Оценка качества государственного управления: обоснованность, результативность, эффективность

| И  ДЕЛО |

Москва | 2021

Е. И. Добролюбова 
В. Н. Южаков 
А. Н. Старостина

Оценка качества 
государственного 
управления: 
обоснованность, 
результативность,
эффективность

УДК /
ББК 
         Д

Коллектив авторов
оллектив авторов

Добролюбова Елена Игоревна
Добролюбова Елена Игоревна, канд. экон. наук, ведущий научный сотрудник 
, канд. экон. наук, ведущий научный сотрудник 

Центра технологий государственного управления  ИПЭИ РАНХиГС
Центра технологий государственного управления  ИПЭИ РАНХиГС

Южаков Владимир Николаевич
Южаков Владимир Николаевич, д-р филос. наук, проф., директор Центра техно, д-р филос. наук, проф., директор Центра техно
логий государственного управления  ИПЭИ РАНХиГС
логий государственного управления  ИПЭИ РАНХиГС

Старостина Александра Николаевна
Старостина Александра Николаевна, младший научный сотрудник Центра тех, младший научный сотрудник Центра тех
нологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГ
нологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС

Рецензенты
Рецензенты

Ю. В. Капитанец, 
Ю. В. Капитанец, канд. юрид. наук, доцент кафедры государственного и муканд. юрид. наук, доцент кафедры государственного и му
ниципального 
управления 
Российского 
экономического 
университета 
ниципального 
управления 
Российского 
экономического 
университета 

им. Г. В. Плеханова
им. Г. В. Плеханова

Е. В. Рябова, 
Е. В. Рябова, канд. юрид. наук, доцент кафедры правовых дисциплин Высшей 
канд. юрид. наук, доцент кафедры правовых дисциплин Высшей 

школы государственного аудита Московского государственного университета 
школы государственного аудита Московского государственного университета 
им. М. В. Ломоносова
им. М. В. Ломоносова

Добролюбова, Е.И., Южаков, В.Н., Старостина, А.Н.
Добролюбова, Е.И., Южаков, В.Н., Старостина, А.Н.
   Оценка качества государственного управления: обоснован   Оценка качества государственного управления: обоснованность, результативность, эффективность
ность, результативность, эффективность / Е. И. Добролюбова, 
Е. И. Добролюбова, 

В. Н. Южаков, А. Н. Старостина.
В. Н. Южаков, А. Н. Старостина. —  Москва : Издательский дом «Дело» 
 Москва : Издательский дом «Дело» 

РАНХ
РАНХиГС
ГС, 2021.
, 2021. — 282 с.
282 с. —  ISBN
  ISBN ----
 ----

В монографии представлен анализ зарубежных и российских теоретических 
В монографии представлен анализ зарубежных и российских теоретических 
и эмпирических подходов к определению, измерению и оценке качества гои эмпирических подходов к определению, измерению и оценке качества государственного управления. Проведен анализ показателей качества государсударственного управления. Проведен анализ показателей качества государственного управления, используемых в стратегических документах федественного управления, используемых в стратегических документах федерального и регионального уровней, выявлены основные пробелы в практике 
рального и регионального уровней, выявлены основные пробелы в практике 
текущей оценки. Разработана система показателей, позволяющая оценить 
текущей оценки. Разработана система показателей, позволяющая оценить 
обоснованность государственного вмешательства, результативность и эффекобоснованность государственного вмешательства, результативность и эффективность государственного управления в целом, укрупненных видов государтивность государственного управления в целом, укрупненных видов государственных функций, а также внутренних управленческих процессов в органах 
ственных функций, а также внутренних управленческих процессов в органах 
государственной власти.
государственной власти.

Разработанная система показателей качества государственного управлеРазработанная система показателей качества государственного управле
ния может быть внедрена как в рамках совершенствования документов страния может быть внедрена как в рамках совершенствования документов стратегического планирования (при корректировке действующих и разработке 
тегического планирования (при корректировке действующих и разработке 
новых стратегических документов, направленных на повышение качества гоновых стратегических документов, направленных на повышение качества государственного управления в нашей стране), так и в качестве инструмента 
сударственного управления в нашей стране), так и в качестве инструмента 
для диагностики качества государственного управления, в том числе на регидля диагностики качества государственного управления, в том числе на региональном уровне. Она может быть использована также для формирования сиональном уровне. Она может быть использована также для формирования системного правового регулирования государственного управления.
стемного правового регулирования государственного управления.

