Основы государственного и муниципального управления : в 2 ч. Ч. II : Основы государственного управления

Министерство образования и науки Российской Федерации 

 

ТОМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ СИСТЕМ 

УПРАВЛЕНИЯ И РАДИОЭЛЕКТРОНИКИ (ТУСУР) 

 

ФАКУЛЬТЕТ ДИСТАНЦИОННОГО ОБУЧЕНИЯ (ФДО) 

 
 
 
 
 
Л. В. Кудряшова 
 

 
 
 
 

 

ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО 

И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 

 

 
 
 
 

Часть II. Основы муниципального управления 

 
 
 
 

Учебное пособие 

 
 
 
 

Томск 
2016

УДК
352(075.8)

ББК
67.401.0я73
К 889

 

Рецензенты: 

В. Ф. Тарасенко, д-р техн. наук, профессор кафедры 

теоретической кибернетики Национального исследовательского 

Томского государственного университета; 

Т. О. Перемитина, канд. техн. наук, доцент кафедры автоматизации обработки 

информации ТУСУР, научный сотрудник Научно-исследовательского 

информационного центра Института химии нефти СО РАН 

 
 

Кудряшова Л. В. 

К 889
Основы государственного и муниципального управления : учеб
ное пособие : в 2 ч. / Л. В. Кудряшова. – Томск : ФДО, ТУСУР, 2016. 
– Ч. II : Основы государственного управления. – 153 с.

 

В учебном пособии рассмотрены принципы построения, функции, основ
ные тенденции и перспективы развития государственного и муниципального 
управления, зарубежный опыт; выделены особенности территориального 
управления на уровне поселений и районов; рассмотрено актуальное законодательство, регулирующее полномочия государственных и муниципальных органов власти в России. 

Для студентов менеджерских специальностей вузов, а также всех интере
сующихся проблемами государственного и муниципального управления. 
 
 
 
 
 
 
 

© Кудряшова Л. В., 2016 
© Оформление. 
ФДО, ТУСУР, 2016 

ОГЛАВЛЕНИЕ 
 
Введение ...................................................................................................................... 5 

3 Местное самоуправление в системе государственного 
и муниципального управления .............................................................................. 7 

3.1 Основные понятия ....................................................................................... 7 

3.2 Основные принципы муниципального управления и функции 
местного самоуправления .............................................................................. 11 

3.3 Основные отличия местного самоуправления от государственной 
власти ................................................................................................................ 17 

3.4 Правовые основы местного самоуправления ......................................... 19 

3.5 Основные тенденции развития местного самоуправления ................... 21 

4 Муниципальное образование как социально-экономическая система .... 26 

4.1 Проблема определения границ муниципального образования ............ 26 

4.2 Признаки муниципального образования ................................................ 27 

4.3 Город как муниципальное образование .................................................. 29 

4.4 Факторы, определяющие особенности муниципального 
образования ...................................................................................................... 31 

4.5 Принципы определения оптимальной территории муниципального 
образования ...................................................................................................... 33 

4.6 Критерии систематизации муниципальных образований..................... 35 

4.7 Основные типы муниципальных образований в России ...................... 37 

4.8 Население как объект и субъект управления в муниципальном 
образовании ..................................................................................................... 39 

4.9 Понятие муниципального хозяйства ....................................................... 42 

4.10 Виды муниципальных хозяйств ............................................................. 44 

4.11 Ресурсы муниципального хозяйства ..................................................... 45 

5 Специфика муниципального управления ....................................................... 49 

5.1 Функция управления муниципальной собственностью ........................ 49 

5.2 Планирование ............................................................................................ 52 

5.3 Организация ............................................................................................... 60 

5.4 Контроль ..................................................................................................... 69 

5.5 Принятие решений .................................................................................... 76 

5.6 Прогнозирование ....................................................................................... 82 

5.7 Место и роль органов местного самоуправления в управлении 
муниципальным хозяйством .......................................................................... 84 

5.8 Принципы построения структуры органов местного 
самоуправления ............................................................................................... 89 

5.9 Пример структуры исполнительной власти муниципального 
образования (городского округа) «город Томск» ...................................... 108 

