Теоретические и исторические аспекты административного правосудия в России и за рубежом

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ  
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  
УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

Москва
2021

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ 
И ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ 
АДМИНИСТРАТИВНОГО 
ПРАВОСУДИЯ В РОССИИ 
И ЗА РУБЕЖОМ

Учебное пособие

Т. В. Федорова

© Федорова Т. В., 2020
©  Российский государственный 
университет правосудия, 2021

УДК 342.9
ББК 67.401
Ф 33

ISBN 978-5-93916-907-3

Федорова Т. В.
Теоретические и исторические аспекты административного 
правосудия в России и за рубежом: Учебное пособие. — М.: РГУП, 
2021. — 80 с.

ISBN 978-5-93916-907-3

В пособии рассматриваются теоретические аспекты сущности административного правосудия России. Анализируются различные точки зрения 
относительно понимания административных дел, проводится соотношение 
западных подходов к теории административного правосудия, а также подход практического применения способов разрешения административных 
дел через призму исторического правоприменения.
Предназначено для обучающихся по магистерским программам, может 
быть полезным аспирантам, преподавателям юридических вузов, слушателям ФПК.

Информационная поддержка СПС «КонсультантПлюс».

Ф 33

А в т о р

Т. В. Федорова, доцент кафедры административного права и процесса 
им. Н. Г. Салищевой РГУП, канд. юрид. наук, доцент

Р е ц е н з е н т ы:

М. Н. Кобзарь-Фролова, и. о. зав. сектором административного права 
и административного процесса ФГБУН Институт государства и права 
Российской академии наук, д-р юрид. наук, профессор;
Н. В. Алексеева, зам. зав. кафедрой гражданского и административного 
судопроизводства РГУП, канд. юрид. наук, доцент;
Д. М. Мустафина-Бредихина, ст. преподаватель кафедры 
административного и финансового права РУДН, канд. юрид. наук.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Глава 1. Теоретические аспекты административного правосудия в России
1.1. Сущность и содержание административного правосудия . . . . . . . . . . . 7
1.2. Виды дел, рассматриваемых в форме административного 
судопроизводства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.3. Соотношение и взаимосвязь административного судопроизводства 
с внесудебным разрешением административных дел . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

Глава 2. Исторические аспекты административного правосудия
2.1. Становление и развитие административного правосудия  
в Европе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
2.2. Формирование теории административного правосудия  
в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Вопросы, задачи, задания для самостоятельной подготовки . . . . . . . . . . . . . . . . 65

Ответы к задачам. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

ВВЕДЕНИЕ

Существенный интерес к теории административного правосудия 
возник в научной среде относительно недавно, хотя попытки упорядочить правоотношения в науке административного права административистами предпринимались1.
Так, до сентября 2015 г. правосудие по публичным спорам осуществлялось в форме гражданского судопроизводства, и особого возмущения 
в сфере правоведов этот факт не вызывал. При этом Конституционный 
Суд РФ неоднократно начиная с 1998 г. обращал внимание федерального законодателя на его конституционную обязанность предусмотреть 
адекватный природе публично-правовых споров судебно-процессуальный механизм их разрешения2. Ведь производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, к каковым относятся и дела 
об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, 
государственных или муниципальных служащих, образует особый порядок осуществления правосудия3.
В настоящее время регулирование вопросов административного судопроизводства производится в соответствии с правовыми позициями 
Конституционного Суда РФ в обособленном кодифицированном виде, 

1 См., например: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. 
Ч. 1. Общие вопросы административного права. Екатеринбург, 1996; Он же. Административное судопроизводство в России в начале XXI века // Вестник Южно-Уральского 
гос. ун-та. Серия «Право». 2005. Вып. 6. № 8 (48); Захарова (Рогачева) О. С. Понятие административного судопроизводства по делам об административных правонарушениях // 
Российский судья. 2008. № 7; Хаманева Н. Ю. Административная юстиция и административно-правовые отношения: теоретические проблемы // Труды ИНП РАН. 2009. № 1.
2 Постановление КС РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П; п. 5 мотивировочной части 
Постановления КС РФ от 27 января 2004 г. № 1-П.
3 Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Правосудие: ориентация на Конституцию: Монография. М., 2018. С. 116.