Исследование ориентировано на широкий круг читателей, интересующихИсследование ориентировано на широкий круг читателей, интересующих
ся вопросами качества государственного управления, может использоваться 
ся вопросами качества государственного управления, может использоваться 
в учебном процессе в рамках программ по государственному и муниципальв учебном процессе в рамках программ по государственному и муниципальному управлению.
ному управлению.
УДК /
ББК 

ISBN ----
--

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 

    Д 

Содержание

Введение  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

. Анализ основных подходов к оценке качества 
государственного управления в России и зарубежных 
странах: теория, практика, основные параметры качества 
государственного управления.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

1.1. Зарубежные и российские теоретические подходы 

к оценке качества государственного управления  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

1.2. Оценка качества государственного управления: 

практика международных организаций .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

1.3. Европейский опыт оценки качества государственного 

управления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .

1.4. Анализ международного и зарубежного опыта оценки 

качества государственного управления: основные выводы  .  .  .

1.5. Обоснование параметров качества государственного 

управления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .

. Анализ российского опыта оценки качества 
государственного управления.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .

2.1. Оценка качества государственного управления 

на федеральном уровне   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .

2.2. Оценка качества государственного управления 

в регионах России   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .

2.3. Выводы по результатам анализа российского опыта 

оценки качества государственного управления   .  .  .  .  .  .  .  .  

. Система показателей качества государственного управления, 
отражающих результативность, эффективность 
и обоснованность государственного вмешательства   .  .  .  .  .  . 

3.1. Показатели результативности государственного 

управления и методики их расчета   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

3.2. Показатели эффективности государственного 

управления и методики их расчета   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

3.3. Показатели обоснованности государственного 

управления и методики их расчета   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

. Апробация системы показателей качества 
государственного управления.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

4.1. Сопоставительная оценка качества государственного 

управления в России и зарубежных странах   .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

4.2. Апробация системы показателей качества 

государственного управления на федеральном уровне   .  .  .  .

4.2.1. Оценка обоснованности государственного 

вмешательства.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .

4.2.2. Оценка результативности государственного 

управления.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

4.2.3. Оценка эффективности государственного 

управления   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

4.3. Апробация системы показателей качества 

государственного управления на региональном уровне  .  .  .  . 

Заключение   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

Список литературы  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

Приложение А. Принципы государственного управления 
Программы СИГМА  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

Перечень сокращений 
и обозначений

WGI
 
– всемирные показатели государственного 
управления

АИП
 
– адресная инвестиционная программа

БРИКС
 
– Бразилия, Россия, Индия, Китай, ЮАР

ВБ
 
– Всемирный банк

ВВП
 
– валовой внутренний продукт

ЕС
 
– Европейский союз

ЕПГУ
 
– Единый портал предоставления государственных и муниципальных услуг

КНД
 
– контрольно-надзорная деятельность

КНО
 
– контрольно-надзорный орган

МФЦ
 
– многофункциональный центр предоставления 
государственных и муниципальных услуг

НКО
 
– некоммерческая организация

НПА
 
– нормативный правовой акт

ООН
 
– Организация Объединенных Наций

ОРВ
 
– оценка регулирующего воздействия

ОФВ
 
– оценка фактического воздействия

ОЭСР
 
– Организация экономического сотрудничества 
и развития

ППС
 
– паритет покупательной способности

СМП
 
– субъекты малого и среднего предпринимательства

Введение

В течение последних десятилетий недостаточВ течение последних десятилетий недостаточное качество государственного управления приное качество государственного управления признается ключевым фактором, негативно влиязнается ключевым фактором, негативно влияющим на социально-экономическое развитие 
ющим на социально-экономическое развитие 
нашей страны, ее международную конкурентонашей страны, ее международную конкурентоспособность.
способность.

На повышение качества, результативности 
На повышение качества, результативности 

и эффективности государственного управления 
и эффективности государственного управления 
в целом и отдельных типов государственных 
в целом и отдельных типов государственных 
функций были направлены многочисленные рефункций были направлены многочисленные реформы, реализованные и реализуемые с начала 
формы, реализованные и реализуемые с начала 
2000-х гг.: реформа государственной службы, ад2000-х гг.: реформа государственной службы, административная реформа, бюджетные реформы 
министративная реформа, бюджетные реформы 
и т. д. Тем не менее качество государственного 
и т. д. Тем не менее качество государственного 
управления в России по-прежнему оценивается 
управления в России по-прежнему оценивается 
в рейтингах международных организаций сущев рейтингах международных организаций существенно ниже других параметров развития наственно ниже других параметров развития нашей страны.
шей страны.

