Новая структура нормативного регулирования в сфере образования: сборник экспертных заключений

НОВАЯ СТРУКТУРА 
НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 
В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

СБОРНИК ЭКСПЕРТНЫХ ЗАКЛЮЧЕНИЙ

ИЗДАТЕЛЬСТВО САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Под научной редакцией  
Е. А. Дмитриковой, Н. М. Кропачева

УДК  342.951, 37.07, 378.1
ББК  67.400, 67.401.121, 74.484
 
Н72

Нау чные  р еда к торы:
канд. юрид. наук, доц. Е. А. Дмитрикова (СПбГУ),
д-р юрид. наук, проф., чл.-корр. РАН Н. М. Кропачев (СПбГУ)

Ре це нз е н т ы:
канд. юрид. наук, доц. А. В. Должиков (СПбГУ),
советник руководителя проектного офиса по реализации реформы  
контрольно-надзорной деятельности А. В. Пахомов  
(Аналитический центр при Правительстве РФ)

Рекомендовано к публикации  
Научной комиссией в области юридических наук 
Санкт-Петербургского государственного университета

Н72
Новая структура нормативного регулирования в сфере 
образования: сборник экспертных заключений / под науч. 
ред. Е. А. Дмитриковой, Н. М. Кропачева. — СПб.: Изд-во  
С.-Петерб. ун-та, 2020. — 116 с.
ISBN 978-5-288-06104-2

Сборник объединяет подготовленные экспертами Санкт-Петербур гского 
государственного университета в 2020 г. заключения на проекты нормативных 
правовых актов, разработанных Министерством науки и высшего образования РФ, Министерством просвещения РФ, Федеральной службой по надзору 
в сфере образования и науки, другими федеральными органами исполнительной власти в рамках реализации механизма «регуляторной гильотины» в сфере образования. В книгу вошли заключения по наиболее значимым вопросам, 
в числе которых новая модель государственной регламентации высшего образования в условиях реализации механизма «регуляторной гильотины», лицензирование и аккредитация образовательной деятельности, прием на обучение 
по образовательным программам, оценка качества условий осуществления 
образовательной деятельности, организация образовательной деятельности, 
обязательные требования и регламентация предоставления государственных 
услуг в рассматриваемой сфере.
Издание предназначено для руководящих работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и сотрудников органов управления в сфере образования. Также оно будет интересно специалистам в сфере 
образовательного права и административного регулирования в целом.

УДК 342.951, 37.07, 378.1
ББК 67.400, 67.401.121, 74.484

  
© Санкт-Петербургский 
ISBN 978-5-288-06104-2 
 
государственный университет, 2020

ОГЛАВЛЕНИЕ

Список сокращений .......................................................................................  
7

Предисловие ....................................................................................................  
8

Результаты экспертной работы по проектам нормативных актов 
в сфере образования: эксперты о новой структуре нормативного 
регулирования ................................................................................................  
13

1. 
Государственная регламентация высшего образования… 
в условиях реализации механизма «регуляторной 
гильотины» ..............................................................................................  
15

1.1.  Заключение по проекту новой структуры нормативного 
регулирования в сфере образования ............................................. 
15

1.2.  Оценка новой модели государственной регламентации 
высшего образования в условиях реализации механизма 
«регуляторной гильотины» ............................................................... 
31

2.  
Вопросы лицензирования и аккредитации...................................  
36

2.1.  Заключение по проекту Положения о лицензировании 
образовательной деятельности ....................................................... 
36

2.2.  Заключение по вопросу изменения планового срока 
внесения в Правительство Российской Федерации 
проекта Положения о лицензировании образовательной 
деятельности ........................................................................................ 
39

2.3.  Заключение по проекту федерального закона  
«О внесении изменений в отдельные законодательные 
акты Российской Федерации в связи с принятием 
Федерального закона “О государственном контроле (надзоре) 
и муниципальном контроле”»........................................................... 
41

3. 
Вопросы приема на обучение 
по образовательным программам ...................................................  
47

3.1. 
Заключение по проекту приказа Министерства просвещения 
Российской Федерации «Об утверждении Порядка приема 
на обучение по образовательным программам среднего 
профессионального образования» ................................................. 
47

Оглавление

3.2.  Заключение по проекту приказа Министерства науки 
и высшего образования Российской Федерации  
«О внесении изменений в Порядок приема на обучение  
по образовательным программам высшего образования — 
программам подготовки научно-педагогических кадров 
в аспирантуре, утв. Приказом Министерства образования 
и науки Российской Федерации от 12.01.2017 № 13» .................. 
50

