Правовое регулирование социально-страховых отношений: единство публичных и частных начал

Н.В. РОЩЕПКО
 

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 
СОЦИАЛЬНО-СТРАХОВЫХ 
ОТНОШЕНИЙ: 
ЕДИНСТВО ПУБЛИЧНЫХ 
И ЧАСТНЫХ НАЧАЛ

Монография

Москва
ЮСТИЦИНФОРМ
2021

© Рощепко Н.В., 2021
© Оформление ООО «Юстицинформ», 2021
ISBN 978-5-7205-1732-8

УДК 34.03
ББК 65.272

Рощепко Н.В.
Правовое регулирование социально-страховых отношений: единство 
публичных и частных начал: монография / Н.В. Рощепко. — М.: Юстицинформ, 
2021. — 388 с.

В монографии комплексно рассматриваются теоретические и практические 
вопросы правовой регламентации обязательного и добровольного социального 
страхования как элементов единой системы защиты лиц от последствий социального страхового риска. Дан анализ договорных конструкций, применяемых 
при предоставлении страхового обеспечения по обязательному социальному 
страхованию (договора о финансовом обеспечении ОМС, договоров на оказание 
и оплату медицинской помощи по ОМС, договора об обязательном пенсионном 
страховании), определены допустимость и пределы субсидиарного применения 
норм гражданского законодательства к отношениям их сторон. На основе 
концептуального подхода о единстве публичных и частных начал в правовом 
регулировании социально-страховых отношений обоснованы положения о системной обусловленности и взаимодействии обязательных и добровольных 
видов социального страхования (на примере негосударственного пенсионного 
обеспечения). Законодательство приведено по состоянию на февраль 2021 г.
Для научных и практических работников, преподавателей, аспирантов, 
студентов юридических вузов, факультетов, всех, кто интересуется проблемами 
права социального обеспечения.

Ключевые слова: социальное страхование, негосударственное пенсионное 
обеспечение, социально-обеспечительный договор, публичные и частные 
начала правового регулирования.

УДК 34.03
ББК 65.272
     Р58

ISBN 978-5-7205-1732-8

Р58   

Рецензенты:
Нечаев Сергей Владимирович — адвокат, член Ярославской областной 
коллегии адвокатов, кандидат юридических наук
Федорова Марина Юрьевна — доктор юридических наук, профессор

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение ........................................................................................... 5

Глава 1. Социальное страхование в России: 
исторический анализ и современное состояние .............................. 11

  
1.1. Социальное страхование в дореволюционной России 
  
(вторая половина ХIХ в. – февраль 1917 г.) .....................11
  
1.2. Социальное страхование в постреволюционный 
  
и советский периоды (конец 1917 – 1990 гг.) ..................43
 
1.3. Развитие российского законодательства о 
  
социальном страховании на рубеже XX–XXI вв. 
  
(реформы и контрреформы) ............................................ 69
  
1.4. Правоотношения по социальному страхованию: 
  
вопросы отраслевой принадлежности .............................96

Глава 2. Предоставление обеспечения по обязательному   
 
 
социальному страхованию: конвергенция 
                публичных и частных начал правового регулирования ....118
 
 
2.1. Социально-страховые правоотношения 
 
 
в структуре предмета отрасли право 
 
социального обеспечения ...............................................118
 
2.2. Значение договора в регламентации 
 
 
социально-страховых отношений по обязательному 
 
социальному страхованию: общие подходы ..................154
 
2.3. Договоры в системе обязательного медицинского 
 
страхования: проблемы теории и практики ...................169
 
2.4. Договор об обязательном пенсионном страховании ....236

Глава 3. Добровольное социальное страхование ............................265

 
3.1. Добровольное социальное страхование: 
 
правовая природа и назначение .....................................265
 
3.2. Добровольное личное страхование в системе защиты 
 
 
от социальных рисков: возможности 
 
и перспективы применения ............................................290

Оглавление

 
3.3. Негосударственное пенсионное обеспечение 
 
как вид добровольного социального страхования .........315
 
3.4. Инвестиционные и социально-страховые 
 
 
отношения по негосударственному пенсионному 
 
обеспечению ....................................................................338