При этом следует отметить, что, несмотря 
При этом следует отметить, что, несмотря 

на обилие международных рейтингов (наприна обилие международных рейтингов (например, международные показатели государственмер, международные показатели государственного управления Всемирного банка [1], поканого управления Всемирного банка [1], показатели рейтинга международной конкурензатели рейтинга международной конкурентоспособности 
Всемирного 
экономического 
тоспособности 
Всемирного 
экономического 

О   

форума, оценивающие качество институциональной срефорума, оценивающие качество институциональной среды [2], индекс восприятия коррупции 
ды [2], индекс восприятия коррупции 1 и т. д.), до настояще и т. д.), до настояще
го времени ни в международной, ни в российской практике 
го времени ни в международной, ни в российской практике 
не сформированы единые подходы к пониманию качества 
не сформированы единые подходы к пониманию качества 
государственного управления и, соответственно, отсутствугосударственного управления и, соответственно, отсутствует единая система показателей, на основе которых могли бы 
ет единая система показателей, на основе которых могли бы 
быть оценены основные параметры качества государственбыть оценены основные параметры качества государственного управления, в том числе результативность государства 
ного управления, в том числе результативность государства 
по достижению поставленных целей, эффективность госупо достижению поставленных целей, эффективность государственного управления, а также обоснованность государдарственного управления, а также обоснованность государственного вмешательства [3].
ственного вмешательства [3].

В составе используемых показателей качества государВ составе используемых показателей качества государ
ственного управления зачастую не полностью представлены 
ственного управления зачастую не полностью представлены 
интересы всех бенефициаров государственного управления, 
интересы всех бенефициаров государственного управления, 
не учитываются все типы реализуемых государством функне учитываются все типы реализуемых государством функций. В частности, оценка государственного управления своций. В частности, оценка государственного управления сводится к оценке качества государственных услуг (в ущерб таким 
дится к оценке качества государственных услуг (в ущерб таким 
государственным функциям, как регулирование, контрольгосударственным функциям, как регулирование, контрольно-надзорная деятельность). Слабо развиты инструменты 
но-надзорная деятельность). Слабо развиты инструменты 
оценки качества выработки и реализации государственной 
оценки качества выработки и реализации государственной 
политики (вместо качества тех или иных институтов, наприполитики (вместо качества тех или иных институтов, например института оценки регулирующего воздействия, зачастую 
мер института оценки регулирующего воздействия, зачастую 
оценивается наличие того или иного института и охват теми 
оценивается наличие того или иного института и охват теми 
или иными требованиями).
или иными требованиями).

В отсутствие единого комплексного подхода к измереВ отсутствие единого комплексного подхода к измере
нию и оценке качества государственного управления меры, 
нию и оценке качества государственного управления меры, 
предпринимаемые по его совершенствованию и реформиропредпринимаемые по его совершенствованию и реформированию, могут оказаться недостаточными, что и происходит 
ванию, могут оказаться недостаточными, что и происходит 
с реформами в данной сфере последние 20 лет.
с реформами в данной сфере последние 20 лет.

Целью исследования является разработка системы покаЦелью исследования является разработка системы пока
зателей качества государственного управления, отражаюзателей качества государственного управления, отражающих результативность, эффективность и обоснованность гощих результативность, эффективность и обоснованность государственного вмешательства, применимую на всех этапах 
сударственного вмешательства, применимую на всех этапах 
управленческого цикла и в отношении всех видов государуправленческого цикла и в отношении всех видов государственных функций.
ственных функций.

 
         1 https://www.transparency.org/en/cpi.

