Генезис местного самоуправления в Российской империи

Государственное казенное образовательное учреждение 

высшего образования 

«Российская таможенная академия» 

С.В. ЩЕРБАКОВ

ГЕНЕЗИС МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 

В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

Монография

Москва

2019

УДК 351/354
ББК 67/3(2)52
 
Щ60

Ре коме нд о ва но  к  и зд а ни ю

научно-техническим советом Российской таможенной академии 

(протокол от 19.04.2019 № 2)

Ре це нзе нты :
О.П. САУЛЯК, вице-президент Ассоциации юридических вузов, доктор юридических 
наук, доцент;
А.Н. ЯКУШЕВ, доцент кафедры конституционного и международного права Российской 
таможенной академии, кандидат юридических наук, доцент;
Н.М. КОЖУХАНОВ, доцент кафедры административного и финансового права Российской таможенной академии, кандидат юридических наук, доцент;
М.А. ВЕРШКОВА, старший преподаватель кафедры уголовно-правовых дисциплин Российской таможенной академии, кандидат юридических наук

Щербаков С.В.

Щ60  
Генезис местного самоуправления в Российской империи: монография / С.В. Щер
баков. М.: РИО Российской таможенной академии, 2019. 166 с.

ISBN 978-5-9590-1066-9

В монографии рассмотрены особенности проведения реформы местного самоуправ
ления в период второй половины XIX века до октября 1917 года, представлены правовые 
основы реформ и практика формирования органов самоуправления, их социальный состав, компетенция и взаимоотношения с органами государственной власти.

Предназначена для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов.

УДК 351/354

ББК  67/3(2)52

ISBN 978-5-9590-1066-9 
© Российская таможенная академия, 2019

О Г Л А В Л Е Н И Е

ПРЕДИСЛОВИЕ ...........................................................................................................5

Гла ва 1. 
СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 
В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ................................................................7

1.1. 
Городское самоуправление до реформы 1870 года ...............................7

1.2. 
Введение в действие городской реформы ............................................18

1.3. 
Избирательное право и состав избирателей 
по Городовому положению 1870 года ...................................................25

1.4. 
Подготовка, проведение и результаты выборов ..................................32

Гла ва 2.
ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 
ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ .................................................43

2.1. 
Органы и должностные лица городского самоуправления ................43

2.2. 
Взаимоотношения между органами городского 
общественного управления ...................................................................52

2.3. 
Регулирование правительственной властью компетенции 
и самостоятельности городского самоуправления ..............................60

Гла ва 3.  ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 

ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 
И КОНТРРЕФОРМА 1892 ГОДА .........................................................79

3.1. 
Источники финансирования городского самоуправления ..................79

3.2. 
Деятельность самоуправления по решению вопросов 
местного значения ..................................................................................87

3.3. 
Городская контрреформа 1892 года ......................................................97

Гла ва 4.  ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНОВ 

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ 
И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 
ПОСЛЕ ФЕВРАЛЬСКОЙ РЕВОЛЮЦИИ 1917 ГОДА ......................100

4.1. 
Временное правительство как предтеча 
российского парламента ......................................................................100

4.2. 
Политика Временного правительства в государственном 
строительстве ........................................................................................105

4.3. 
Представительные органы Российского государства........................110

4.4. 
Органы центрального управления ......................................................122

Гла ва 5.  МЕСТНЫЙ АППАРАТ УПРАВЛЕНИЯ .............................................134

5.1. 
Приспособление местного самоуправления 
к новым условиям .................................................................................134

5.2. 
Предпосылки демократизации местных органов управления .........142

5.3. 
Реорганизация старых самоуправлений .............................................145

5.4. 
Взаимоотношения новых органов местного управления 
и правительственной администрации ................................................150

ЗАКЛЮЧЕНИЕ .........................................................................................................158

БИБЛИОГРАФИЯ .....................................................................................................160

ПРЕДИСЛОВИЕ

Цель монографии – историко-правовое исследование фор мирования системы 

местного самоуправления, обращение к достижениям политико-правовой мысли 
в оценке нынешнего состояния местного самоуправления в Российской Федерации (РФ) (отметим, что современные теоретические и политические дискуссии 
в значительной мере воспроизводят часто незаслуженно забытый материал полемики прошлого). Важность осмысления исторического опыта городского самоуправления в России обусловлена необходимостью учитывать его в процессе 
формирования системы местного самоуправления. Дальнейшее развитие муниципального права требует анализа истории регионального и местного нормотворчества.