ВВЕДЕНИЕ

Система экономических отношений современной России, 
свобода труда и многообразие форм его реализации требуют оптимальных средств преодоления последствий социального риска 
утраты заработка, несения дополнительных, социально-значимых 
расходов. Традиционно такую защиту дает обязательное социальное страхование, посредством страхования пенсионного, медицинского, а равно страхования по временной нетрудоспособности 
и в связи с материнством, от несчастных случаев на производстве, 
профессиональных заболеваний. Однако ныне возможности обязательной формы социального страхования ограничены, поскольку, во-первых, она ориентирована в основном на лиц наемного 
труда и эффективна в условиях длительной, стабильной «занятости»; во-вторых, уровень страхового обеспечения можно охарактеризовать как базовый, настолько незначительна порой величина 
социально-страховых предоставлений.
Таким образом, для лиц, самостоятельно обеспечивающих себя 
работой, выбирающих так называемую «цифровую занятость» и др., 
защита от социальных рисков во многом является предметом личной заботы и ответственности. С индивидуальной предусмотрительностью, корпоративной социальной ответственностью связывается 
и достижение приемлемого уровня обеспечения лиц, охваченных 
в силу закона обязательным социальным страхованием. Столь многоплановые задачи требуют создания комплексной, многоуровневой системы, где обязательное социальное страхование дополняют 
добровольные, негосударственные формы социально-страховой 
защиты и обеспечения. Нормативной основой является ст. 39 Конституции РФ 1, положения которой содержат как гарантии социального обеспечения в силу закона для каждого, так и упоминание 
о добровольном социальном страховании, дополнительных формах 
социального обеспечения. Можно сказать, государство, сохраняя 
положение ведущего субъекта, делегирует решение отдельных задач 
в сфере социального обеспечения частным институтам. Нередко это 
обусловлено целями перераспределения финансовых обязательств. 
Отсюда проистекают идеи о государственно-частном партнерстве, 

1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 
12 декабря 1993 г.) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

Введение

в том числе и в социальной сфере, социальном назначении предпринимательства и т. д. «Площадкой» для делегирования может 
служить и публичное социальное обеспечение. Например, в обязательном пенсионном и медицинском страховании имеет место привлечение частных субъектов к делу социально-страховой защиты 
(негосударственные пенсионные фонды, страховые и медицинские 
организации), а введенные механизмы добровольного вступления 
в правоотношения по отдельным видам обязательного социального 
страхования рассматриваются как примеры добровольного социального страхования. В ключе озвученных тенденций важна как оценка потенциала обязательного социального страхования, так и «зоны 
приложения» добровольных форм социально-страховой защиты.
Таким образом, современные реалии настойчиво требуют рассматривать социальное страхование в сочетании его обязательной 
и добровольной форм. К сожалению, системной реализации идеи 
многоуровневой социально-страховой защиты и обеспечения не 
получили. Наличествуют только ее отдельные элементы. Так, Правительством России с 1995 г. взят курс на построение смешанной 
пенсионной системы, где обязательное пенсионное страхование 
дополняют частноправовые, добровольные формы пенсионирования (корпоративные и индивидуальные) 2. Последние во многом 
связаны с сектором негосударственного пенсионного обеспечения, 
который, как и сама пенсионная система, подвергается непреходящему реформированию. Обозначенному «фрагментарному воплощению многоуровневой защиты» от социальных рисков отчасти 
способствует и наука права социального обеспечения. Например, 
отмечается, что «частно-правовые системы обеспечения пожилых, 
нетрудоспособных, семей с детьми — нормальное явление в условиях рыночной экономики, услуги этих систем на рынке пользуются спросом у населения, как и иные виды товаров, однако они 
должны развиваться и функционировать параллельно с государственными системами, не заменяя и не вытесняя их, а гармонично 

2 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 07.08.1995 № 790 
«О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения 
в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3388.