В

9

Под государственным управлением в настоящей моноПод государственным управлением в настоящей моно
графии понимается «управленческая деятельность органов 
графии понимается «управленческая деятельность органов 
государственной власти, а также уполномоченных органов 
государственной власти, а также уполномоченных органов 
и организаций, направленная на обеспечение решения оби организаций, направленная на обеспечение решения общественно значимых задач и проблем» [3]. Таким образом, 
щественно значимых задач и проблем» [3]. Таким образом, 
разработанная система показателей качества государственразработанная система показателей качества государственного управления ориентируется прежде всего на примененого управления ориентируется прежде всего на применение в органах государственной власти. В то же время, поние в органах государственной власти. В то же время, поскольку данные органы осуществляют управление и иными 
скольку данные органы осуществляют управление и иными 
организациями (например, институтами развития, государорганизациями (например, институтами развития, государственными учреждениями), обоснованность, результативственными учреждениями), обоснованность, результативность и эффективность их деятельности также учитывается 
ность и эффективность их деятельности также учитывается 
в рамках анализа (в той мере, в которой она относится к рев рамках анализа (в той мере, в которой она относится к решению общественно значимых задач и проблем, например 
шению общественно значимых задач и проблем, например 
достижению национальных целей развития или оказанию 
достижению национальных целей развития или оказанию 
государственных административных и бюджетных услуг 
государственных административных и бюджетных услуг 1).).

В монографии представлен обзор российских и зарубежВ монографии представлен обзор российских и зарубеж
ных теоретических подходов к оценке качества государных теоретических подходов к оценке качества государственного управления, проанализирована практика оценки 
ственного управления, проанализирована практика оценки 

 
         1 В российском законодательстве термин «государственные услуги» определен неоднозначно. Так, в соответствии с Федеральным законом 
от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» к государственным услугам относятся услуги, оказываемые по запросам граждан и организаций органами государственной власти и уполномоченными организациями 
и предполагающие в качестве результата подтверждение прав граждан 
(организаций). В соответствии с Бюджетным кодексом РФ термин «государственные услуги» существенно шире и распространяется на все 
услуги, оказываемые как органами государственной власти, так и государственными учреждениями независимо от наличия запроса на их 
оказание. Например, образовательные и медицинские услуги, оказываемые государственными бюджетными учреждениями, являются государственными услугами в соответствии с нормами Бюджетного кодекса, но не относятся к таковым в соответствии с Федеральным законом 
№ 210-ФЗ. Для дифференциации данных подходов к определению государственных услуг в литературе [3] и в настоящем исследовании введены термин «государственные административные услуги» (для услуг, 
оказываемых в соответствии с Федеральным законом № 210-ФЗ) и термин «государственные бюджетные услуги», к которым относятся услуги, являющиеся государственными в соответствии с Бюджетным кодексом, но не отнесенные к таковым Федеральным законом № 210-ФЗ.

О   

качества государственного управления международными 
качества государственного управления международными 
организациями и зарубежными странами. Исходя из проорганизациями и зарубежными странами. Исходя из проведенного анализа, подтверждены основные параметры 
веденного анализа, подтверждены основные параметры 
качества государственного управления: обоснованность гокачества государственного управления: обоснованность государственного вмешательства, результативность и эффексударственного вмешательства, результативность и эффективность. Разработана и апробирована система показателей 
тивность. Разработана и апробирована система показателей 
качества государственного управления, приведены методикачества государственного управления, приведены методики их расчета и возможные источники данных.
ки их расчета и возможные источники данных.

Представляется, что внедрение данной системы возможПредставляется, что внедрение данной системы возмож
но как в рамках совершенствования документов стратегино как в рамках совершенствования документов стратегического планирования (в том числе при разработке новых 
ческого планирования (в том числе при разработке новых 
стратегических документов, направленных на повышение 
стратегических документов, направленных на повышение 
качества государственного управления в нашей стране), так 
качества государственного управления в нашей стране), так 
и в качестве инструмента для диагностики качества государи в качестве инструмента для диагностики качества государственного управления, в том числе на региональном уровне. 
ственного управления, в том числе на региональном уровне. 
Она может быть использована также для формирования сиОна может быть использована также для формирования системного правового регулирования государственного управстемного правового регулирования государственного управления, в том числе для разработки законопроекта об обеспеления, в том числе для разработки законопроекта об обеспечении качества государственного управления [3].
чении качества государственного управления [3].

1. Анализ основных 
подходов к оценке 
качества государственного 
управления в России 
и зарубежных странах: 
теория, практика, 
основные параметры 
качества государственного 
управления

1.1. З   
    
  


В зарубежной теоретической литературе можно 
В зарубежной теоретической литературе можно 
выделить три основные группы подходов к опревыделить три основные группы подходов к определению качества государственного управления 
делению качества государственного управления 
и, соответственно, его описанию, регулироваи, соответственно, его описанию, регулированию, мониторингу и оценке.
нию, мониторингу и оценке.