Введение


5

в рамках введенного в действие с 15 сентября 2015 г. КАС РФ, который, 
впрочем, не исчерпывает нормативную основу разрешения административных дел.
Длительное время законодатель не устранял противоречия в сфере 
публично-правовых споров, в результате в этой области между учеными 
до сих пор идут постоянные научные баталии относительно включения 
в категорию административных дел производств, возникающих по факту выявления административного правонарушения и иных деликтов.
В административно-правовой литературе существуют следующие 
точки зрения на соотношение понятий «административное судопроизводство» и «производство по делам об административных правонарушениях». «Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое субъектами государственной исполнительной 
власти, является частью административно-юрисдикционного процесса. Но если дела об административных правонарушениях рассматриваются судами, то это не административно-юрисдикционный процесс, 
а административное судопроизводство, не административная деятельность, а правосудие»1.
По мнению О. В. Панковой, дела об административных правонарушениях, равно как и дела о пересмотре судебных постановлений по этой 
категории дел, все же не следует относить к предмету административного судопроизводства, имея в виду, что они представляют собой особый 
механизм осуществления правосудия, имеют особую административно-процессуальную форму, регулируемую КоАП РФ, которая с административным судопроизводством не совпадает2.
Конституционный Суд РФ в ряде своих постановлений отметил, 
что рассмотрение судами дел об административных правонарушениях является 
частью административного судопроизводства независимо от того, осуществляется ли оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом3. В Конституции 
Российской Федерации устанавливается понятие «административное 
судопроизводство», но вместе с этим отсутствует термин «производство по делам об административных правонарушениях»4.

1 Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник. Екатеринбург, 1996. 
Ч. 1. С. 4.
2 Панкова О. В. К вопросу о роли судебной реформы в механизме административно-правового регулирования // Проблемы административного и административнопроцессуального права: Сб. науч. трудов. М., 2005. С. 346.
3 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. № 14-П.
4 Захарова (Рогачева) О. С. Указ. соч. С. 34–36.

Теоретические и исторические аспекты административного правосудия в России  
и за рубежом

В настоящее время Конституцией РФ закреплено, что правосудие осуществляется только судом, судебная власть, в свою очередь, реализуется посредством 
конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Наличие ч. 2 ст. 118 в тексте Конституции РФ указывает на единую систему судебной власти, без разделения вида судопроизводства 
на главные и второстепенные процессы, без возможности включения 
в производство органов судебной власти деятельности других органов 
власти, так как Российская Федерация еще в 1993 г. закрепила незыблемость положений теории разделения властей.
Таким образом, единая концепция видов судопроизводства наводит на вполне логичное умозаключение, что в административное судопроизводство включаются все категории административных дел, рассматриваемых судьями. В свою очередь автор предлагает свое видение 
теории и понятия административного правосудия, рассматриваемое 
в широком правовом аспекте1. Тем более, что первый шаг в этом же направлении сделан Конституционным Судом РФ. В частности, правоприменителям были разъяснены вопросы преюдиции постановлений 
по делам об административных правонарушениях. Конституционным 
Судом РФ было указано в Определении следующее: исследование судом 
в рамках уголовного судопроизводства соответствующих доказательств не может 
быть направлено на переоценку (отмену, изменение) судебных решений, принятых при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях, а должно отвечать целям установления наличия или отсутствия события преступления, виновности привлекаемого к уголовной ответственности лица 
в его совершении, а также других обстоятельств, указанных в ст. 73 УПК РФ2.
В данном пособии автор соединил теоретическое понимание административного правосудия через соотношение с административным судопроизводством, объединив все категории административных 
дел, рассматриваемых судьями. Кроме того, практическая деятельность 
по разрешению публичных споров была рассмотрена не с позиции цивилистического подхода, а с учетом особенностей, присущих административно-процессуальной науке. Не менее важным акцентом данной работы 
является и тот факт, что все административные дела анализировались через призму досудебного и судебного урегулирования публичных споров.

1 См. подробнее: Федорова Т. В. «Гильотина» в теории административного правосудия // Гражданин и право. 2020. № 5. С. 3–11.
2 Определение Конституционного Суда РФ от 11.02.2020 № 264-О-Р «По ходатайству 
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2017 года № 2-П».

ГЛАВА 1. Теоретические аспекты 
административного правосудия в России

1.1. Сущность и содержание административного правосудия

Федеральный конституционный закон РФ «О судебной системе 
Российской Федерации»1 в ч. 1 ст. 4 закрепляет: правосудие в Российской 
Федерации осуществляется только судами, учрежденными в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным конституционным законом. Создание 
чрезвычайных судов и судов, не предусмотренных настоящим Федеральным конституционным законом, не допускается.
Однако до сего времени ни в одном нормативном правовом акте 
не раскрыто определение того, что такое «правосудие».
Представляется, что именно поэтому в содержание понятия «правосудие» в законодательстве часто включается только судебная деятельность по рассмотрению и разрешению различных категорий дел. 
Как видится, это понимание правосудия в узком смысле.
Модель административного судопроизводства коренным образом 
отличается от ранее рассмотренных форм реализации судебной власти, 
а именно логика подсказывает, что должны быть общие нормы процессуального характера для всех судебных органов, однако понятие «административный процесс» в обозначенном случае носит собирательный характер. Административно-процессуальные нормы содержатся в Кодексе 
административного судопроизводства2, АПК РФ3, КоАП РФ4 и законах 
субъектов РФ об административных правонарушениях5.

