Актуальные проблемы муниципального права

НОРМА
ИНФРАМ

Москва, 2021

Актуальные проблемы
муниципального права

Ответственный редактор
доктор юридических наук,
профессор, заслуженный юрист РФ
Г. Н. Ч е б о т а р е в

Рекомендовано
УМО по юридическому образованию
вузов Российской Федерации в качестве учебника
для студентов образовательных организаций,
обучающихся по направлению подготовки
«Юриспруденция», квалификация (степень)
«магистр»

УДК 342.26(470+571)
ББК 67.400.7(2Рос)
А43

Коллектив авторов:
С. Г. Гуркова, кандидат юридических наук — § 2 гл. 3, гл. 5, 8, 9; К. А. Иванова — § 1,
3—5 гл. 3, гл. 11 (в соавторстве с Г. Н. Чеботаревым); А. А. Мишунина, доктор юридических наук — гл. 10, 14 (в соавторстве с А. П. Сунцовым); В. И. Осейчук, доктор юридических наук — гл. 4; А. Н. Панфилов, кандидат юридических наук — гл. 6, 13; А. П. Сунцов,
доктор юридических наук, профессор — гл. 10, 14 (в соавторстве с А. А. Мишуниной);
Д. О. Тепляков, кандидат юридических наук — гл. 7; О. А. Теплякова, кандидат юридических наук — гл. 12; Г. Н. Чеботарев — доктор юридических наук, профессор — предисловие, гл. 1, 2; § 1, 3—5 гл. 3, гл. 11 (в соавторстве с К. А. Ивановой), проект модельного
закона субъекта Российской Федерации о территориальном общественном самоуправлении (в соавторстве с Р. В. Герб).

Рецензенты:
М. И. Клеандров, судья Конституционного Суда Российской Федерации, членкорреспондент РАН, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических
наук, профессор;
С. М. Киричук, председатель Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, доктор
социологических наук, профессор;
Н. М. Добрынин, заслуженный деятель науки ХантыМансийского автономного округа — Югры, доктор юридических наук, профессор.

А43
Актуальные проблемы муниципального права : учебник для магистрантов / отв. ред. Г. Н. Чеботарев. — Москва : Норма :
ИНФРАМ, 2021. — 304 с.
ISBN 9785917685724 (Норма)
ISBN 9785160105093 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161025260 (ИНФРАМ, online)

Учебник подготовлен в соответствии с требованиями Федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования третьего поколения по направлению «Юриспруденция». С учетом современных достижений науки муниципального права, происшедших изменений в
федеральном и региональном законодательстве, на основе обобщения практики функционирования муниципальной власти в России и за рубежом раскрываются основные проблемы реализации конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации. В учебнике представлены ситуационные задачи, а в качестве приложения — проект модельного закона субъекта РФ
о территориальном общественном самоуправлении.
Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, работников органов местного самоуправления.
УДК 342.26(470+571)
ББК 67.400.7(2Рос)

ISBN 9785917685724 (Норма)
ISBN 9785160105093 (ИНФРАМ, print)
ISBN 9785161025260 (ИНФРАМ, online)
© Коллектив авторов, 2015

Содержание

Предисловие ............................................................................................9

Глава 1. Политикоправовая природа местного самоуправления ..........11
Контрольные вопросы и задания ....................................................21

Глава 2. Территориальное общественное самоуправление
в системе местного самоуправления ..............................................22
Контрольные вопросы и задания ....................................................33

Глава 3. Формы участия населения в осуществлении
местного самоуправления ..............................................................34
§ 1. Правотворческая инициатива граждан ................................34
§ 2. Публичные слушания ...........................................................37
§ 3. Опрос граждан .......................................................................42
§ 4. Обращения граждан в органы местного самоуправления ...46
§ 5. Собрания и конференции граждан ......................................52
Контрольные вопросы и задания ....................................................56
Задачи ............................................................................................58

Глава 4. Организационные основы местного самоуправления.
Муниципальная служба ................................................................59
Контрольные вопросы и задания ....................................................76