В рамках первой группы подходов к качеству 
В рамках первой группы подходов к качеству 

государственного управления основное внигосударственного управления основное внимание уделяется вопросам профессионализма 
мание уделяется вопросам профессионализма 
и беспристрастности государственной служи беспристрастности государственной службы. Так, Эванс и Раух, одни из первых показавбы. Так, Эванс и Раух, одни из первых показавшие зависимость между «качеством бюрокрашие зависимость между «качеством бюрократии» и экономическим ростом, рассматривали 
тии» и экономическим ростом, рассматривали 
в качестве ключевых характеристик реализав качестве ключевых характеристик реализацию принципа «заслуг и достоинств» при прицию принципа «заслуг и достоинств» при приеме на государственную службу и продвижении 
еме на государственную службу и продвижении 

О   

по карьерной лестнице [4]. Ротштейн и Теорелл выделяют 
по карьерной лестнице [4]. Ротштейн и Теорелл выделяют 
беспристрастность государственных служащих и равное отбеспристрастность государственных служащих и равное отношение ко всем гражданам и организациям как основную 
ношение ко всем гражданам и организациям как основную 
характеристику качества государственного управления [5]. 
характеристику качества государственного управления [5]. 
Фукуяма предлагает использовать для оценки качества госуФукуяма предлагает использовать для оценки качества государственного управления показатели, отражающие ресурсы, 
дарственного управления показатели, отражающие ресурсы, 
профессионализм и независимость государственных служапрофессионализм и независимость государственных служащих [6].
щих [6].

Данные подходы нашли свое отражение и в российской 
Данные подходы нашли свое отражение и в российской 

литературе при оценке качества государственного управлелитературе при оценке качества государственного управления на региональном уровне, однако их применение оказания на региональном уровне, однако их применение оказалось сопряжено с существенными методологическими огралось сопряжено с существенными методологическими ограничениями [7].
ничениями [7].

В российской практике повышение профессионализма гоВ российской практике повышение профессионализма го
сударственной службы и внедрения принципа учета «заслуг 
сударственной службы и внедрения принципа учета «заслуг 
и достоинств» при поступлении на государственную службу 
и достоинств» при поступлении на государственную службу 
и продвижении по ней декларировались с начала реализации 
и продвижении по ней декларировались с начала реализации 
первой реформы (или первого этапа реформы) государственпервой реформы (или первого этапа реформы) государственной службы (2003). Однако, в отличие от зарубежной практики 
ной службы (2003). Однако, в отличие от зарубежной практики 
(в частности, от практики оценки качества государственного 
(в частности, от практики оценки качества государственного 
управления в европейских регионах на основе «европейского 
управления в европейских регионах на основе «европейского 
индекса качества государственного управления»), в России 
индекса качества государственного управления»), в России 
до настоящего времени единые показатели, позволяющие 
до настоящего времени единые показатели, позволяющие 
оценивать уровень профессионализма и беспристрастности 
оценивать уровень профессионализма и беспристрастности 
гражданских служащих, отсутствуют. В рамках мониторингражданских служащих, отсутствуют. В рамках мониторинга гражданской службы учитываются вопросы прохождения 
га гражданской службы учитываются вопросы прохождения 
аттестации и сдачи квалификационного экзамена, однако 
аттестации и сдачи квалификационного экзамена, однако 
единые подходы к оценке результативности профессиональединые подходы к оценке результативности профессиональной служебной деятельности не приняты (фактически в кажной служебной деятельности не приняты (фактически в каждом ведомстве действует собственный порядок, зачастую 
дом ведомстве действует собственный порядок, зачастую 
формальный), что затрудняет оценить фактический уровень 
формальный), что затрудняет оценить фактический уровень 
профессионализма (проявляемый в рамках достижения репрофессионализма (проявляемый в рамках достижения результатов деятельности органа государственной власти) казультатов деятельности органа государственной власти) кадрового состава государственной службы.
дрового состава государственной службы.

Определение качества государственного управления чеОпределение качества государственного управления че
рез профессионализм государственной службы, безусловно, 
рез профессионализм государственной службы, безусловно, 
имеет значимые ограничения. Оно в большей степени соимеет значимые ограничения. Оно в большей степени со