Основы государственного и муниципального управления : в 2 ч. Ч. I : Основы государственного управления

Министерство образования и науки Российской Федерации 

 

ТОМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ СИСТЕМ 

УПРАВЛЕНИЯ И РАДИОЭЛЕКТРОНИКИ (ТУСУР) 

 

ФАКУЛЬТЕТ ДИСТАНЦИОННОГО ОБУЧЕНИЯ (ФДО) 

 
 
 
 

Л. В. Кудряшова 

 
 
 
 

 

ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО 

И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 

 

 
 
 
 

Часть I. Основы государственного управления 

 
 
 
 

Учебное пособие 

 
 
 
 

Томск 
2016

УДК
352(075.8)

ББК
67.401.0я73
К 889

 

Рецензенты: 

В. Ф. Тарасенко, д-р техн. наук, профессор кафедры 

теоретической кибернетики Национального исследовательского 

Томского государственного университета; 

Т. О. Перемитина, канд. техн. наук, доцент кафедры автоматизации обработки 

информации ТУСУР, научный сотрудник Научно-исследовательского 

информационного центра Института химии нефти СО РАН 

 
 

Кудряшова Л. В. 

К 889
Основы государственного и муниципального управления : учеб
ное пособие : в 2 ч. / Л. В. Кудряшова. – Томск : ФДО, ТУСУР, 2016. 
– Ч. I : Основы государственного управления. – 133 с.

 

В учебном пособии рассмотрены принципы построения, функции, основ
ные тенденции и перспективы развития государственного и муниципального 
управления, зарубежный опыт; выделены особенности территориального 
управления на уровне поселений и районов; рассмотрено актуальное законодательство, регулирующее полномочия государственных и муниципальных органов власти в России. 

Для студентов менеджерских специальностей вузов, а также всех интере
сующихся проблемами государственного и муниципального управления. 
 
 
 
 
 
 
 

© Кудряшова Л. В., 2016 
© Оформление. 
ФДО, ТУСУР, 2016 

ОГЛАВЛЕНИЕ 
 
Введение ...................................................................................................................... 4 

1 Принципы, цели и функции государственного и муниципального 
управления .................................................................................................................. 7 

1.1 Государственное управление как общественный институт ................... 7 

1.2 Многогранность государственного управления .................................... 10 

1.3 Принципы государственного управления .............................................. 11 

1.4 Специфика государственного управления, 
прямые и обратные связи ............................................................................... 25 

1.5 Методы государственного управления ................................................... 27 

1.6 Теории государственного управления .................................................... 34 

1.7 Развитие мысли о государстве, государственном управлении и 
местном самоуправлении ............................................................................... 43 

1.8 Цели и функции, целеполагание в государственном управлении ....... 69 

2 Система государственного управления и государственная политика ...... 76 

2.1 Система государственного управления зарубежных стран .................. 76 

2.2 Система государственного управления России ..................................... 94 

2.3 Административно-территориальное устройство ................................. 104 

2.4 Государственная политика ..................................................................... 110 

2.5 Государственное регулирование экономики ........................................ 113 

2.6 Государственное управление социальной сферой ............................... 116 

2.7 Социальная защита населения ............................................................... 123 

2.8 Государственная политика в области труда и занятости .................... 124 

2.9 Государственное управление различными отраслями социальной 
сферы .............................................................................................................. 126 

 
 

Введение 

 
Дисциплина «Основы государственного и муниципального управления» 

входит в профессиональный цикл основной образовательной программы (ООП) 
направления «Государственное и муниципальное управление». 

Изучение дисциплины базируется на материалах таких курсов, как «Вве
дение в специальность», «История», «История мировых цивилизаций», «История государственного управления», «Конституционное право», «Муниципальное право». 

Учебное пособие состоит из двух частей. 
Задачи данного учебного пособия: 

 сформировать целостное представление о роли государственного и 

муниципального управления в системе разнообразных общественных 
отношений; 

 представить функции государства и местного самоуправления с раз
ных позиций; 

 раскрыть принципы построения системы органов государственного и 

муниципального управления, используя разные подходы и др. 

В 1-й главе раскрываются основные принципы и функции государствен
ного и муниципального управления, определяются цели данного вида управления с различных позиций. 

Во 2-й главе рассматриваются система государственного управления и 

отдельные ее элементы, более подробно раскрывается деятельность государства в основных сферах государственного регулирования. 