с ними сочетаясь» 3. Подход разумный, если бы не то обстоятельство, что под гармоничным сочетанием понимается применение 
инструментария отрасли гражданского права. Поддерживая в целом идеи о многоуровневом социальном обеспечении, специалисты отрасли связывают предмет права социального обеспечения 
с государственной, публично-правовой системой предоставления 
благ. При этом «частное» рассматривается как синоним коммерческого, угроза отраслевой самостоятельности. Налицо сила традиций советского периода, когда социальное обеспечение имело 
исключительно публично-правовую организацию. Ценность обязательных форм социального обеспечения бесспорна, но нельзя 
оставлять без внимания их эффективную координации с иными 
«механизмами». И здесь наука и отрасль права социального обеспечения должны занимать ведущие позиции.
Взаимное проникновение начал публичного и частного права 
наблюдается почти во всех отраслях, в том числе и традиционных, 
так называемых «чистых» — гражданском, административном праве 4. Для публичной отрасли права социального обеспечения включение частных начал правового регулирования определило изменение отечественной модели социального обеспечения, переход от 
государственной его организации к смешанной, многоуровневой. 
Полагаем, озвученное «единство публичного и частного» свойственно любой отрасти права и вместе с тем уникально, настолько 
неповторимо сочетание этих начал в регламентации отношений, 
составляющих ее предмет. «Как в области публичного, так и в области частного права всегда есть большие или меньшие отступления в сторону противоположного принципа. Жизнь заставляет во 

3 Социальное обеспечение: настоящее и будущее: монография / Азарова Е. Г., Антонова Н. В., Благодир А. Л. и др.; отв. ред. Ю. В. Воронин, М. Л. Захаров. М.: Институт 
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской 
Федерации, Юридическая фирма «Контракт», 2017 // СПС «Гарант».

4 См. подробнее: Концепция частного и публичного права России: монография / под 
ред. В. И. Иванова, Ю. С. Харитоновой. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. С. 35–46; Гутерман А. Е. 
О соотношении права частного и права публичного // Юрист. 2014. № 8. С. 34–39; 
Андреев В. К. О сочетании частных и публичных начал в правовом регулировании 
предпринимательской деятельности // Журнал российского права. 2013. № 1. С. 22.

Введение

многих случаях прибегать к известному комбинированию обоих 
указанных приемов, и нет такой области отношений, для которой 
являлся бы единственно возможным только тот или только другой 
прием; нет такой сферы общественной жизни, которой мы не могли 
бы себе представить регулированной как по одному, так и по другому типу» 5. Разделяя приведенные взгляды И. А. Покровского, остановимся на критериях разграничения сфер частного и публичного 
права, сформулированных юридической наукой. Разброс мнений 
ученых по этому вопросу говорит о его дискуссионности и непреходящей актуальности 6. Например, А. И. Покровский основывал 
такое деление на специфике способов и приемов правовой регламентации общественных отношений. Сущность права публичного 
ученый связывал с приемом юридической централизации, при котором все подчинено государственной власти, регулирующей соответствующие отношения исключительно своей волей, не допуская 
иной инициативы или частных соглашений. В областях децентрализации — права частного — государство, напротив, воздерживается от непосредственного, властного регулирования, предоставляя 
определенную свободу и субъектам права, «множеству маленьких 
центров». «Таковыми в большинстве случаев являются отдельные 
индивиды — люди, но, сверх того, и различные искусственные образования — корпорации или учреждения, так называемые лица 
юридические» 7. Сходны взгляды и Л. И. Петражицкого, по оценке 

5  Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. Изд. 3-е, стереотип. 
М.: Статут, 2001. 353 с. (Классика российской цивилистики) // СПС «КонсультантПлюс». 
URL: https://civil.consultant.ru/elib/books/23/info/.

