могли отменить 
решения нижестоящих;

— еще в большей зависимости находились исполкомы Советов: 
согласно принципу двойного подчинения они были подотчетны как 
Совету, их избравшему, так и исполкому вышестоящего Совета;
 
— права и обязанности Советов разных уровней не были четко 
разграничены, все они занимались одним и тем же. Реально же полномочия сосредоточивались на областном уровне, а нижестоящие 
Советы были лишены свободы действий;
 
— до 1991 г. в стране существовала унитарная бюджетная система, при которой каждый нижестоящий бюджет был составной частью 
вышестоящего, а вместе они образовывали единый госбюджет. Советы не могли по своему усмотрению переключать средства с одной 
статьи на другую, все расходы жестко регламентировались сверху. 
Советы не были заинтересованы в привлечении дополнительных 
средств в бюджет, так как они изымались вышестоящим органом.
До середины 1980-х гг. местное самоуправление считалось институтом, присущим исключительно капиталистическим странам, 
а свойство Советов выступать органами государственной власти 
рассматривалось как новое качественное состояние, неизвестное 
буржуазным обществам, которое полностью поглощает местное самоуправление как незначительное и несопоставимое по масштабам 
и значимости в сравнении с государственной властью.
В декабре 1988 г. сессия Верховного Совета СССР XI созыва 
внесла изменения в Конституцию СССР 1977 г. с целью усиления 
самостоятельности Советов как органов власти:
 
— впервые устанавливались единые сроки избрания всех Советов снизу доверху —  5 лет, что должно было способствовать их 
деятельности как целостной системы;
 
— выборы во все Советы должны были проходить на альтернативной основе;
 
— увеличивались сроки предвыборной кампании с 2 до 4 месяцев, право выдвигать кандидатов получили трудовые коллективы 
вне зависимости от количества работников. Впервые это право 
получили избиратели по месту жительства;
 
— запрещалось быть депутатами Советов работникам исполкомов, руководителям ведомств, судьям, арбитрам —  лицам, которых