С провозглашением общедемократического принципа разделения государ
ственной власти в России начался процесс разгосударствления местных органов 
власти и превращения их в представительные органы местного самоуправления.

Правовой основой реформы современных местных органов самоуправления 

стали Конституция Российской Федерации (Конституция РФ) 1993 года и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Конституция РФ содержит специальную 
главу о местном самоуправлении, состоящую из четырех статей (130–133), ряд 
положений о самоуправлении входят в основы конституционного строя (ст. 12) и, 
кроме того, содержатся в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 основного закона. Названный  выше Федеральный закон конкретизирует положения Конституции РФ о местном самоуправлении.

В соответствии с концепцией, закрепленной в российской конституции, пуб
личная власть делится на две разновидности: государственную и муниципальную.

С созданием государственных администраций значительно сузились функции 

и полномочия соответствующих местных органов самоуправления. Органы местного самоуправления не были включены в систему органов государственной власти, хотя Конституция РФ в то же время допускает возможность наделения указанных органов отдельными государственными полномочиями. На первоначальном этапе это негативно повлияло на отношения между государственной властью 
и самоуправлением на местах. Перераспределение полномочий между субъектами политической системы внесло напряжение между ними.

Анализ процесса строительства органов местного самоуправления свидетель
ствует о том, что истоки создания модели общественного самоуправления требуют всестороннего исследования.

В настоящее время, в условиях строительства демократического и правово
го государства, очень важно обратиться к изучению опыта функционирования городского общественного управления, получившего широкое развитие в результате реформ второй половины XIX столетия – 1917 года, проведенных в Российской империи.

В 60-е годы XIX века начался период капиталистического развития. Россия 

вступила на путь буржуазных реформ общественного и государственного строя. 
В этих реформах, и в частности в городской реформе, есть много полезного для 
развития системы городского самоуправления в современной России.

Особую актуальность для осмысления истории становления и развития го
родского самоуправления представляют:

− демократические формы их образования и управления;
− организационные структуры городского самоуправления, осуществляю
щие надлежащее управление городом и защищающие местные интересы в рамках унитарного государства;

− вопросы распределения функций между органами государственной власти 

и городского самоуправления.

Февральская революция 1917 года утвердила институты новой государствен
ности, однако в недрах российского общества начались деструктивные процессы, которые привели к развалу основ государства и к Октябрьскому восстанию.

В государственной жизни России 1917 года есть аспекты, которые вызыва
ют особый интерес исследователей: расширение прав местных самоуправлений, 
придание им широкой собственной компетенции, бурная демократизация в различных формах, связанная с этим попытка утверждения примата закона, создания правового государства, децентрализация, обращенная против бюрократического централизма старой России.

В этот период проявились черты, важные и в наши дни: проблема демократи
зации и ее недостатки; децентрализация управления, которая укрепляет государство, обеспечивая инициативу на местах; взаимосвязь органов управления в процессе функционирования государственных и общественных институтов.

Гла в а 1

СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 

В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

1.1. ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ДО РЕФОРМЫ 

1870 ГОДА

Городское общественное управление в Российской империи в дореформен
ный период не было однородным. На его развитие оказывало влияние новое направление внутренней политики российского самодержавия, состоявшее в постепенной, и неуклонной унификации органов управления по типу местных учреждений центральной России, в ограничении и ликвидации каких бы то ни было 
отличий в управлении этими территориями.