6 См.: Попондопуло В. Ф. О частном и публичном праве // Правоведение. 1994. 
№ 5–6. С. 53–54; Попондопуло В. Ф. Частное и публичное право как отрасли права 
// Цивилистические записки: Межвуз. сб. науч. тр. Вып. 2. М., 2002. С. 17–36; Иванова С. А. Частное и публичное право: вопросы классификации // Образование и право. 
2012. № 12. С. 71–78; Солодовниченко Т. А. Критерии разграничения права на частное 
и публичное // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2015. № 2 (43). С. 42–
46; Барков А. В., Беседкина Н. И., Борисова Л. В. и др. Концепция частного и публичного 
права России. Азбука частного права: монография / под ред. В. И. Иванова, Ю. С. Харитоновой. М., 2013. С. 30–33, 57–76.

7  Покровский И. А. Указ соч. // СПС «КонсультантПлюс».

которого публичное право есть социально-служебное право, а частное — лично-свободное право 8. Б. Б. Черепахин предлагал делить 
право и его нормы на частные и публичные в зависимости от формального критерия — способа построения и регулирования юридических отношений, и в частности, положения субъектов в правоотношении 9. «Частноправовое отношение построено на началах 
координации субъектов, частное право представляет собой систему 
децентрализованного регулирования жизненных отношений. Публично-правовое отношение построено на началах субординации 
субъектов, публичное право представляет собой систему централизованного регулирования жизненных отношений» 10. Другие, 
например, Г. В. Шершеневич за искомый критерий рассматривал 
характер регулируемых правом отношений 11, а М. М. Агарков — их 
значимость и существо интересов: если норма публичного права, 
регулируя важные с общественной точки зрения интересы, предписывает субъектам правила поведения, то во имя частных интересов 
правила поведения субъектов лишь допускаются наряду с другими 
возможностями, зависящими от самого субъекта 12.
При всей обоснованности изложенных позиций условность 
границ между частным и публичным право очевидна. В немалой 
степени этому способствует изменчивость исторических реалий 13. 
«То, что в одну эпоху регулировалось на началах юридической 
децентрализации и, следовательно, относилось к области частного права, в другую эпоху перестраивалось по типу юридической 

8  Петражицкий Л. И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности / 
отв. ред. И. Ю. Козлихин, Ю. А. Сандулов. СПб.: Лань, 2000. С. 508–541.

9 Черепахин Б. Б. К вопросу о частном и публичном праве // X cб. трудов профессоров 
и преподавателей Иркутского гос. ун-та. Иркутск, 1926. C. 8–35.

10 Черепахин Б. Б. Указ. соч. С. 33.

11  Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. Тома I–II. М.: издание Бр. Башмаковых, 
1910 г. // СПС «Гарант». URL: https://base.garant.ru/3943993/.

12 Агарков М. М. Ценность частного права // Правоведение. 1992. №  1–2 (печатается 
по изданию 1920 г.). С. 38.

13 См.: Харитонова Ю. С. Основы разделения системы права России на частное 
и публичное // Образование и право. 2012. № 12. С. 45–62.

Введение

централизации, переходило в область публичного права, и наоборот» 14. Иллюстрацией сказанного может служить социальное 
страхование, которое исторически формировалось как учреждение добровольное на стыке социального вспомоществования 
и элементов взаимного страхования. Поворот в сторону «централизации» определила индустриализация — индивидуальный риск 
утраты заработка стал носить массовый, социальный характер, 
и система защиты от последствий его реализации потребовала 
преимущественно публичного регулирования. Полагаем, нет универсального критерия, позволяющего однозначно разграничить 
сферы частного и публичного права или определить принадлежность к одной из них конкретной отрасли права. Важен баланс соотношения указанных начал в механизме правового регулирования общественных отношений, составляющих предмет отдельной 
отрасли.
Настоящее исследование имеет целью приблизиться к решению вопроса о критериях оптимального соотношения публично— 
и частноправовых начал в регламентации отношений по предоставлению обеспечения в порядке обязательного и добровольного 
социального страхования (социально-страховых отношений).

14 Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права // СПС «КонсультантПлюс».