3.3. Заключение по проекту приказа Министерства науки 
и высшего образования Российской Федерации 
«Об утверждении Порядка приема на обучение по 
образовательным программам высшего образования — 
программам бакалавриата, программам специалитета, 
программам магистратуры» .............................................................. 
51

3.4. 
Заключение по проекту приказа Министерства просвещения 
Российской Федерации «Об утверждении Порядка приема 
на обучение по образовательным программам начального 
общего, основного общего и среднего общего образования 
(вместе с Порядком приема на обучение по образовательным 
программам начального общего, основного общего 
и среднего общего образования)» ................................................... 
54

3.5. 
Заключение по проекту приказа Министерства науки 
и высшего образования Российской Федерации 
«Об утверждении Порядка отбора иностранных 
граждан и лиц без гражданства на обучение в пределах 
установленной Правительством Российской Федерации 
квоты на образование иностранных граждан и лиц без 
гражданства в Российской Федерации» ......................................... 
57

3.6. 
Замечания по проекту приказа Министерства просвещения 
Российской Федерации «О внесении изменений в Порядок 
и условия осуществления перевода обучающихся 
из одной организации, осуществляющей образовательную 
деятельность по образовательным программам дошкольного 
образования, в другие организации, осуществляющие 
образовательную деятельность по образовательным 
программам соответствующего уровня и направленности, 
утвержденные Приказом Министерства образования и науки 
Российской Федерации от 28.12.2015 № 1527» ............................. 
59

4. 
Оценка качества условий осуществления образовательной 
деятельности ..........................................................................................  
63

 
Замечания и предложения по проекту приказа  
Министерства образования и науки Российской Федерации 
«Об утверждении показателей, характеризующих общие 
критерии оценки качества условий осуществления 
образовательной деятельности организациями, 
осуществляющими образовательную деятельность  
по образовательным программам высшего образования» ...... 
63

Оглавление

5. 
Организация образовательной деятельности .............................  
65

5.1. 
Заключение по проекту постановления  
Правительства Российской Федерации «О целевом 
обучении по образовательным программам среднего 
профессионального и высшего образования» ............................. 
65

5.2. 
Заключение по проекту постановления Правительства 
Российской Федерации «Об утверждении Правил оказания 
платных образовательных услуг» .................................................... 
70

5.3. 
Замечания и предложения по проекту приказа Министерства 
науки и высшего образования Российской Федерации 
«Об утверждении Порядка организации и осуществления 
образовательной деятельности по основным 
общеобразовательным программам — образовательным 
программам начального общего, основного общего 
и среднего общего образования» .................................................... 
72

5.4. 
Замечания и предложения по проекту приказа Министерства 
науки и высшего образования Российской Федерации 
и Министерства просвещения Российской Федерации 
«Об организации и осуществлении образовательной 
деятельности при сетевой форме реализации 
образовательных программ» ............................................................ 
73

5.5. 
Замечания и предложения по проекту приказа Министерства 
науки и высшего образования Российской Федерации 
и Министерства просвещения Российской Федерации 
«О практической подготовке обучающихся» ................................ 
74

5.6. 
Заключение по проекту профессионального стандарта 
«Руководитель образовательной организации высшего 
образования»  ....................................................................................... 
75

6. 
Обязательные требования .................................................................  
83

6.1. 
Заключение по подготовленному Федеральной службой 
по надзору в сфере образования и науки проекту приказа 
«Об утверждении требований к структуре официального 
сайта образовательной организации в информационнотелекоммуникационной сети Интернет и формату 
представления на нем информации» ............................................. 
83

6.2. 
Замечания по таблице разногласий к проекту приказа 
Федеральной службы по надзору в сфере образования 
и науки «Об утверждении Требований к структуре 
официального сайта образовательной организации 
в информационно-телекоммуникационной сети Интернет 
и формату представления на нем информации» ......................... 
88

6.3. 
Заключение по Методическим рекомендациям 
представления информации об образовательной 
организации высшего образования в открытых источниках 
с учетом соблюдения требований законодательства  
в сфере образования .......................................................................... 
89

Оглавление

6.4. 
Заключение по проекту приказа МВД России  
«Об утверждении Перечня информации о деятельности 
образовательных организаций системы МВД России 
для размещения в открытых информационнотелекоммуникационных сетях, в том числе на официальном 
сайте МВД России в информационно-телекоммуникационной 
сети Интернет, а также Порядка размещения этой 
информации» ........................................................................................ 
90

6.5. 
Заключение по проекту санитарно-эпидемиологических 
правил к устройству, содержанию и режиму работы 
организаций воспитания и обучения, отдыха и оздоровления 
детей и молодежи ................................................................................ 
91

