Конституционные основы порядка формирования и деятельности представительных органов в Российской Федерации

М. В. Варлен,
К. С. Мазуревский

Конституционные основы  
порядка формирования и деятельности 
представительных органов 
в Российской Федерации 

Учебное пособие для магистратуры

Рекомендовано 
Редакционно-издательским советом 
Московского государственного юридического университета 
имени О. Е. Кутафина (МГЮА) для обучающихся 
по образовательным программам высшего образования — 
программам магистратуры по направлению подготовки 40.04.01 
Юриспруденция (квалификация (степень) «магистр»)

НОРМА

ИНФРА-М

Москва, 2022

Московский государственный юридический университет 
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

УДК 342.53(075.8)
ББК 67.400.6я73-1
 
В18

Авторы:
М. В. Варлен — доктор юридических наук, доцент, директор Института «Аспирантура и докторантура», профессор кафедры конституционного и муниципального права России Московского государственного юридического университета имени 
О. Е. Кутафина (МГЮА);
К. С. Мазуревский — преподаватель кафедры конституционного и муниципального права России Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), член Центральной избирательной комиссии Российской 
Федерации.
Рецензенты:
И. В. Бабичев — доктор юридических наук, академик РАЕН, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Российского государственного 
социального университета, руководитель аппарата Комитета Государственной Думы 
по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления;
Г. Д. Садовникова — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры 
конституционного и муниципального права России Московского государственного 
юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);
С. Ю. Фабричный — доктор юридических наук, и. о. декана юридического факультета Новгородского государственного университета имени Ярослава Мудрого, 
профессор кафедры правового обеспечения рыночной экономики Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, сенатор Российской Федерации.

Варлен М. В.
Конституционные основы порядка формирования и деятельности представительных органов в Российской Федерации : учебное 
пособие для магистратуры / М. В. Варлен, К. С. Мазуревский. — 
Москва : Норма :  ИНФРА-М, 2022. — 184 с. — DOI 10.12737/1836964.
ISBN 978-5-00156-204-7 (Норма) 
ISBN 978-5-16-017260-6 (ИНФРА-М, print) 
ISBN 978-5-16-109802-8 (ИНФРА-М, online)
В учебном пособии осуществлен углубленный комплексный научный анализ 
правового статуса представительных органов федерального, регионального, муниципального уровней с учетом результатов проводимой реформы конституционного законодательства и правоприменительной практики, различных точек зрения по 
дискуссионным вопросам. Особое внимание уделено проблемам реализации полномочий и порядка формирования представительных органов; детально исследован правовой статус депутата представительного органа, охарактеризованы формы деятельности депутатов.
Для обучающихся магистратуры, аспирантуры по направлению подготовки 
«Юриспруденция». Может быть полезным для студентов бакалавриата, специалитета, а также при изучении проблематики представительной демократии и проведении соответствующих теоретических и научно-прикладных исследований.
УДК 342.53(075.8) 
ББК 67.400.6я73-1
© Варлен М. В., Мазуревский К. С., 2022

В18

Содержание

Введение  .................................................................................................... 7

Глава 1. Система представительных органов  
в Российской Федерации ...................................................... 10
§ 1. Понятие и система представительных органов  
в Российской Федерации  ........................................................ 10
§ 2. Место Федерального Собрания  
в системе представительных органов  ................................... 11
§ 3. Законодательные (представительные) органы субъектов 
Российской Федерации: основы правового статуса  
и компетенция  ......................................................................... 29
§ 4. Представительные органы местного самоуправления: 
конституционно-правовые основы организации  
и деятельности  ........................................................................ 40

Глава 2. Выборы депутатов законодательных 
(представительных) органов в Российской Федерации  ... 53
§ 1. Правовое регулирование выборов  ......................................... 53
§ 2. Принципы избирательного права  .......................................... 58
§ 3. Избирательный процесс и его стадии  ................................... 68
§ 4. Избирательные системы, применяемые на выборах  ......... 117

Глава 3. Конституционно-правовой статус депутата 
представительного органа  
в Российской Федерации  ................................................... 127
§ 1. Конституционно-правовой статус депутата  
Государственной Думы и сенатора  
Российской Федерации ......................................................... 127
§ 2. Особенности правового статуса депутата  
законодательного (представительного) органа  
государственной власти субъекта Российской Федерации   138
§ 3. Правовой статус депутата представительного органа 
местного самоуправления  .................................................... 144

Содержание

Заключение  .......................................................................................... 154

Список рекомендованных источников и литературы  ..................155

Примерные контрольные задания, методические материалы  
и критерии оценивания, необходимые  
для определения уровня сформированности 
компетенций  ........................................................................ 167

Приложение 1. Федеральный законодательный процесс  ........... 175

Приложение 2. Законодательный процесс  
в Московской области  ....................................................... 180