Глава 5. Муниципальные правовые акты:
актуальные проблемы ....................................................................77
§ 1. Понятие и сущность муниципальных правовых актов .......77
§ 2. Система муниципальных правовых актов ...........................80
Контрольные вопросы и задания ....................................................86

Глава 6. Компетенция местного самоуправления:
теоретические основы ...................................................................87
§ 1. Понятие и структура компетенции местного
самоуправления .....................................................................87
§ 2. Содержание понятия «вопросы местного значения» ..........89
§ 3. Содержание компетенции местного самоуправления ........93

§ 4. Собственные полномочия органов местного
самоуправления: проблемы установления ...........................96
§ 5. Наделение органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями ................100
Контрольные вопросы и задания ..................................................109

Глава 7. Экономическая основа местного самоуправления .................110
§ 1. Понятие экономической основы
местного самоуправления ...................................................110
§ 2. Содержание экономической основы
местного самоуправления ...................................................112
§ 3. Элементы экономической основы
местного самоуправления ...................................................118
Контрольные вопросы и задания ..................................................136
Задачи ..........................................................................................136

Глава 8. Актуальные проблемы
муниципальноправовой ответственности ...................................138
§ 1. Признаки, отграничивающие муниципальноправовую
ответственность от иных отраслевых видов
юридической ответственности ...........................................138
§ 2.Особенности муниципальноправовой ответственности 143
Контрольные вопросы и задания ..................................................147

Глава 9. Полномочия органов местного самоуправления
в сфере земельных отношений
и градостроительной деятельности ..............................................148
§ 1. Правовая основа полномочий органов местного
самоуправления в сфере земельных отношений
и градостроительной деятельности .....................................148
§ 2. Проблемы реализации полномочий в сфере земельных
отношений и градостроительной деятельности .................154
Контрольные вопросы и задания ..................................................160

Глава 10. Полномочия органов местного самоуправления
в жилищной и жилищнокоммунальной сферах ..........................161
§ 1. Обеспечение малоимущих граждан
жилыми помещениями .......................................................163
§ 2. Организация строительства и содержания
муниципального жилищного фонда ..................................167
§ 3. Создание условий для жилищного строительства .............176

6
Содержание

§ 4. Организация в границах муниципального образования
электро, тепло, газои водоснабжения населения,
водоотведения, снабжения населения топливом,
решение иных вопросов местного значения
в сфере жилищнокоммунального хозяйства ....................178
Контрольные вопросы и задания ..................................................183

Глава 11. Полномочия органов местного самоуправления
в предпринимательской сфере .....................................................184
Контрольные вопросы и задания ..................................................189

Глава 12. Полномочия органов местного самоуправления
в сфере образования ....................................................................190
§ 1. Система законодательства Российской Федерации
в сфере образования ............................................................190
§ 2. Развитие правового регулирования полномочий органов
местного самоуправления в сфере образования ................191
§ 3. Практика реализации полномочий органов
местного самоуправления в сфере образования
на современном этапе .........................................................195
§ 4. Зарубежный опыт регулирования полномочий
органов местного самоуправления в сфере образования ...200
Контрольные вопросы и задания ..................................................208
Задача ..........................................................................................208

Глава 13. Полномочия органов местного самоуправления
в сфере культуры .........................................................................209
§ 1. Система законодательства Российской Федерации
в сфере культуры .................................................................209
§ 2. Вопросы местного значения поселений,
муниципальных районов, городских округов,
внутригородских районов в сфере культуры
и полномочия по их решению ............................................213
§ 3. Полномочия органов местного самоуправления
в области библиотечного дела ............................................218
§ 4. Полномочия органов местного самоуправления
в области охраны объектов культурного наследия ............221
§ 5. Полномочия органов местного самоуправления
в области архивного дела ....................................................227
§ 6. Полномочия органов местного самоуправления
по созданию условий для развития местного
традиционного народного художественного творчества,
участию в сохранении, возрождении и развитии
народных художественных промыслов ..............................230