Так на территории Малороссии действовало магдебургское право, оконча
тельно оно было отменено в первой половине 30-х годов XIX века. Последним 
городом, где в 1825 г. магдебургское право прекратило свое действие, был Киев.

После принятия в 1785 г. «Грамоты на права и выгоды городов Российской 

империи» (Жалованной грамоты городам) создавались городские думы, из ведения магистратов и ратуш, ранее являвшихся органами местного управления 
и суда, изымались дела, относящиеся к городскому хозяйству.

Процесс распространения в России основ Жалованной грамоты городам про
должался и в 60-е годы XIX в.1, однако в некоторых городах и посадах дум не 
было вплоть до городской реформы 1870 года. В течение 60-х годов магистраты 
и ратуши были упразднены в ходе судебной реформы на основании утвержденных 13 апреля 1866 г. специальных правил. В связи с этим в тех городах, в которых городское хозяйство ранее находилось в ведении магистрат и ратуш, оно 
передавалось в ведение вновь образовавшихся дум или упрощенных городских 
управлений2.

1 Полное собрание законов Российской империи. В 55 т. 2-е собр. Т. 35, отд. 1, № 35887. СПб., 

1862; Т. 37, отд. 1, № 38097. 1865.

2 Там же. Т. 36, отд. 1, № 37095. 1863; Т. 41, отд. 1, № 43183. 1868.

Несмотря на то, что с момента принятия Жалованной грамоты городам 

1785 г. она претерпела различные изменения и во многих городах фактически не 
действовала, она все же сохранила свою фактическую силу и регулировала основы городского самоуправления до 1870 года.

Жалованная грамота в основу городского самоуправления положила сослов
ное начало. Первичным органом этого управления было собрание «городского общества», состоявшее из лиц, вписанных в обывательскую книгу. Это собрание созывалось раз в три года только для производства выборов общей городской 
думы, городского головы, других должностных лиц, а так же для «выслушивания 
предложений генерал-губернатора или губернатора». Право выбирать или быть 
избранным имели только те «обыватели», которые достигали 25-летнего возраста и имели годовой доход обычно не меньше 50 рублей ассигнациями. Выборы 
членов думы («гласных») проводились отдельно по каждому из шести сословных 
групп, на которые Жалованная грамота разделила все городское население. При 
этом каждое сословие могло избирать своего председателя только из собственной 
среды, а не из любого сословия.

По закону общая городская дума являлась распорядительным органом и со
стояла из городского головы и всех гласных от шести сословных групп населения 
города. Она собиралась, «когда нужда и польза городская потребует», рассматривала дела, которые представляли особую важность и сложность.

Для постоянного заведывания текущими делами общая городская дума из сво
ей среды избирала исполнительный орган – шестигласную думу, в которую входило по одному гласному от каждой из шести сословных групп населения. Такой способ формирования этой думы определял ее название, количественный и качественный состав. Шестигласная дума являлась постоянно действующим органом, должна 
была заседать каждую неделю и практически заведовала всеми делами города.

Закон не сделал четкое разграничение полномочий распорядительных и ис
полнительных органов, т.е. общей и шестигласной дум. Шестигласная дума даже 
не была подотчетна избравшей ее общей думе, она была подконтрольна правительственным органам.

Как в общей, так и в шестигласной думе председательствовал городской голо
ва, избиравшийся всеми сословиями города. В своей должности он утверждался 
губернатором1.

Участие в городских выборах было обязательным, а городская общественная 

служба признавалась личной повинностью городских жителей и не считалась почетной. Городские должности, как правило, были неоплачиваемыми, и согласие 
избранных на их занятие не требовалось. За отказ без законных причин от принятия такой должности было предусмотрено денежное взыскание. Из-за того, что 

1 Жалованная грамота городам 1785 года. Ст. 30–31, 49–51, 56, 156–165, 172–175 // Российское 

законодательство X–XX веков. В 9 т. Т. 5. М., 1987. С. 75–129; Свод законов Российской империи. В 15 т. Т. 2. Ч. 1. Ст. 4432–4434, 4437. СПб., 1857. 