Введение

Правовой статус представительных органов Российской Федерации продолжает развиваться и совершенствоваться. Особую значимость приобретают вопросы статуса указанных органов в связи с принятием Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. 
№ 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов 
организации и функционирования публичной власти».
Получение комплексных знаний о статусе представительных органов, законотворческом процессе, порядке проведения выборов в представительные органы, статусе депутата представительного органа выступает необходимой основой для дальнейшей успешной профессиональной деятельности выпускника магистратуры.
Учебная дисциплина «Конституционные основы порядка формирования и деятельности представительных органов в Российской Федерации» является дисциплиной по выбору вариативной части профессионального цикла образовательной программы магистратуры 
Московского государственного юридического университета имени 
О. Е. Кутафина (МГЮА).
Дисциплинами, содержательно-логически предшествующими изучению курса «Конституционные основы порядка формирования и 
деятельности представительных органов в Российской Федерации», 
являются «Конституционное право», «Административное право» и 
«Избирательное право», изученные студентами в рамках программ 
бакалавриата, а также такие дисциплины магистратуры, как «Философия права», «Организационно-управленческая деятельность юриста», «Сравнительное правоведение».
Последующими дисциплинами, базой для изучения которых выступает дисциплина «Конституционные основы порядка формирования и деятельности представительных органов в Российской Федерации», являются: «Правовое регулирование государственной службы Российской Федерации», «Правовой статус депутатов и выборных 
должностных лиц», «Юридическое сопровождение избирательной 
кампании кандидата, избирательного объединения», «Правотворче

Введение

ский процесс и юридическая техника в работе органов представительной власти».
В результате освоения учебной дисциплины «Конституционные 
основы порядка формирования и деятельности представительных органов в Российской Федерации» обучающийся должен:
знать:
— понятие и задачи народного представительства, правовые источники регулирования выборов, организации и деятельности представительных органов;
— понятие, цели и содержание российского законодательства в 
сфере народного представительства и выборов, международные избирательные стандарты в этой сфере;
— структуру и организацию работы представительных органов 
всех уровней;
— нормы российского законодательства, регулирующие статус депутатов представительных органов всех уровней;
— нормы российского законодательства, регулирующие функции 
представительных органов всех уровней;
— нормы российского законодательства, регулирующие отношения в сфере парламентского контроля;
уметь:
— определять задачи, функции, компетенцию представительных 
органов, виды и функции выборов на разных этапах развития законодательства в сфере народного представительства;
— устанавливать системные связи между правовыми актами, регулирующими отношения в сфере народного представительства;
— квалифицированно применять нормативные правовые акты в 
конкретных сферах юридической деятельности, реализовывать нормы материального и процессуального права в профессиональной деятельности; давать юридические консультации по структуре и организации работы представительных органов;
— квалифицированно применять нормативные правовые акты в 
конкретных сферах юридической деятельности, реализовывать нормы 
материального и процессуального права в профессиональной деятельности; давать юридические консультации по вопросам, связанным со 
статусом депутатов, их ответственностью;
— квалифицированно применять нормативные правовые акты в 
конкретных сферах юридической деятельности, реализовывать нормы материального и процессуального права в профессиональной дея

Введение 
9

тельности; давать юридические консультации по вопросам, связанным с функциями представительных органов;
— квалифицированно применять нормативные правовые акты в 
конкретных сферах юридической деятельности, реализовывать нормы 
материального и процессуального права в профессиональной деятельности; давать юридические консультации по вопросам парламентского контроля;
владеть:
— способностью анализировать исторические источники нормативного регулирования в сфере народного представительства, толковать их, выявлять их особенности на каждом этапе развития, прослеживать диалектику развития идеи народного представительства;
— способностью принимать участие в проведении юридической 
экспертизы проектов нормативных правовых актов; квалифицированно применять нормативные правовые акты в конкретных сферах юридической деятельности, реализовывать нормы материального и процессуального права в профессиональной деятельности, толковать нормативные правовые акты в изучаемой сфере.
В настоящем учебном пособии проведен углубленный комплексный анализ правового статуса представительных органов федерального, регионального, муниципального уровней с акцентом на отдельные аспекты проблематики, с учетом актуального законодательства 
и правоприменительной практики, различных точек зрения по дискуссионным вопросам.
С целью всестороннего усвоения материала в учебное пособие 
включены приложения, иллюстрирующие особенности законодательного процесса на федеральном уровне и в субъектах РФ, правовой статус законодательных органов субъектов РФ, тестовые задания, краткий список нормативных актов и научной литературы, примерные 
темы рефератов и эссе, вопросы для дискуссии, вопросы для зачета.
Учебное пособие предназначено для студентов магистратуры, аспирантуры, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция», и может быть использовано обучающимися на различных видах 
учебных занятий в рамках текущей аттестации (лекции, семинары, самостоятельная работа), а также для подготовки к промежуточной аттестации и выпускной квалификационной работы.