Содержание
7

§ 7. Полномочия органов местного самоуправления
по созданию условий для организации досуга
и обеспечения жителей муниципальных образований
услугами организаций культуры .........................................232
Контрольные вопросы и задания ..................................................234

Глава 14. Полномочия органов местного самоуправления
в сфере межнациональных отношений ........................................236
§ 1. Роль органов местного самоуправления
в сохранении родных языков народов России ...................236
§ 2. Полномочия органов местного самоуправления
по социальнокультурной и экономической адаптации
иностранных граждан в муниципальных образованиях ....245
Контрольные вопросы и задания ..................................................252

Приложение. Проект модельного закона
субъекта Российской Федерации
о территориальном общественном самоуправлении ....................254

Список нормативных правовых актов и литературы ...........................285

8
Содержание

Предисловие

В России в последние годы регулярно издаются или в очередной раз
переиздаются солидные, пользующиеся неизменным спросом учебники по муниципальному праву, в основном предназначенные для бакалавров. Для магистров по направлению «Юриспруденция» их выходит
значительно меньше. Объясняется это тем, что прошло всего два с небольшим года после активного перехода вузов к двухуровневой подготовке правоведов. Как известно, в магистратуру принимаются, как
правило, студенты, освоившие четырехгодичные программы бакалавриата, а массовый выпуск бакалавров по направлению «Юриспруденция» будет в 2015 г. Всего несколько вузов около 10 лет назад перешли
в порядке эксперимента на двухуровневую систему обучения будущих
юристов. Освоив базовый курс муниципального права в бакалавриате,
магистранты нуждаются в более глубоком изучении отдельных проблем организации и функционирования местного самоуправления, которое перманентно изменяется и совершенствуется. Развивается также наука муниципального права, меняется законодательство, появляется все большее количество собственно муниципальных норм,
регулирующих организацию местного самоуправления, формируются
и развиваются муниципальные правовые институты муниципальных
выборов, референдумов, общественного территориального самоуправления, муниципальной собственности и др.
В связи с меняющейся практикой деятельности муниципальных
образований, усилением их взаимодействия с органами государственной власти, с одной стороны, и наметившейся тенденцией расширения общественного участия граждан в осуществлении местного самоуправления, с другой стороны, появилась необходимость в осмыслении происходящих муниципальных процессов, путей осуществления
реформы местного самоуправления на новом уровне.
Магистрантам важно во взаимосвязи с усвоением других трендов
развития юридической науки закрепить полученные в бакалавриате
знания муниципального права, изучить современные тенденции совершенствования местного самоуправления, развития науки муниципального права.
В предлагаемом учебнике, посвященном актуальным проблемам
муниципального права, излагаются далеко не все проблемные вопро

сы. Учебные планы магистерской подготовки допускают преподавание элективных авторских курсов по отдельным проблемам муниципального права. Авторский выбор тем, изложенных в учебнике, предопределен прежде всего необходимостью изучения дискуссионных
вопросов, возникающих в процессе осмысления природы местного
самоуправления, анализа практики деятельности органов местного
самоуправления по реализации ими своих полномочий, участия общественности в решении вопросов местного значения. Вот почему к
подготовке данного учебника привлечены преподаватели, в разное
время работавшие или в настоящее время работающие в органах
местного самоуправления и одновременно занимающиеся научнопедагогической деятельностью на кафедре конституционного и муниципального права Тюменского государственного университета. Знание ими теории и практики позволило собрать, обобщить и систематизировать для учебных целей обширный эмпирический материал,
изучить зарубежный опыт, подготовить для студентов интересные задания, разработать один из модельных законопроектов — «О территориальном общественном самоуправлении».
Авторский коллектив выражает глубокую благодарность официальным рецензентам, оказавшим большую помощь в подготовке настоящей работы к изданию.