городская служба была «тяжелой повинностью», многие горожане не шли на выборные должности и под различными предлогами пытались уклоняться от этой 
службы. Одним из главных средств такого уклонения являлось занятие связанных с расходами или пожертвованиями почетных должностей, которые по закону 
освобождали от городской службы. Поэтому «состав городского управления набирался почти исключительно из людей, не имевших средств откупиться»1.

В отличие от других сословий дворяне (а с 1824 г. и купцы 1 гильдии) были 

освобождены от обязательности городской службы, которая рассматривалась как 
непристойная для «благородного» человека, не соответствующая их достоинству 
и предназначению для низших людей2. Поэтому постепенно эти лица перестали 
принимать участие в городском самоуправлении.

К середине XIX в. фактическая организация городского управления, основы 

которого установлены Жалованной грамотой городам, претерпела значительные 
изменения и была далека от предписаний закона. К этому времени в общественном управлении участвовали не все сословия, проживавшие в городе, а только 
«действительные граждане», которыми признавались лишь податные сословия 
(купцы, мещане и ремесленники), т.е. «главным образом низшие слои населения». Эти сословия пользовались преимущественным правом городского представительства. Значительное же число владельцев недвижимой собственности 
(дворяне, лица духовного звания, разночинцы, сельские обыватели) «почти вовсе 
устранено было от участия в государственном устройстве»3. Из дворян считался 
членом «городского общества» и имел избирательные права только тот, кто был 
записан в гвардию. Другие дворяне, в т.ч. имевшие в городах и посадах землю, 
не считались «действительными гражданами» города, поэтому не имели права 
участвовать в выборах гласных городской думы и городских должностных лиц4.

Такое положение, когда в городские думы избирались только лица торгово
го и мещанского сословия, министерство внутренних дел считало, во-первых, 
несправедливым, так как лица других сословий, владея в городе недвижимой 
собственностью, несли связанные с этим имуществом различные повинности 
и, во-вторых, вредным, так как многие из этих лиц, особенно дворяне, по своему образованию и приобретенному на службе опыту могли бы в наибольшей 
степени способствовать правильному ходу общественных дел5. С помощью вне 

1 РГИА. Ф. 1287. Оп. 37. Д. 2137. Ч. 1. Л. 19 об.; Д. 2190. Л. 118 об.; Оп. 38. Д. 2503. Л. 267.

2 Жалованная грамота городам 1785 года. Ст. 13 // Российское законодательство X–XX веков. 

Т. 5. С. 72; Свод законов Российской империи. Т. 9. Ст. 202; Багалей Д.И., Миллер Д.П. История города Харькова за 250 лет его существования (с 1655-го по 1905-й год): Историческая 
монография. Т. 2. Харьков, 1905. С. 252.

3 Городовое положение с объяснениями. СПб., 1873. С. 21–22, 24; РГИА. Ф. 1287. Оп. 37. 

Д. 2152. Л. 32 об.; Д. 2190. Л. 91; Оп. 38. Д. 2497. Л. 72.

4 РГИА. Ф. 1287. Оп. 37. Д. 2139. Л. 381 об.; Д. 2152. Л. 32 об.; Свод законов Российской им
перии. Т. 9. Ст. 423–425.

5 Багалей Д.И., Миллер Д.П. Указ. соч. Т. 1: XVII‒XVIII века. Харьков, 1905. С. 255–259. 

думских комиссий и комитетов компетенция дум была ограничена до крайних 
пределов. В ведении дум постепенно почти ничего не осталось, за исключением вопросов городских сборов и повинностей. Городская дума «по характеру занятий обратилась в простую канцелярию какого-то казначея, т.к. все функции по 
городскому управлению у нее были постепенно отобраны»1.