7.  
Регламентация предоставления государственных услуг ..........  
96

 
Заключение по проекту Административного регламента 
предоставления Министерством просвещения  
Российской Федерации государственной услуги  
по предоставлению гражданам информации о детях, 
оставшихся без попечения родителей, из федерального 
банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, 
для передачи их на воспитание в семьи граждан, выдаче 
предварительных разрешений на усыновление (удочерение) 
детей в случаях, предусмотренных законодательством 
Российской Федерации ...................................................................... 
96

Проблемы осуществления контроля в сфере образования...............  
99

Послесловие .....................................................................................................  
109

Сведения об авторах .....................................................................................  
114

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

БК РФ 
— Бюджетный кодекс Российской Федерации
ЕГЭ 
— единый государственный экзамен
Закон об образовании 
— Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ 
«Об образовании в Российской Федерации»
Минобрнауки России 
— Министерство науки и высшего образования Российской Федерации
Минпросвещения России — Министерство просвещения Российской 
Федерации
НИР 
— научно-исследовательская работа
НК РФ 
— Налоговый кодекс Российской Федерации
НПА 
— нормативный правовой акт
ООВО 
— образовательная организация высшего образования
Рособрнадзор 
— Федеральная служба по надзору в сфере 
образования и науки
СПбГУ, Университет 
— Санкт-Петербургский 
государственный 
университет
СУОС 
— самостоятельно установленные образовательными организациями образовательные стандарты
ФГОС ВО 
— федеральные государственные образовательные стандарты высшего образования

ПРЕДИСЛОВИЕ

В 2019 г. в Санкт-Петербургском государственном университете 
(далее — СПбГУ) создан Междисциплинарный центр исследований 
контрольно-надзорной деятельности, который объединяет специалистов разных направлений (юристов, экономистов, менеджеров, 
политологов, журналистов, социологов, психологов)1. В настоящем 
издании публикуются тексты заключений, подготовленных экспертами СПбГУ в 2020 г.
Представленные заключения — результат экспертной оценки 
проектов нормативных правовых актов, разработанных Министерством науки и высшего образования РФ, Министерством просвещения РФ, Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки в рамках реализации механизма «регуляторной гильотины»2. 
Этот механизм является одним из направлений реформы контрольно-надзорной деятельности, представляет собой пересмотр системы 
обязательных требований, соблюдение которых подлежит оценке, 
и направлен на построение новой системы обязательных требований, соответствующих современному уровню технологического 
развития и риск-ориентированному подходу.
Университет включился в экспертную работу на начальном этапе реформы: подготовлены и направлены в Министерство экономического развития России замечания и предложения к разным редак
1 На момент подготовки сборника в состав междисциплинарного научного 
коллектива входят 23 эксперта. Информация об экспертах и руководителе Центра 
размещена на странице Междисциплинарного центра исследований контрольно-надзорной деятельности в СПбГУ. URL: https://spbu.ru/mezhdisciplinarnyycentr-issledovaniy-kontrolno-nadzornoy-deyatelnosti-v-spbgu 
(дата 
обращения: 
07.12.2020).
2 Тексты проектов опубликованы на федеральном портале проектов нормативных правовых актов. URL: https://regulation.gov.ru (дата обращения: 
07.12.2020). 

Предисловие

циям проекта закона «Об обязательных требованиях в Российской 
Федерации». Ряд предложений по доработке данного проекта и проектов подзаконных актов, подготовленных после принятия закона, 
представлен экспертами Университета на совещаниях, организованных Министерством экономического развития России.
В 2019 г. созданы профильные рабочие группы по реализации 
механизма «регуляторной гильотины» для организации работы по 
формированию новых структур регулирования, подготовке проектов нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, в соответствующих сферах общественных отношений, в том 
числе в сфере образования3. В текущем году по запросу рабочей 
группы по реализации механизма «регуляторной гильотины» в сфере образования Санкт-Петербургский государственный университет провел экспертизу проектов нормативных правовых актов.
Важным результатом работы стало выявление в проектах документов тех положений, которые препятствуют реализации права на 
образование, не соответствуют положениям действующего законодательства, отсылают к положениям недействующих нормативных 
правовых актов, ограничивают автономию образовательных организаций4.
С самого начала обозначилась очевидность того, что проекты 
нормативных правовых актов, подготовленные федеральными органами исполнительной власти, затрагивают не только сферу образования, а потому подготовка заключений предполагает междисциплинарный подход. Результаты работы экспертов СПбГУ отличает 
то, что оценка проектов документов не ограничивалась анализом 
положений законодательства об образовании. К работе привлекались эксперты в области образования, педагогики, юриспруденции, 
управления, отраслевых направлений экономики. Междисциплинарный подход позволил дать оценку последствиям принятия и применения положений проектируемых нормативных правовых актов 
в различных сферах. В числе таких положений вопросы безопасности и эксплуатации зданий, защиты персональных данных, форми
3 Информация о составе и результатах работы. URL: https://knd.ac.gov.ru/
groups/797 (дата обращения: 07.12.2020).
4 Тексты действующих нормативных правовых актов и судебных решений 
приводятся в соответствии с информацией, размещенной в справочной правовой системе «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 
07.12.2020). 