1 Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной 
системе Российской Федерации».
2 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации 
от 08.03.2015 № 21-ФЗ.
3 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 
№ 95-ФЗ.
4 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 
от 30.12.2001 № 195-ФЗ.
5 В статье 72 Конституции РФ говорится о предметах совместного ведения РФ 
и субъектов РФ относительно административно-процессуального законодательства. 

Глава1.ТеоретическиеаспектыадминистративногоправосудиявРоссии


8

Естественно, последнее положение о собирательном характере административного процесса для целей правосудия нигде законодательно не закреплено. Однако еще в 1999 г. Конституционный 
Суд РФ своим Постановлением1 указал: суды (судьи) в рамках осуществления административного судопроизводства наделены как полномочиями 
по рассмотрению дел об административных правонарушениях и привлечению к административной ответственности, так и полномочиями по контролю 
за законностью и обоснованностью постановлений о наложении административных взысканий, выносимых другими уполномоченными на это органами 
(должностными лицами).
Такая же позиция содержится и в двух других Постановлениях Конституционного Суда РФ от 2009 и 2011 гг.2

Следует согласиться с точкой зрения Ю. Н. Старилова о том, что административное судопроизводство, являясь важнейшим административно-правовым средством обеспечения и защиты публичных 
интересов, до настоящего времени не определено нормативно, что вызывает постоянные споры и двусмысленности в теории3. Интенсивное развитие в течение последних лет в России процессуального права 

В частности, действуют такие законы, как Закон г. Москвы от 21 ноября 2007 г. № 45 
«Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» // Ведомости 
Московской городской Думы. 2007. № 12; Закон Воронежской области от 31 декабря 
2003 года № 74-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области». URL: http://docs.cntd.ru/document/802007750. Дата обращения 
18.10.2020.
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 28.05.1999 № 9-П «По делу 
о проверке конституционности части второй статьи 266 и пункта 3 части первой 
статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан Е. А. Арбузовой, О. Б. Колегова, А. Д. Кутырева, Р. Т. Насибулина 
и В. И. Ткачука».
2 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.2009 № 9-П «По делу 
о проверке конституционности ряда положений статей 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 и 30.7 
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 1 
статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 60 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации 
в связи с жалобами граждан М. Ю. Карелина, В. К. Рогожкина и М. В. Филандрова»; 
Постановление Конституционного Суда РФ от 25.04.2011 № 6-П «По делу о проверке 
конституционности части 1 статьи 3.7 и части 2 статьи 8.28 Кодекса Российской 
Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества 
с ограниченной ответственностью «СтройКомплект»».
3 Старилов Ю. Н. Административное судопроизводство в Российской Федерации: 
развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Воронеж, 2013. С. 231, 232.

1.1.Сущностьисодержаниеадминистративногоправосудия


9

и законодательства заставляет ученых, в том числе административистов, вновь и вновь задумываться над термином «административное 
судопроизводство», который содержится в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ.
Ученые акцентируют также свое внимание на содержание и пределы административного судопроизводства, в итоге создаются два противоположных течения1.
Так, за единое административное судопроизводство выступают, например, Д. Н. Бахрах2, О. С. Захарова (Рогачева)3, А. Б. Зеленцов4, П. И. 
Кононов5, А. И. Стахов6, М. С. Студеникина7 и другие ученые-административисты.
В частности, Н. С. Бондарь и А. А. Джагарян в своей монографии 
отметили, что конституционная категория «административное судопроизводство» при всем многообразии научных подходов, связанных 
с определением как непосредственно этого, так и смежных с ним 
понятий, включая административный процесс, административную 
юрисдикцию, характеризуется в системе сложившейся конституционно-судебной практики двуединым институциональным наполнением. 
С одной стороны, административное судопроизводство охватывает 
судебно-процессуальный аспект юрисдикционной формы разрешения дел, возникающих в связи с привлечением к административной 

1 См., напр.: Вицин С. От формирования судебной системы к ее реформированию // Российская юстиция. 2001. № 4. С. 3. URL: https://www.lawmix.ru/comm/6234 
(дата обращения: 31.10.2019).
2 Бахрах Д. Н. Административное судопроизводство в России в начале XXI века // 
Вестник Южно-Уральского гос. ун-та. Серия «Право». 2005. Вып. 6. № 8 (48). 
С. 67–72.
3 Захарова (Рогачева) О. С. Указ. соч. № 7.
4 Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические 
подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. № 1. С. 70.
5 Кононов П. И. Административное судопроизводство как структурная часть 
административного процесса // Административное право и процесс. 2015. № 11.
6 Стахов А. И. О соотношении внесудебного и судебного порядков применения 
административно-правового принуждения в трудах профессора Соловья Юрия 
Петровича // Административное право и процесс. 2018. № 7. С. 35–41.
7 В 2001 г. М. С. Студеникина отмечала, что под термином «административное 
судопроизводство» следует понимать два вида деятельности суда: 1) осуществление 
судом контрольных функций в отношении законности актов исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц; 2) участие суда в рассмотрении 
дел об административных правонарушениях. См.: Студеникина М. С. Процессуальные формы осуществления правосудия по административным делам // Судебная 
реформа в России. М., 2001. С. 177.