5.10 Процесс муниципального управления, его содержание 
и основные характеристики ......................................................................... 111 

5.11 Информационное обеспечение процесса муниципального 
управления и его основные характеристики .............................................. 114 

5.12 Сущность и свойство управленческого решения .............................. 116 

5.13 Муниципальное управление инфраструктурой, социальной 
сферой и экономикой муниципального образования ................................ 120 

Заключение ............................................................................................................. 146 

Литература .............................................................................................................. 147 

Глоссарий ................................................................................................................ 149 

 
 

Введение 

 

Соглашения, принятые в книге 

Для улучшения восприятия материала в данной книге используются пик
тограммы и специальное выделение важной информации. 

 

 ································ ·····························   

Эта пиктограмма означает определение или новое понятие. 

 ································ ·····························   
 ································ ·····························   

Эта пиктограмма означает «Внимание». Здесь выделена важ
ная информация, требующая акцента на ней. Автор может поделиться с читателем опытом, чтобы помочь избежать некоторых 
ошибок. 
 ································ ·····························   
 ································ ·····························   

Эта пиктограмма означает цитату. 

 ································ ·····························   
 ································ ·····························   

В блоке «На заметку» автор может указать дополнительные 

сведения или другой взгляд на изучаемый предмет, чтобы помочь 
читателю лучше понять основные идеи. 
 ································ ·····························   
 ································ ·····························   

Эта пиктограмма означает совет. В данном блоке можно ука
зать более простые или иные способы выполнения определенной 
задачи. Совет может касаться практического применения только 
что изученного, или содержать указания на то, как немного повысить эффективность и значительно упростить выполнение некоторых задач. 
 ································ ·····························   

 
 

························   
 Пример  ··························   

Эта пиктограмма означает пример. В данном блоке автор может привести 

практический пример для пояснения и разбора основных моментов, отраженных в теоретическом материале. 
 ································ ································ ·······  

 ························   
 Выводы  ··························   

Эта пиктограмма означает выводы. Здесь автор подводит итоги, обобщает 

изложенный материал или проводит анализ. 
 ································ ································ ·······  

··························································  
Контрольные вопросы по главе  
··························································  

 
 

3 Местное самоуправление в системе государственного 

и муниципального управления 

 
3.1 Основные понятия 

Муниципальное управление тождественно местному самоуправлению как 

форма управления местной (муниципальной) собственностью [18]. 

 ································ ·····························   

Муниципальное управление – это самостоятельный вид 

профессиональной деятельности, основанный на принципе самоуправления и направленный на удовлетворение общественных интересов и потребностей в рамках, определенных законом [5, 18]. 
 ································ ·····························   

Принцип самоуправления – это правило, которым необходимо руковод
ствоваться при разработке форм народовластия. Этот принцип обеспечивает 
организацию деятельности населения для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения. 

Правовым фундаментом для муниципального законодательства стран
членов Совета Европы, к которым относится РФ, является Европейская хартия 
о местном самоуправлении. 

В соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении выде
ляют следующие основные принципы местного самоуправления: 

а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения; 
б) организационное обособление местного самоуправления, его органов 

в системе местного самоуправления и взаимодействие с органами  
государственной власти в осуществлении общих задач и функций; 

в) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного само
управления его полномочиям; 

г) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправле
ния перед населением; 

д) многообразие организационных форм осуществления местного само
управления; 

е) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; 
ж) законность в организации и деятельности местного самоуправления; 
з) гласность деятельности местного самоуправления; 

и) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправ
ления; 

к) государственная гарантия местного самоуправления. 

 ································ ·····························   

Инфраструктура рынка – совокупность экономических ин
ститутов, обеспечивающих функционирование рынка. Включает 
сеть предприятий торговли, посреднических организаций, бирж, 
кредитных учреждений, страховых фирм и другие обслуживающие 
отрасли. 

Инфраструктура инженерная – система инженерных со
оружений и коммуникаций (как наземных, так и подземных), обеспечивающая поступление в город и распределение воды, энергии 
(электрической, тепловой) и других ресурсов и утилизацию продуктов жизнедеятельности города. 