Предисловие

рования компетенций по различным направлениям подготовки, организации взаимодействия образовательной организации с работодателями и профессиональным сообществом, реализации гарантий 
прав граждан, качества предоставления государственных услуг.
В первую очередь эксперты сформулировали замечания и предложения по проектам документов, которые определили контуры 
новой модели государственной регламентации в сфере образования: реестрам нормативных правовых актов, отменяемых в рамках реализации механизма «регуляторной гильотины», структуре 
нормативного регулирования в сфере образования. Применительно к новой структуре нормативного регулирования в заключениях 
отражены предложения по ключевым вопросам, без учета которых 
невозможно формирование новых подходов к установлению обязательных требований, организации контрольно-надзорной деятельности в сфере образования. В числе предложений: пересмотр 
роли государственной аккредитации в системе государственной 
регламентации образовательной деятельности, применение рискориентированного подхода к организации контрольно-надзорной 
деятельности в сфере образования, перенос акцентов на систему 
мониторингов, общественные и профессионально-общественные 
международные аккредитации, изменение требований к реализации образовательных программ на основании образовательных 
стандартов, самостоятельно разработанных и установленных образовательными организациями.
Обозначенные подходы стали ориентиром при подготовке экспертных заключений по проектам нормативных правовых актов, 
регулирующих вопросы лицензирования и аккредитации, организацию приема на обучение по образовательным программам, оценку 
качества условий осуществления образовательной деятельности, 
организацию образовательной деятельности. В части оценки проектов, устанавливающих обязательные требования в сфере образования, эксперты проверяли проектируемые обязательные требования 
на предмет соответствия принципам законности, правовой определенности, системности, исполнимости и обоснованности обязательных требований, исходя из наличия риска причинения вреда 
(ущерба) охраняемым законом ценностям, на устранение которого 
направлено установление обязательных требований.
С начала года на рассмотрение рабочей группы по реализации 
механизма «регуляторной гильотины» в сфере образования вынесе

Предисловие

но более 60 проектов нормативных правовых актов5. По результатам 
экспертной работы Университет подготовил и направил более трех 
десятков заключений по проектам нормативных правовых актов, 
устанавливающих новую систему обязательных требований и правила организации контрольно-надзорной деятельности в сфере образования. Предложения СПбГУ обсуждались на заседании рабочей 
группы, часть из них учтена в итоговых документах.
С целью защиты авторских прав и позиции Университета, а также обеспечения свободного доступа к материалам заключения до 
направления на рассмотрение рабочей группы размещаются в архиве открытого доступа Санкт-Петербургского государственного университета — Репозитории СПбГУ6 и на странице междисциплинарного центра исследования контрольно-надзорной деятельности7.
До публикации сборника обозначенные в заключениях подходы 
к пересмотру содержания обязательных требований и организации 
контрольно-надзорной деятельности в сфере образования были 
представлены экспертами СПбГУ в докладах на заседании круглого 
стола, организованного СПбГУ в марте 2020 года и посвященного 
обсуждению проекта закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», а также в рамках ежегодной летней школы 
СПбГУ «Государственный контроль и надзор»8.
Еще одно направление экспертной работы — мониторинг правоприменения. В сборник включены результаты мониторинга правоприменительной практики, складывающейся в связи с осуществлением государственного контроля в сфере образования9.

5 По данным сайта Единый реестр обязательных требований на момент 
подготовки сборника. URL: https://rg.gov.ru (дата обращения: 25.12.2020).
6 На момент подготовки сборника в архиве открытого доступа СПбГУ размещены 35 заключений. URL: https://dspace.spbu.ru (дата обращения: 07.12.2020).
7 Междисциплинарный центр исследований контрольно-надзорной деятельности в СПбГУ. URL: https://spbu.ru/mezhdisciplinarnyy-centr-issledovaniykontrolno-nadzornoy-deyatelnosti-v-spbgu (дата обращения: 07.12.2020).
8 В рамках летней школы была организована секция «Новая модель государственного контроля и надзора в сфере образования». Обзор мероприятий 
представлен в послесловии настоящего сборника. Дополнительная информация 
размещена на странице Междисциплинарного центра исследований контрольно-надзорной деятельности в СПбГУ. URL: https://spbu.ru/news-events/novosti/
razumnost-i-obosnovannost-kakimi-dolzhny-byt-obyazatelnye-trebovaniyam-krabote (дата обращения: 07.12.2020).
9 Результаты мониторинга представлены в заключительном разделе сборника «Проблемы осуществления контроля в сфере образования».