Органы городского общественного управления были лишены самостоятель
ности, их деятельность была поставлена под строгий правительственный контроль, доведенный до мелочной опеки. При таких условиях действительное самоуправление отсутствовало. Собрания городского общества созывалось только «по приказанию и пожеланию» губернатора, который «бдительно наблюдал 
за безостаточным и правильным производством дел» в городских управлениях, прекращал действия, противоречившие закону «или противные распоряжениям начальства». Городские думы были подчинены в своих действиях губернскому правлению, распоряжения которого были обязательными для дум. Губернское правление осуществляло «надзор за повсеместным исполнением законов», 
рассматривало жалобы как на общую, так и на шестигласную думу. Ежегодные 
сметы доходов и расходов городов проверялись губернским правлением и утверждались министром внутренних дел. Новые сборы в городах проводились только 
с разрешения императора. По вопросу о городских доходах и расходах дума отчитывалась перед губернатором, который наблюдал за «правильным употреблением городских сумм», и казенной палатой, которая ревизовала отчеты дум. По 
утверждению Костромского генерал-губернатора, города без предварительного 
одобрения местной администрации и даже министерства внутренних дел не могли расходовать на самые необходимые нужды даже незначительную часть своих 
текущих доходов2.

При подготовке городской реформы, специально созданные в городах комис
сии, высказались за освобождение городского общества от той опеки, которая 
«тяготела над ними со стороны администрации». В частности, такая комиссия, 
созданная в г. Харькове, считала, что дореформенная «дума есть одно из низших 
присутственных мест, подчиненное и губернатору, и губернскому правлению, 
и распорядительной комиссии, и казенной палате; подчинение это доводят до 
того, что она рабски исполняет все, что ей предписывают, хотя предписывающие большею частью не имеют, да и иметь не могут, сведений ни о городском 
хозяйстве, ни о нуждах обывателей». Последствиями этого были «неуместные 
и несогласные с пользами города распоряжения, медленность в делопроизводстве, многосложная и отяготительная переписка и, что главнее всего, равнодушие 

1 Дитятин И.И. Городское самоуправление в России. Городское самоуправления до 1870 года. 

Ярославль, 1877. С. 230. 

2 РГИА. Ф. 442. Оп. 51. Д. 385. Л. 73–73 об.; Свод законов Российской империи. Т. 2. Ч. 1. 

Ст. 364, 469, 470, 475–476, 716 п. 3, 11, отд. 4448; Т. 12. Ч. 2. Ст. 6, 8, 9, 86, 90; Жалованная грамота городам 1785 года. Ст. 30, 155 // Российское законодательство X–XX веков. Т. 5. 
С. 75, 124.

общества к делам своим и уклонение лучших членов от принятия должностей по 
городскому управлению»1.

Правительственные учреждения решали даже самые мелкие дела горо
дов. Это приводило почти к полному бездействию органов городского управления. Ненормальность такого положения понимали правительственные чиновники. В 60-е годы министр внутренних дел особо подчеркивал, что «правительство 
не может постоянно нести на себе бремя забот о всех потребностях городов, общества которых, пользуясь дарованным им по закону правом управления своими делами, сами должны иметь попечение о своих интересах и нуждах»2. Тульский губернатор в своем отчете императору за 1872 г. указал на то, что «несовременность» существовавшего порядка была очевидна и препятствовала всякому 
развитию благосостояния городов3.

Действительная организация общественных городских учреждений, узкие 

рамки их компетенции, неограниченная правительственная опека привели к тому, 
что городские учреждения фактически превратились в одну из составных частей 
общегосударственного демократического механизма. Органы городского управления «играли роль административно-хозяйственного придатка к аппарату администрации и полиции»4.