Глава1.ТеоретическиеаспектыадминистративногоправосудиявРоссии


10

ответственности, с другой — судебный контроль законности нормативных и индивидуальных актов субъектов, на которые возложено 
осуществление функций и задач публичной власти. Используя терминологию, воспринятую рядом административистов, можно говорить о разделении рассматриваемых в порядке административного 
судопроизводства дел соответственно на административно-деликтные 
и административно-тяжебные1.
В свою очередь, О. В. Панкова в своем научном исследовании подчеркнула, что «дела об административных правонарушениях, равно 
как и дела о пересмотре судебных постановлений по этой категории 
дел, все же не следует относить к предмету административного судопроизводства, имея в виду, что они представляют собой особый механизм 
осуществления правосудия, имеют особую административно-процессуальную форму, регулируемую КоАП РФ, которая с административным 
судопроизводством не совпадает»2.
Н. Ю. Хаманева, характеризуя административную юстицию без использования понятия «административное судопроизводство», отмечает, что «административная юстиция представляет собой особый судебный порядок оспаривания актов публичной администрации, связанный 
с защитой субъективных публичных прав и обеспечением законности 
в сфере государственного управления. Данный вид юстиции следует 
рассматривать как юридическую (судебную) форму разрешения конфликтов, возникающих в связи с правовой оценкой законности актов 
и действий того или иного органа публичной власти3.
Не отрицая двойственность понятия «административное судопроизводство, Ю. Н. Старилов отметил, что административное судопроизводство как процессуальная форма административной юстиции обладает 
все же материальным аспектом4.

1 Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Правосудие: ориентация на Конституцию: Монография. М., 2018. С. 109, 110.
2 Панкова О. В. К вопросу о роли судебной реформы в механизме административно-правового регулирования / Проблемы административного и административнопроцессуального права: Сб. науч. тр. М., 2005. С. 346.
3 Хаманева Н. Ю. Административная юстиция и административно-правовые 
отношения: теоретические проблемы // Труды ИНП РАН. 2009. № 1. С. 41–50.

4 См.: Старилов Ю. Н. Административные суды в России. Новые аргументы «за» 
и «против». М., 2004. С. 61; Он же. Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства // Юбилеи, конференции, форумы. Вып. 7. Воронеж, 
2013. С. 244.

1.1.Сущностьисодержаниеадминистративногоправосудия


11

Исследуя проблему неоднозначного понимания административного судопроизводства, его соотношения, в частности, с производством 
по делам об административных правонарушениях, П. П. Серков обратил внимание ученых-административистов на нецелесообразность 
деления специализированной деятельности органов судебной власти 
на процессуальное административное судопроизводство и материальную административную юстицию, поскольку до сих пор данное разделение не находит своего подтверждения1.
Представляется вполне обоснованным тезис П. П. Серкова о том, 
что «предложения ученых о том, что производство по делам об административных правонарушениях представляет собой часть административного судопроизводства, предстают своего рода аксиомой, не требующей доказывания. В связи с этим осталось неясным, почему же 
административное судопроизводство следует признавать родовым понятием по отношению к производству по делам об административных 
правонарушениях. Можно предположить, что включение производства по делам об административных правонарушениях в состав административного судопроизводства основано хотя бы на том, что понятие 
«административное» присутствует в каждом из них»2.
На мой взгляд, позиции ученых, суть которых состоит в разделении административно-процессуальной деятельности судебной власти, с одной стороны, как правосудие по административным делам, 
с другой стороны — как административная процедура по вопросам 
деликтов, напоминают модель «гильотины», которая путем деления 
целого на части не дает обратной возможности собрать части в целое 
правовое явление.
Вызывает определенный научный интерес поставленный Ю. Н. Стариловым вопрос о том, что имел в виду законодатель в 1993 г., когда 
принималась Конституция РФ, под термином «административное судопроизводство»? Результатом исследования стал вывод: в начале 90-х 
гг. прошлого столетия под «административным судопроизводством» понимали либо производство по делам об административных правонарушениях, либо иной процессуальный институт, определяющий правосудие по административным делам, хотя сам термин «административные 
дела» вовсе не устанавливался. И поскольку производство по делам, 

1 Серков П. П. К вопросу о современном понимании административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2013. № 9. С. 9–21.
2 Серков П. П. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики // Российский судья. 2012. № 12. С. 5–9.