ГЛАВА 1. СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ 
В РОССИИ: ИСТОРИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ 
И СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ

Если мы хотим понять настоящее социальное страхование
и предвидеть несколько перспективы его развития,
мы, несомненно, должны ознакомиться с его прошлым.

Любимов Б. А. Социальное страхование.
Указатель важнейших книг, брошюр
и статей на русском языке. М., 1924

1.1. Социальное страхование в дореволюционной России 
(вторая половина ХIХ в. — февраль 1917 г.)

Истоки социального страхования кроются в общественном 
призрении, чертами которого называют «фрагментарность, бессистемность, стихийность проявления» 15. Неспособность общественного призрения преодолеть состояние имущественной неустойчивости (необеспеченности существования) 16, характерного 
для наемных работников в эпоху промышленного производства, 
требовало принципиально иной формы взаимопомощи. В этой 
части весьма показательно, что широкая организация материальной помощи виделась основанной либо на принципе общественного обеспечения (за счет государства или местного самоуправления), либо принципе страхования 17. Не исключалась 
и определенная комбинация указанных принципов. Учитывая 
массовый характер риска утраты заработка, неважно, обусловлен ли он утратой возможности трудиться вследствие потери 

15 Миронова Т. К. Право и социальная защита. М.: Права человека, 2006. С. 137.

16 См.: Забелин Л. В. Теория социального обеспечения. М.: ВЦСПС, 1924. С. 45; 
Астров П. И. Юридические предпосылки рабочего права. М.: Гор. тип., 1911. С. 10–11.

17 Шварц С. Страхование на случай безработицы (Проект Министерства труда, декрет Совета народных комиссаров и практика касс помощи безработным). М.: Муниципальное бюро В.С.Г. Отд. труда, 1918. С. 4; Поварёнков А. Ю. Риск в трудовом праве 
и праве социального обеспечения: дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 137.

Глава 1. Социальное страхование в России: 
исторический анализ и современное состояние 

трудоспособности или снижения спроса на труд, приоритет 
отдавался идее страхования 18. При этой форме организованной взаимопомощи риск известного несчастья учитывается заранее и заранее же распределяется между всеми участниками 
организации связанная с этим риском материальная тяжесть. 
Коллективная ответственность за индивидуальный социальный риск — риск потери заработка, а также предварительный 
его учет являлись сущностными признаками формирующегося 
института 19. Забегая вперед, замечу, что возложение на предпринимателей, извлекающих наибольшую выгоду из труда рабочих, бремени их обеспечения, не исключало самодеятельности и взаимопомощи самих трудящихся. Определенная доля 
индивидуальной предусмотрительности, проявлением которой 
являлось финансовое участие рабочих в страховых организациях (больничных кассах), с очевидностью прослеживается в обязательном социальном страховании дореволюционной России. 
Что касается добровольных форм данного страхования, то они 
основывались преимущественно на ответственности рабочих за 
собственное материальное обеспечение.
Сущность, принципы функционирования и тенденции развития социального страхования составили предмет исследования со 
стороны отечественных ученых уже в конце XIX — начале XX в. 
(Н. А. Вигдорчик, 
Л. В. Забелин, 
В. П. Литвинов-Фалинский, 
В. Г. Яроцкий и др.). С дореволюционным периодом (60-е гг. 
ХIХ в. — февраль 1917 г.) связано становление рассматриваемого 
института, эволюция его организационных форм и круга охватываемых социальных рисков. При этом формы организации социального страхования одновременно рассматриваются в литературе и как последовательные этапы его развития:

18 См., подробнее: Ашмарина С. В. Дискуссии о страховании рабочих в России 
в конце XIX — начале XX в. // Экономическая история. Обозрение / под ред. Л. И. Бородкина. Вып. 6. М.: МГУ (Издательский Дом), 2001. С. 50–64.

19 См.: Вигдорчик Н. А. Социальное страхование. Систематическое изложение 
истории, организации и практики всех форм социального страхования. СПб.: Изд-во 
«Практич. медицина», 1912. С. 1–4.