Общий подъем экономики страны, наметившийся в первой половине XIX в., 

свидетельствовал о ускорении процесса развития в российской империи новых, 
капиталистических отношений, которые постепенно разрушали основы феодально-крепостнической системы хозяйства. В этот период начался рост городов. 
В течение 1811–1858 гг. городское население возросло более чем в 2,8 раз, а его 
удельный вес в общей массе населения увеличился с 5 до 11%. Однако в этих 
условиях старое местное управление не способно было удовлетворительно обеспечить решение расширяющихся городских проблем и потребностей. Несмотря 
на принимавшиеся меры, преследовавшаяся правительством цель улучшения городского хозяйства не достигалась. Бюрократическая система сдерживала развитие торговли и промышленности. Молодой и энергичный Курляндский генералгубернатор, ставший в последствии стат-секретарем, П.А. Валуев отмечал: «Чувствуется, что почва зыблется, зданию угрожает падение, но обыватели как будто 
не замечают этого, а хозяева смутно чувствуют недоброе, но скрывают внутреннюю тревогу». Наиболее проницательные государственные деятели уже тогда 
понимали суть происходящих событий. Они знали, что во всех европейских странах переход к капитализму сопровождался приобщением населения к местному управлению и убеждали царя передать все, что обеспечивало жизнедеятельность сельских жителей, специальным учреждениям, избранным всеми слоями 

1 РГИА. Ф. 1287. Оп. 37. Д. 2152. Л. 61–62 об.

2 Там же. Д. 2137. Ч. 2. Л. 254, 297.

3 Там же. Ф. 442. Оп. 51. Д. 385. Л. 73–73 об.

4 Там же.

общества. Тот же П.А. Валуев подал царю две записки, в которых шла речь о том, 
что «трудно будет постоянно отклонять просьбы общества о некотором участии 
в делах законодательных; ввиду невозможности отклонить эти просьбы окончательно, будет лучше их предупредить». Городское хозяйство в дореформенный 
период было неудовлетворительным. Города были неблагоустроенны, а их доходы – скудными. В дореформенных городах края хозяйство и благоустройство 
находилось «в самом безотрадном состоянии» из-за совершенного недостатка 
средств, которых не хватало для удовлетворения даже самых необходимых потребностей городского управления1. Во многих городах «одно сохранение безопасности, порядка и спокойствия» поглощало почти все эти качества, смотря на 
развитие торговли и промышленности, превышало их почти на 25%.2 По губернаторов, прежнее городское управление «обветшало по формам и по существу»3.

К середине XIX в. необходимость реорганизации существовавших город
ских порядков и создания новых органов местного самоуправления была очевидной и диктовалась, с одной стороны, практикой деятельности органов городского управления, а с другой стороны, экономическими и политическими условиями 
жизни Российской империи. Под давлением объективных экономических факторов и начавшейся в стране революционной ситуации царское правительство вынуждено было провести ряд реформ, в том числе и местного управления, которые означали приспособление феодальной России к потребностям буржуазного 
развития. Городская реформа была уступкой царизма капиталистическим отношениям, требовавшим децентрализации местного управления. Эта реформа объективно носила буржуазный характер. Однако, наряду с этим, она преследовала цель привлечь к городскому самоуправлению привилегированные сословия, 
она удовлетворяла интересы дворянства, требовавшего усиления своего влияния 
в городском управлении.

С конца 50-х годов дворяне-домовладельцы многих городов стали возбуждать 

ходатайства о предоставлении им права участвовать в городском самоуправлении. Это было связано с тем, что по действующему законодательству дворяне, 
имевшие в городе недвижимую собственность, обязаны были нести все городские повинности наравне с городскими обывателями», однако в городском управлении не участвовали4.

Эти требования о допуске дворян к городскому общественному управле
нию были удовлетворены в результате городской реформы. Однако, на эту сторону проблемы, на то, что реформа удовлетворяла интересы дворянства, не всегда 
обращается внимание. В различных изданиях отмечается только то, что царское 

1 РГИА. Ф. 442.

2 Там же.

3 Там же.

4 Там же. Ф. 1287. Оп. 37. Д. 2137. Ч. 1. Ст. 171–172; Свод законов Российской империи. Т. 9. 

Ст. 202.