Глава 1. Система представительных органов  
в Российской Федерации

§ 1. Понятие и система представительных органов 
в Российской Федерации

Идея народного представительства определяет формирование и 
развитие системы организации верховной власти в современных демократических государствах, основывающейся на признании народа 
источником власти. В науке конституционного права такая организация власти определяется как «представительное правление», «представительная система», «представительная демократия».
Важность существования представительной демократии Ш. Монтескьё объяснял неспособностью народа «обсуждать дела». Поэтому он 
ограничивал его участие в правлении только избранием представителей. По мнению Ш. Монтескьё, предназначение выборного представительного собрания состоит в том, чтобы создавать законы и наблюдать 
за тем, хорошо ли соблюдаются те законы, которые уже им созданы. 
Он считал, что эти дела собрание «может очень хорошо выполнить»1.
В современной науке представительная демократия рассматривается в различных аспектах.
Во-первых, представительная демократия понимается как наличие системы избираемых представительных органов государственной 
власти или местного самоуправления, а также выборных должностных лиц государства или местного самоуправления. Указанные органы состоят из выборных лиц, которые представляют население определенной территории и часть такого населения (например, депутат 
может выступать представителем населения избирательного округа). 
Выборные лица представительного органа и представительный орган 
в целом выражают интересы представляемого населения.
Во-вторых, представительную демократию можно рассматривать 
как систему демократических институтов, отражающую связи и взаимоотношения избранных с избирателями, населением.

1  Монтескьё Ш. Л. Избранные произведения. М., 1955. С. 298.

§ 2. Место Федерального Собрания в системе представительных органов 
11

В-третьих, представительная демократия — это также система демократических форм работы, применяемых внутри представительных 
органов, деятельность выборных должностных лиц. Например, работа 
представительного органа на сессиях, заседаниях, проводимых публично и гласно, с широкой дискуссией по обсуждаемым вопросам, 
парламентскими и депутатскими запросами, сообщениями представителей исполнительной власти, созданием депутатских объединений, 
комитетов и комиссий, парламентскими слушаниями и др.1
Таким образом, в научной литературе встречается позиция, согласно которой представительными органами могут быть признаны различные органы государственной власти, исходя из степени представительства. Органы первой степени представительства — это те, которые избираются гражданами непосредственно на основе реализации 
прямого избирательного права при тайном голосовании. К органам 
второй степени представительства можно отнести те, которые формируются органами первой степени представительства, и т. д. Например, Государственная Дума относится к органам первой степени представительства, поскольку формируется на прямых выборах непосредственно гражданами, обладающими избирательным правом. Органы 
государственной власти, формируемые Государственной Думой, уже 
следует относить к органам второй степени представительства.
В настоящем учебном пособии мы рассматриваем статус коллегиальных органов, формируемых на основе прямых выборов, и в соответствии с этим подходом в Российской Федерации систему представительных органов составляют Федеральное Собрание, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, представительные 
органы местного самоуправления.

§ 2. Место Федерального Собрания в системе 
представительных органов

Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации, представительный и законодательный орган Российской Федерации.
В настоящее время высшая роль парламента в обеспечении легитимности государственно-правовых решений практически никем не 
оспаривается. Функционирование парламента является главным индикатором правового характера государства и наличия гражданского 
общества в стране. Правовое государство ориентировано на всесто
1  См.: Авакьян С. А. Конституционный лексикон: государственно-правовой терминологический словарь. М., 2015.

Глава 1. Система представительных органов в России

роннее обеспечение основных прав и свобод граждан и их реальную 
защиту, и именно парламент выступает своеобразным гарантом взаимодействия личности и государства на равных началах, не давая последнему в произвольном порядке ограничивать права граждан.
Парламентом именуется высший представительный и законодательный орган в тех государствах, где признаются и реализуются демократические принципы организации государственной власти, в 
первую очередь — принцип разделения властей. Отдельные положения теории разделения властей разрабатывались философами и правоведами на протяжении длительного времени, но свое наиболее полное теоретическое обоснование она приобрела лишь в XVIII в., ее родоначальником является Шарль Луи Монтескьё. Суть этой теории 
заключается в необходимости не только разделения, но и установления принципа равенства всех трех ветвей власти. Вместе с тем еще со 
времен основателей теории разделения властей подчеркивается особая роль, которая отведена власти законодательной и органу, призванному ее осуществлять, — парламенту. Именно парламент является 
органом, который выражает волю носителя суверенитета — народа. 
Поэтому с разделением властей тесно связана идея парламентаризма.
Парламентаризм определяется как система властных отношений, 
которая базируется на разделении властей, представительстве разнообразных интересов различных социальных групп гражданского общества, политическом многообразии, соблюдении прав и свобод личности.
Определяя роль Федерального Собрания в системе государственной власти, необходимо учитывать ст. 11 Конституции РФ, согласно 
которой государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации.
Парламент как конституционно-правовой институт имеет многовековую историю. Народное представительство в России в форме 
двухпалатного парламента появилось в начале ХХ в., но идеи народного представительства были предметом глубоких научных исследований русских дореволюционных ученых.

В период XVI—XVII вв. действовали представительные учреждения — 
земские соборы. Земские соборы созывались нерегулярно, главным образом по инициативе царя, в отдельных случаях — патриарха и Боярской 
думы или сословий. Число земских соборов, характер представительства, процедура выборов представителей, состав и круг разбиравшихся 
на них проблем остаются в науке дискуссионными. Термин «Земский со