Муниципальная служба – профессиональная деятельность 

работников управления на постоянной основе в органах местного 
самоуправления [19]. 
 ································ ·····························   

Понятие «муниципальная собственность» предполагает собственность 

муниципального образования. Муниципальной собственностью распоряжаются 
органы местного самоуправления. Муниципальное образование имеет местный 
бюджет, который формируется, утверждается и исполняется органами местного 
самоуправления. Они же осуществляют и контроль за исполнением бюджета 
при участии в контрольных функциях государственных органов власти. 

В вопросе формирования структуры органов местного самоуправления 

есть два аспекта – «политический» и «хозяйственный». «Политический» аспект 
связан с моделью организации властных структур местного самоуправления, 
т. е. с определенным «набором» органов и должностных лиц и установлением 
их полномочий и порядка взаимодействия по приему нормативно-правовых актов, «хозяйственный» – с управлением этими и специализированными органами муниципального хозяйства. Ни одна из составляющих – ни политическая, ни 
хозяйственная, – не может быть вычленена абсолютно; всегда существует их 
взаимопроникновение. Структура же и порядок деятельности местной администрации связаны с необходимостью решения задач управления муниципальным 
хозяйством. 

С учетом особенностей объекта управления определяется перечень необ
ходимых управленческих функций (включая муниципальные услуги) [20]. 

 ································ ·····························   

Предметом муниципального управления являются управ
ленческие отношения, формы и методы, которые складываются в 
процессе муниципального управления. Совместная деятельность 
людей создает систему отношений, вызывающую необходимость 
сформировать определенный механизм для организации совместной деятельности, поскольку интересы отдельной личности постоянно пересекаются с групповыми интересами. Взаимодействие 
этих интересов требует установления механизма взаимоотношений между людьми.  
 ································ ·····························   

По мере расширения хозяйственной жизни муниципального образования 

усложняются отношения между людьми, изменяются соотношения между 
частными и общественными интересами. Все это требует разработки более эффективных форм и способов организации и рационализации усложненных связей. Для регулирования этих процессов создаются общественные институты, 
выполняющие функции координации и контроля в сферах: 

 организации хозяйства и жизни населения; 

 создания властных структур для регулирования процессов самоуправ
ления. 

Муниципальная власть на основе нормативных правовых актов регулиру
ет отношения элементов процесса самоуправления (людей, частных и общественных интересов). Усложнение общественных отношений в процессе социально-экономического развития муниципального образования носит циклический характер.  

Цикличность данного процесса связана с природой хозяйственной жизни, 

так как для достижения определенного благополучия необходимы ресурсы и 
инвестиции, которые у разных предприятий, отраслей и территорий неодинаковы. Поэтому система управления государством в целом и хозяйственными системами в частности зависит от вида и типа хозяйства. 

 ································ ·····························   

Цель муниципального управления – повышение уровня жиз
необеспечения населения муниципального образования. 
 ································ ·····························   

Для этого муниципальное управление решает следующие задачи: 

 создание социальной инфраструктуры; 

 стабилизация экономики; 

 регулирование социально-экономических процессов; 

 развитие региональных и межрегиональных связей; 

 поддержание экологической безопасности; 

 сохранение единого экономического пространства. 
Для решения этих задач формируется система муниципального управле
ния, которая: 

 контролирует использование природных ресурсов муниципального 

образования; 

 охраняет природу; 

 осуществляет санитарный надзор; 

 организует жилищно-коммунальное обслуживание населения; 

 создает социальную инфраструктуру; 

 сохраняет памятники; 

 обеспечивает жизнедеятельность и занятость населения; 

 обеспечивает финансово-экономическую самостоятельность и т. д. 

(ст. 14–16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г.). 

Для достижения поставленных целей и решения вышеперечисленных за
дач необходимо использовать систему методов управления. На практике применяется множество методов управления, различных по своему содержанию (в 
зависимости от того, какие отношения управления они выражают), назначению 
(средством реализации каких законов они являются), по связям с мотивами деятельности (какие из этих мотивов выражают), по формам применения (единоличные, коллегиальные, коллективные) и другим признакам. 