В 3-й главе раскрывается роль местного самоуправления в системе обще
ственных отношений, основные принципы, функции, правовые основы местного самоуправления. 

В 4-й главе рассматривается муниципальное образование как социально
экономическая система, то есть структура населения, роль и структура муниципального хозяйства, проблемы установления границ данного территориального 
образования. 

В 5-й главе обозначены специфика муниципального управления, особен
ности управления различными сферами хозяйства города. 
 
 

Соглашения, принятые в книге 

Для улучшения восприятия материала в данной книге используются пик
тограммы и специальное выделение важной информации. 

 

 ································ ·····························   

Эта пиктограмма означает определение или новое понятие. 

 ································ ·····························   
 ································ ·····························   

Эта пиктограмма означает «Внимание». Здесь выделена важ
ная информация, требующая акцента на ней. Автор может поделиться с читателем опытом, чтобы помочь избежать некоторых 
ошибок. 
 ································ ·····························   
 ································ ·····························   

Эта пиктограмма означает цитату. 

 ································ ·····························   
 ································ ·····························   

В блоке «На заметку» автор может указать дополнительные 

сведения или другой взгляд на изучаемый предмет, чтобы помочь 
читателю лучше понять основные идеи. 
 ································ ·····························   
 ································ ·····························   

Эта пиктограмма означает совет. В данном блоке можно ука
зать более простые или иные способы выполнения определенной 
задачи. Совет может касаться практического применения только 
что изученного, или содержать указания на то, как немного повысить эффективность и значительно упростить выполнение некоторых задач. 
 ································ ·····························   

 ························   
 Пример  ··························   

Эта пиктограмма означает пример. В данном блоке автор может привести 

практический пример для пояснения и разбора основных моментов, отраженных в теоретическом материале. 
 ································ ································ ·······  

························   
 Выводы  ··························   

Эта пиктограмма означает выводы. Здесь автор подводит итоги, обобщает 

изложенный материал или проводит анализ. 
 ································ ································ ·······  

··························································  
Контрольные вопросы по главе  
··························································  

 
 

1 Принципы, цели и функции государственного 

и муниципального управления 

 
1.1 Государственное управление как общественный институт 

 ································ ·····························   

Социальный (общественный) институт – форма организа
ции совместной жизнедеятельности людей, существование которой диктуется необходимостью удовлетворения социальных, экономических, политических, культурных или иных потребностей 
общества в целом или его части. Институты характеризуются 
своими возможностями влиять на поведение людей посредством 
установленных правил [1]. 
 ································ ·····························   

 ·························   
 Пример  ·························   

Примеры институтов: 

 потребность в воспроизводстве рода (институт семьи); 

 потребность в безопасности и порядке (государство); 

 потребность в добывании средств существования (производство); 

 потребность в передаче знаний, социализации подрастающего поко
ления (институты народного образования); 

 потребности в решении духовных проблем (институт религии). 

 ································ ································ ·······  

 ································ ·····························   

Государственное управление как общественный (социаль
ный) институт – исторически сложившаяся форма организации 
совместной жизнедеятельности людей, существование которой 
диктуется необходимостью удовлетворения потребности в безопасности и порядке, а также социальных, экономических, политических, культурных или иных потребностей общества [1]. 

Государственный институт – организации специальных 

групп людей, наделенные необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующие от имени обще

ства и каждого гражданина на основе установленных правовых 
норм [1]. 

Государственное управление (1) – это сознательное воздей
ствие всех государственных институтов на деятельность общества, его отдельные группы, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества [3]. 

Государственное управление (2) – это процесс регулирова
ния отношений внутри государства посредством распределения 
сфер влияния между основными территориальными уровнями и 
ветвями власти [3]. 

Государственное управление (3) – деятельность органов 

государственной власти и их должностных лиц по практическому 
воплощению выработанного на основе соответствующих процедур 
политического курса. Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а с другой стороны, деятельности по 
формулированию политического курса [4]. 
 ································ ·····························   

Субъектами государственного и муниципального управления явля
ются государственные институты и граждане государства, обладающие определенными правами. 

 ································ ·····························   

Местное самоуправление – признаваемая и гарантируемая 

конституцией страны самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или 
через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Можно выделить две сферы общественных отношений, называемых местным самоуправлением: 

а) область гражданской самостоятельности и обществен
ной активности населения; 

б) специфический уровень власти, организационные формы 

осуществления которой определяются населением муниципального образования самостоятельно на основе феде

рального законодательства, законодательства субъектов 
РФ [5]. 