Предисловие

Эксперты, авторы заключений, приняли участие в разработке программ дополнительного образования, открытых в СПбГУ 
в 2020 г. и посвященных вопросам контрольно-надзорной деятельности.

Н. М. Кропачев

РЕЗУЛЬТАТЫ ЭКСПЕРТНОЙ РАБОТЫ 
ПО ПРОЕКТАМ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ 
В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ: ЭКСПЕРТЫ 
О НОВОЙ СТРУКТУРЕ НОРМАТИВНОГО 
РЕГУЛИРОВАНИЯ

Контуры новой модели государственной регламентации образовательной деятельности выработаны в процессе обсуждений на заседаниях рабочей группы по реализации механизма «регуляторной 
гильотины» и сформулированы в положениях структуры нормативного регулирования в сфере образования. К обсуждению структуры 
привлекались представители академического и профессионального 
сообщества, в том числе эксперты Санкт-Петербургского государственного университета. Ожидалось, что в проектах нормативных 
правовых актов, разработанных Министерством науки и высшего 
образования РФ, Министерством просвещения РФ, Федеральной 
службой по надзору в сфере образования и науки в рамках реализации механизма «регуляторной гильотины», найдут отражение новые подходы к установлению обязательных требований, организации контрольно-надзорной деятельности в сфере образования.
Оценивая проекты нормативных правовых актов, эксперты 
Университета, принимавшие участие в подготовке заключений, обозначили ряд замечаний к этим проектам.
При разработке проектов нормативных правовых актов федеральные органы исполнительной власти не всегда следовали структуре нормативного регулирования10. Отклонение от структуры 
затрудняло принятие согласованного решения по проекту нормативного правового акта, а в отдельных случаях препятствовало принятию такого решения представителями регулятора и экспертного 
сообщества.

10 В опросе по данной теме приняли участие М. Ю. Лаврикова, А. А. Соловьев, А. В. Бабич, Н. И. Дивеева, Н. А. Шевелева, Е. А. Дмитрикова, И. А. Васильев.

Результаты экспертной работы по проектам нормативных актов…

Не во всех случаях при разработке проектов учитывалась концепция реформы «регуляторной гильотины», в результате чего 
в проектируемых положениях сохранены избыточные, неактуальные обязательные требования, в том числе ограничивающие автономию образовательных организаций.
Зачастую тексты проектов воспроизводят положения Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Закон об образовании) либо дублируют 
положения иных нормативных правовых актов, чаще всего актов 
Правительства РФ. Отдельные обязательные требования сформулированы без учета цели законодательного регулирования.
Не единичны случаи, когда проекты документов, поступившие 
на экспертизу, включали новые по форме положения, но по содержанию отражающие прежнюю парадигму государственной регламентации. Эксперты отметили недостаточность изменений, необходимых для пересмотра модели организации лицензионного контроля 
образовательной деятельности и роли государственной аккредитации в системе регламентации образовательной деятельности в сфере высшего образования. В этой части регулирования на данном 
этапе не прослеживается системный подход к реформированию 
модели контрольно-надзорной деятельности в сфере образования, 
внедрению риск-ориентированного подхода и расширению автономии высших учебных заведений.
Кроме того, эксперты обозначили общие недостатки проектов. 
К числу таковых отнесли излишнюю «заурегулированность», необоснованное ограничение прав граждан и организаций, невысокий 
уровень юридической техники.
В оценке проектируемых изменений экспертами учтены опыт 
прохождения Университетом проверочных мероприятий и организация образовательной деятельности в соответствии с образовательными стандартами, разработанными и утвержденными самостоятельно СПбГУ в соответствии с Законом об образовании. В результате сформулированы не абстрактные, а прошедшие проверку 
на практике замечания и предложения в целях оценки практической 
применимости предлагаемых изменений с учетом опыта работы 
СПбГУ и других ведущих университетов. 
До направления в рабочую группу по реализации механизма 
«регуляторной гильотины» в сфере образования предложения и замечания обсуждались, согласовывались и в необходимых случаях