 ································ ·····························   

Муниципальное управление как новая система управления, 

наиболее целесообразная в условиях становления рыночных отношений, пришла на смену долголетней для России командноадминистративной системе управления, осуществляющейся из единого центра управления – Госплана СССР.  

Основные функции – командно-распорядительные – подавля
ли инициативу и демократию на местах. 
 ································ ·····························   

3.2 Основные принципы муниципального управления  
и функции местного самоуправления 

Принципы муниципального управления – общие и частные – вытекают из 

отношений управления и требований к процессу организации самоуправления. 
Частные принципы относят к осуществлению отдельных функций управления 
(принципы планирования, организации, мотивации и др.), а также к его отдельным сторонам (социально-экономической и организационно-правовой) и уровню управления (все формы муниципального образования). Общие принципы 
будут изложены ниже. 

Принципы муниципального управления отражают требования объектив
ных закономерностей и тенденций развития местной власти. Принципы являются теоретической основой формирования муниципальных образований и 
позволяют выяснить сущность местного самоуправления, его отличительные 
черты и признаки. Они выступают в качестве критерия оценки действующей 
системы муниципального управления, определяя, насколько она отвечает соответствующим началам и идеям. Принципы муниципального управления предопределяют структуру и функции местной власти, способствуют сохранению 
преемственности в развитии институтов местного самоуправления. 

Перечислим эти принципы [2, 5]: 
1. Законность. Этот принцип выступает важнейшей гарантией муници
пального управления и является одним из основных конституционных принципов российской государственности. 

Принцип законности требует, чтобы организация местной власти и ее де
ятельность осуществлялись на основе и в рамках закона. Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц системы муниципального 
управления обеспечивается с помощью прокурорского надзора. На практике 
для контроля за соблюдением законности принимаемых решений и действий 
прокурор или его заместители приносят протест на противоречащий закону 
правовой акт органу или должностному лицу системы местного управления, 
которые издали этот нормативный правовой акт, или обращаются в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (Гражданско-процессуальным кодексом, Арбитражно-процессуальным 
кодексом). Прокурор и его заместители имеют право присутствовать на заседаниях органов системы муниципального управления любого муниципального 
образования, участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов.  

Если устав муниципального образования противоречит Конституции РФ 

и законам, муниципальному образованию отказывают в государственной регистрации его устава. 

2. Единоначалие и коллегиальность. Сущность единоначалия заключается 

в том, что руководители конкретного звена системы управления муниципальных образований пользуются правами единого руководства в решении вопросов, входящих в его компетенцию. Связано это с тем, что организация управления общественной жизнью муниципальных образований невозможна без строжайшего подчинения воли всех участников процесса системы муниципального 
управления воле одного лица – руководителя конкретного процесса муниципального управления. 

Единоначалие как организационно-правовая форма руководящей дея
тельности относится ко всем звеньям и уровням системы муниципального 
управления. 

В соответствии с этим принципом каждая совокупность видов деятельно
сти в процессе муниципального управления должна преследовать одну и ту же 
цель и иметь одного руководителя, наделенного определенными полномочиями. Следовательно, сущность принципа состоит в том, что в процессе управления сотрудники должны получать приказания от одного руководителя, но это 
не значит, что все решения должны приниматься на высшем уровне.  

При последовательном укреплении единоначалия не следует недооцени
вать коллегиальность в процессе управления муниципальными образованиями. 

Коллегиальность как организационная форма процесса управления муни
ципальным образованием необходима для обсуждения основных организационных и социально-экономических вопросов развития муниципальных образований. В то же время необходимы и единоличная ответственность, и единоличное распорядительство, чтобы не затягивать процесс выработки и принятия 
важнейших управленческих решений по вопросам социально-экономического 
развития муниципального образования. 

Использование коллегиальных начал допускается при подготовке проек
тов по формированию органов местного самоуправления, выработке решений 
по наиболее важным проблемам управления местной жизнью. Практика показывает, что единоначальная деятельность главы местной администрации может 
сочетаться с работой коллегии при главе местной администрации. В состав 
коллегии, выполняющей совещательные функции, входят руководители структурных подразделений местной администрации или иные сотрудники.