Гражданское общество представляет собой систему само
стоятельных и независимых от государства связей и институтов, 
в рамках которой реализуются частные интересы как индивидов, 
так и целых коллективов [6]. 
 ································ ·····························   
 ································ ·····························   

Частью гражданского общества является территориаль
ное общественное самоуправление – самоорганизация граждан по 
месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными 
образованиями, на территориях микрорайонов, кварталов, улиц, 
дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою 
ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления [7]. 
 ································ ·····························   

Основы государственного и муниципального управления – научная и 

учебная дисциплина в сфере управленческих знаний, изучающая следующее: 

 общие закономерности развития государства и местного самоуправ
ления; 

 характерные признаки, формы, функции государства и местного са
моуправления; 

 принципы построения системы государственного управления и мест
ного самоуправления; 

 место и роль государства и местного самоуправления в жизни обще
ства и его политической системы; 

 взаимодействие государственной власти и местного самоуправления с 

гражданским обществом; 

 законодательный процесс и его отдельные стадии; 

 особенности систем управления различными типами территориальных 

образований; 

 обобщенный опыт государственного строительства. 

································ ·····························   

Государство – это властно-политическая организация обще
ства, обладающая государственным суверенитетом, специальным 
аппаратом управления и принуждения и устанавливающая особый 
правовой порядок на определенной территории. Государство – совокупность политических институтов, главной целью которых является защита интересов и прав как общества в целом, так и отдельных граждан [1]. 
 ································ ·····························   

Дисциплина «Основы государственного и муниципального управления» 

является одной из ключевых дисциплин управленческого цикла. Особенностью 
этой дисциплины является анализ и обобщение практики государственного 
строительства в развитых демократических странах, опирающегося на институты гражданского общества. Объектом государственного и муниципального 
управления является территориальное образование вместе с проживающим 
там населением, природно-географическими и другими ресурсами. 

 ································ ·····························   

Территориальным образованием может быть как государ
ство в целом, так и регион или любое другое территориальное поселение, располагающее административными границами, являющееся 
составной частью региона, а также наделенное формальной способностью к самоуправлению. 
 ································ ·····························   

Основу системы управления территориальными образованиями состав
ляют вертикальные и горизонтальные связи, создающие устойчивые для каждого образования структуры управления. 

Вертикальные связи включают в себя разделение территориальных обра
зований на уровни власти, тогда как горизонтальные – на ветви власти. 
 
1.2 Многогранность государственного управления 

Государственное управление многогранно. В теории государственного 

управления сложились три основных подхода к формулированию основных 
ценностей государственного управления [1, 4, 8]: 

 правовой подход; 

 политический подход; 

 управленческий подход. 

Согласно правовому подходу ключевыми ценностями государственного 

управления являются ценности верховенства права (наличие справедливых законов, подчиненность власти только праву, действенная защита прав человека), 
защиты прав граждан (равенство и недискриминация – равный подход ко всем 
гражданам). 

Согласно политическому подходу в качестве ценности государственного 

управления выступает максимально лучшее воплощение воли народа, а именно: 
участие, оперативность, ориентация на консенсус. Под ценностью «участие» 
понимается участие граждан в процессе принятия государственных решений, 
как непосредственно, так и через общественные институты, включая институты 
гражданского общества. Под ценностью «оперативность» понимается быстрота 
реагирования власти на запросы общества. Под ценностью «ориентация на консенсус» понимается использование механизмов посредничества и иные способы для достижения общего согласия при принятии решений в интересах всех 
членов общества. 

Согласно управленческому подходу основными ценностями государствен
ного управления являются эффективность, экономичность и результативность. 
Под ценностями «результативность и эффективность» понимается следующее: 
органы государственной власти производят результаты, которые удовлетворяют общественные ожидания, наилучшим способом используя при этом имеющиеся ресурсы. 

 ································ ·····························   

Качество государственного управления обозначает степень 

соответствия деятельности государственных служащих ключевым ценностям государственного управления. 
 ································ ·····························   

Универсальными ценностями при оценке качества государственного 

управления независимо от подхода к оценке являются прозрачность государственной власти (степень доступности граждан к информации о деятельности 
органов государственной власти) и подотчетность институтов государственной власти (ответственность перед обществом за свои действия). 
 
1.3 Принципы государственного управления 

Основными принципами формирования системы государственного 

управления являются принцип разделения властей, принцип комплементарно