10
Предисловие

Глава 1
ПОЛИТИКОПРАВОВАЯ ПРИРОДА
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Принятие Конституции РФ в декабре 1993 г. позволило преодолеть раскол в российском обществе, избежать гражданской войны,
обозначить вектор демократического развития российского общества
и государства. В той непростой ситуации, которая сложилась в начале
1990х гг. после распада СССР, Конституция РФ по сути предотвратила распад Российского государства.
Значение Конституции 1993 г. заключается еще и в том, что она
вобрала опыт конституционного регулирования и нашей страны —
СССР, и зарубежных государств, закрепила непреходящие ценности — уважение к личности, ее достоинству, определила образ будущего нашего государства как демократического, правового, социального,
установила принцип разделения властей, политический плюрализм,
закрепила федеративное устройство, многообразие форм собственности и другие важные положения.
Главенствующее место в этой системе конституционных ценностей наряду с высшей ценностью — человеком, его правами и свободами занимает народовластие, которое может осуществляться непосредственно народом, а также через органы государственной власти и
через органы местного самоуправления.
Местное самоуправление Н. В. Витрук относит наряду с человеком, его правами и свободами, государственным суверенитетом, разделением властей, справедливым правосудием, федерализмом к конституционным ценностям1.
Конституция РФ следует общественной теории местного самоуправления, о чем свидетельствуют положения ст. 130, устанавливающие следующее: местное самоуправление в Российской Федерации
обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местное самоуправление осуществляется граж1 См.: Витрук Н. В. Конституция Российской Федерации как ценность и конституционные ценности: вопросы теории и практики // Конституционные ценности: содержание и проблемы реализации: матер. междунар. науч.практ. конф. М., 2010. Т. 1.
С. 15.

данами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Эти положения Конституции РФ некоторые авторы считают достижением конституционной мысли, отмечая, что ст. 12 фактически
устранила возможность административного управления органами
местного самоуправления со стороны государства, неоправданного
вмешательства в деятельность местного самоуправления1.
Можно согласиться с мнением С. М. Шахрая, одного из авторов
Конституции РФ, который справедливо отмечает, что «основной закон создавался как образ желаемого будущего, а не как отражение ситуации, сложившейся на момент его принятия»2.
В Конституции РФ представлен и образ желаемого будущего
местного самоуправления. Соответствует ли сегодняшняя действительность этому образу? Представляется, что нет. К такому выводу
приходит и С. А. Авакьян в результате исследования особенностей
российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования3.
«Конституционная модель местного самоуправления не состоялась, — пишет Н. С. Тимофеев. — Мы имеем не конституционную
модель, а конституционную фантастику, иллюзию, конституционный
цинизм»4. Н. С. Тимофеев отмечает две тенденции развития местного
самоуправления. «С одной стороны, это постоянное стремление к демократизации местного самоуправления за счет его производности и
зависимости от населения муниципальных образований. С другой
стороны, общей тенденцией стало стремление центральной власти
сокращать полномочия муниципального управления, усиливать его
зависимость от бюрократического аппарата»5.
Негативными правовыми новациями, минимизирующими самостоятельность местного самоуправления, являются внедрение организационной модели «ситименеджеров» в 40 субъектах РФ, а также

12
Глава 1. Политикоправовая природа местного самоуправления

1 См.: Муниципальное право Российской Федерации: учебник / под ред. Н. С. Бондаря. 2е изд. М., 2002. С. 125—126; Бабичев И. В., Смирнов Б. В. Местное самоуправление в современной России. Становление и развитие. Историкоправовые аспекты. М.,
2011. С. 109.
2 Шахрай С. М. Жалею, что Конституцию 1993 года не сделали понастоящему «суперпрезидентской» // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 12. С. 2—3.
3 См.: Авакьян С. А. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации: итоги пятнадцатилетнего развития, современное состояние// Конституционный вестник. 2008. № 1. С. 292—302; Он же. А есть ли в России местное самоуправление? // Российская Федерации сегодня. 2009. № 16.
4 Тимофеев Н. С. Традиции, инновации и заимствования в контексте современных
реформ местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2012.
№ 1. С. 22.
5 Там же. С. 22.

право инициирования высшим должностным лицом субъекта РФ —
органом государственной власти удаления в отставку мэра за неисполнение полномочий по решению вопросов местного значения.
По мнению А. Н. Костюкова, «повсеместное и объективно необусловленное внедрение модели “ситименеджера” является губительным для местного самоуправления как конституционной ценности,
поскольку de facto ограничивает самостоятельность органов местного
самоуправления по решению вопросов местного значения, создает
законную возможность манипулирования должностью главы местной
администрации и влечет фактическую зависимость ситименеджеров
от глав регионов»1.
Согласно Указу Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об
оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» главы местных администраций обязаны ежегодно до 1 мая представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ доклады о
достигнутых значениях показателей, используемых для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, что
свидетельствует об усилении административной зависимости последних от представителей государственной власти.
Как справедливо отмечает А. А. Уваров, «фактически данные взаимоотношения воспринимаются не просто как обязанность органов
местного самоуправления представлять вышестоящим органам государственной власти информацию по направлениям своей деятельности, а как подотчетность и подконтрольность такой деятельности
данным органам государственной власти»2.
Допускаемое федеральным законом вмешательство органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления не соответствует положениям ст. 12 Конституции РФ, устанавливающим,
что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
О неспособности местного самоуправления самостоятельно осуществлять в полном объеме возложенные на него полномочия по решению вопросов местного значения свидетельствует его финансовоГлава 1. Политикоправовая природа местного самоуправления
13

1 Костюков А. Н. Муниципальноправовая политика и ее метаморфозы // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6. С. 56; Он же. Местному самоуправлению нужна новая государственная защита // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 12. С. 53.
2 Уваров А. А. Политизация муниципальноправовых отношений как альтернатива
местному самоуправлению и модернизация советской системы местного управления //
Конституционное и муниципальное право. 2011. № 4. С. 60.

экономическая зависимость от государственной власти. Для исполнения органами местного самоуправления полномочий, закрепленных
за ними ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131ФЗ), необходимы значительные финансовоэкономические резервы. Имеющихся у муниципалитетов собственных средств в большинстве случаев недостаточно
для реализации этих полномочий. По данным Минфина России1, в
формировании доходной части большинства муниципальных образований в Российской Федерации основную долю составляют межбюджетные трансферты в форме субвенций, субсидий и дотаций. Меры
эти вынужденные, поскольку налоговые доходы местных бюджетов
не позволяют в полном объеме выполнять возложенные на органы
местного самоуправления полномочия. Например, в бюджете г. Тюмени на 2013 г. объем межбюджетных трансфертов, полученных из
«вышестоящего» бюджета, составил 8 683 584 тыс. руб., или более
50%2.
О финансовоорганизационной зависимости местного самоуправления от органов государственной власти свидетельствует и значительный объем выполняемых органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Так, Законом Тюменской области от 6 ноября 2012 г. № 90 «О наделении органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями на
2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» органы местного
самоуправления различных муниципальных образований наделены в
общей сложности 37 государственными полномочиями, в том числе
по социальному обслуживанию и социальной поддержке детейсирот
и детей, оставшихся без попечения родителей, проживающих в детских домах; по социальной поддержке отдельных категорий граждан в
обеспечении их проезда на транспорте; по социальной поддержке отдельных категорий граждан по их обеспечению жильем; по созданию
и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних
и защите их прав; по формированию и содержанию архивных фондов
Тюменской области; по государственной регистрации актов гражданского состояния; по поддержке сельскохозяйственного производства;
по организации и обеспечению защиты исконной среды обитания и
традиционного образа жизни коренных малочисленных народов и др.

14
Глава 1. Политикоправовая природа местного самоуправления

1 См.: Основные направления налоговой политики Российской Федерации на
2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов (одобрены Правительством РФ 7 августа 2011 г.) // Социальный мир. 2011. № 35.
2 См. решение Тюменской городской Думы от 29 ноября 2012 г. № 952 «О бюджете
города Тюмени на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов».