Институционально-экономические основы оценки качества управления в организациях государственного сектора

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ 
ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА 
УПРАВЛЕНИЯ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 
ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА

О.В. КОЖЕВИНА
Н.В. БАЛУНОВА
А.Н. БОЙКО

Рекомендовано
Советом Учебно-методического объединения по образованию
в области менеджмента в качестве учебного пособия
для студентов высших учебных заведений, обучающихся 
по направлениям подготовки 38.04.02 «Менеджмент»
и 38.04.04 «Государственное и муниципальное управление»
(квалификация (степень) «магистр»)

МОНОГРАФИЯ

Москва
ИНФРА-М
2022

УДК [65.01+351/354](075.4)
ББК 65.290-2:67.401
 
К58

Кожевина О.В.
К58  
Институционально-экономические основы оценки качества управления в организациях государственного сектора : монография / 
О.В. Кожевина, Н.В. Балунова, А.Н. Бойко. — Москва : ИНФРА-М, 
2022. — 131 с. — (Научная мысль). — DOI 10.12737/7533.

ISBN 978-5-16-010814-8 (print)
ISBN 978-5-16-102810-0 (online)
В монографии представлены результаты научного исследования институционально-экономических аспектов качества управления в организациях, учрежденных органами государственной власти и органами местного 
самоуправления; сформулированы общие принципы мониторинга эффективности и качества управления в государственном секторе экономики, 
обоснованы элементы механизма измерения, предложен оценочный инструментарий. С учетом социально-экономических условий и особенностей российского законодательства в сфере управления государственной 
(муниципальной) собственностью выявлены перспективные методы оценки и критерии качества управления в организациях государственного сектора экономики.
Для студентов и преподавателей, а также всех интересующихся вопросами государственного и муниципального управления.

УДК [65.01+351/354](075.4)
ББК 65.290-2:67.401

Р е ц е н з е н т ы:
Тупчиенко В.А., доктор экономических наук, профессор, академик 
Российской академии естественных наук (Национальный исследовательский ядерный университет «МИФИ»);
Зеленцова Л.С., доктор экономических наук, профессор (Государственный университет управления)

Монография подготовлена по результатам исследований 
в рамках государственного задания

ISBN 978-5-16-010814-8 (print)
ISBN 978-5-16-102810-0 (online)
© Кожевина О.В., Балунова Н.В., 
Бойко А.Н., 2015

СОДЕРЖАНИЕ

Введение. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 4

Глава 1. РАзвИтИЕ тЕОРЕтИчЕСкИх И мЕтОДОлОГИчЕСкИх 

пОлОЖЕНИй ИССлЕДОвАНИя кАчЕСтвА
упРАвлЕНИя в ОРГАНИзАцИях  
ГОСуДАРСтвЕННОГО СЕктОРА экОНОмИкИ  . . . . . . . 6
1 .1 ..
Содержание эффективности и качества управления
в государственном секторе экономики. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .6

1 .2 ... Механизм и принципы измерения эффективности

и качества управления в организациях
государственного сектора. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .24

1 .3 ... Процедура мониторинга качества управления

и ее использование в оценке деятельности организаций,
учрежденных органами государственной власти
и органами местного самоуправления. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .38

Глава 2. СИСтЕмАтИзАцИя пРОблЕм ОцЕНкИ кАчЕСтвА

упРАвлЕНИя в ОРГАНИзАцИях  
ГОСуДАРСтвЕННОГО СЕктОРА  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
2 .1 ..
Институциональные особенности деятельности
организаций государственного сектора. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .41

2 .2 ... Проблемы оценки качества управления

унитарными предприятиями, находящимися
в государственной и муниципальной собственности. .  .  .  .  .50

2 .3 ... Предпосылки формирования методики оценки

качества и эффективности управления организациями,
учрежденными органами государственной власти
и местного самоуправления. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .58

Глава 3. мЕтОДИчЕСкИЕ ОСНОвы ОцЕНкИ кАчЕСтвА

упРАвлЕНИя в ОРГАНИзАцИях, учРЕЖДЕННых 
ОРГАНАмИ ГОСуДАРСтвЕННОй влАСтИ
И ОРГАНАмИ мЕСтНОГО САмОупРАвлЕНИя . . . . . . 66
3 .1 ... Система показателей качества управления организациями,

учрежденными органами государственной власти
и органами местного самоуправления. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .66

3 .2 ..
Методика и алгоритм проведения интегральной
оценки качества управления в организациях,
учрежденных органами государственной власти
и органами местного самоуправления. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .91

Заключение. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .115
Список использованных источников. .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .117
Приложение ..Система показателей качества управления

государственными (муниципальными) организациями . .  .  .122

ВВЕДЕНИЕ 

В условиях социально ориентированной экономики государственный 

сектор является залогом устойчивого развития общества и основой национальной безопасности. Государство всегда должно участвовать в осуществлении масштабных народно-хозяйственных проектов, а роль государственных компаний в достижении макроэкономических показателей 
может быть существенной. На долю госсектора приходится 30–40% объема промышленного производства в Центральной и Восточной Европе. В 
России 30% промышленного производства осуществляют предприятия с 
государственным участием и около 50% ВВП производится в государственном секторе экономики. 

Совершенствование методологии оценки качества управления органи
зациями государственного сектора является актуальной научной и практической проблемой экономических исследований. Оценка качества 
управления в организациях, учрежденных органами государственной власти и местного самоуправления, согласуется с решением социально ориентированных задач государства, направленных на формирование базиса 
устойчивого развития общества.  

Ключевой принцип разработки модели оценки качества управления 

государственными (муниципальными) организациями заключается в том, 
чтобы на основе имеющихся доступных, понятных руководителям организаций показателей, без проведения масштабных управленческих обследований, которые достаточно затратны в экономическом и временном 
отношениях, получить адекватные обобщающие, количественно измеримые оценки качества управления в организациях государственного сектора. 

Использование результатов оценки позволяет проводить рейтингова
ние организаций государственного сектора, обосновывать решения о реорганизации и разгосударствлении, осуществлять мониторинг изменений 
уровня качества управления организацией государственного сектора. 
Мониторинг качества управления организацией государственного сектора должен опираться не только на показатели, достигнутые в динамике, 
используемые при анализе эффективности управления, но и учитывать 
эталонные уровни значений этих показателей. Сопоставление показателей позволит оценить как степень достижения целей и результатов, так и 
степень соответствия выбранной стратегии развития им с позиции качества управления.  

Авторами монографии сформулированы теоретико-методологические 

положения исследования качества управления в организациях, учрежденных органами государственной власти и органами местного самоуправления, предложены общие принципы измерения эффективности и каче

ства управления в государственном секторе экономики, обоснованы основные элементы механизма измерения эффективности и качества управления. Определены, по результатам комплексного исследования, проблемы и противоречия измерения качества управления в организациях, созданных органами государственной власти и органами местного самоуправления, институционально-экономические особенности и предпосылки совершенствования системы отчетности и формирования информационной базы для мониторинга качества и эффективности управления 
организациями, в частности государственных, муниципальных унитарных предприятий, бюджетных и казенных учреждений. Предложена  модель интегральной оценки качества управления организациями государственного сектора, включающая в себя финансово-экономический, социальный, инновационный, информационный и институциональный индикаторы качества управления. По результатам проведенного анкетирования и экспертного опроса аргументирован набор индикаторов качества 
управления организациями, учрежденными органами государственной 
власти и органами местного самоуправления.  

Содержащиеся в монографии теоретические положения и методоло
гические подходы, полученные выводы и результаты могут найти применение в деятельности федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления при проведении мониторинга и оценки качества управления подведомственных организаций: 
государственных (муниципальных) предприятий, бюджетных, автономных и казенных учреждений.  

Монография предназначена для использования в учебном процессе 

подготовки магистров по направлениям
38.04.02 «Менеджмент» и 

38.04.04 «Государственное и муниципальное управление», а также специалистам-практикам в области оценки эффективности и качества управления в государственном секторе экономики.

Глава 1. Развитие теоретических и методологических 

положений исследования качества управления  

в организациях государственного сектора экономики 

1.1. Содержание эффективности и качества управления  

в государственном секторе экономики 

На современном этапе социально-экономического развития России 

следует принимать во внимание и оценивать не только показатели роста 
эффективности управления государственным сектором экономики, но и в 
первую очередь меру повышения качества управления как более емкой и 
системной категории. Сама практика построения «новой экономики» 
подтверждает возрастающую роль государственного управления макроэкономикой по причине деградации рыночных механизмов и непосредственно значение госсектора экономики как весомого ресурса и инструмента макрорегулирования, что обусловливает потребность качественного преобразования всей системы государственного управления как макроэкономикой в целом, так и государственным сектором экономики в частности. Проблемы, связанные с формированием эффективной модели отечественного государственного сектора экономики, адекватной ему системы управления, приобретают особую актуальность и побуждают к изменению отношения к ним как со стороны научного сообщества, так и 
властных структур. 

В экономической литературе [15, 22, 48], как правило, в анализе мно
гогранной проблемы управления государственным сектором экономики 
(ГСЭ) оперируют комплексом взаимосвязанных понятий – «эффективность хозяйственной деятельности», «эффективность управления», «качество управления», «результативность», «оптимальность». Как свидетельствует анализ различных точек зрения и методологических подходов к 
определению эффективности управленческой деятельности [21, 29, 31], 
необходимо уточнение понятийного аппарата оценки качества и эффективности управления, без которого невозможно дальнейшее развитие 
теории. Не всегда определенно можно ответить на вопрос, что же принимать в качестве меры эффективности управления: вклад в повышение 
результирующих показателей производственно-хозяйственной деятельности, степень достижения программных целей или текущих решаемых 
задач, либо иной параметр. 

Прежде всего теория и практика управления однозначно свидетель
ствуют о необходимости четкого разграничения понятий «качество 
управления» и «эффективность управления». Управление на всех его стадиях – это результат совместной деятельности множества структурно 
соорганизованных звеньев и связей управления, то есть некоторой системы управления, качество которой обеспечивается эффективностью вы

полнения процедур администрирования, то есть управленческих процессов. В этой связи, говоря о сути понятий «качество управления» и «эффективность управления» с позиции процессного подхода, следует также 
уточнить категории «качество системы управления», «эффективность 
системы управления» организацией. 

Однозначной точки зрения среди ученых об оценке качества управле
ния организациями государственного сектора экономики нет. Например, 
В.А. Винокуров считает, что «качество управления – это совокупность 
свойств, присущих управлению и определяющих его состояние, возможность создавать надлежащие условия путем выбора, интегрирования и 
комбинирования факторов внутренней и внешней среды для обеспечения 
требуемой конкурентоспособности предприятия» [18]. Под качеством 
управления понимается оцененная в результатах деятельности степень 
достижения целевой функции, включающая  развитие человеческого потенциала организации, удовлетворение потребностей общества  и заинтересованных сторон с помощью совокупности характеристик управления: 
процессы, методы, технологии принятия решений и управления персоналом.  

Базовыми составляющими качества управления являются: 1) потреб
ности, формирующие цели и требования, то есть критерии результата 
качественного управленческого воздействия; 2) удовлетворение потребностей и интересов сторон – участников управленческого процесса; 
3) совокупность характеристик (отличительных свойств, качеств) управления, необходимых для удовлетворения потребностей всех участников 
управленческого процесса и стейкхолдеров. 

По нашему мнению, оценка качества управления представляет собой 

процесс анализа и синтеза, направленный на определение уровня достижения функциональных (инновационных, рыночных, финансовых, социальных) целей организации, удовлетворения потребностей заинтересованных сторон (собственников, сотрудников, акционеров, общества, 
контрагентов), конкурентоспособности и потенциальных возможностей 
дальнейшего развития человеческого потенциала.

Поскольку, составляющие качественного управления можно диффе
ренцировать, следовательно, параметры для его оценки также будут различные: а) качество управленческого труда (параметр оценки – административный ресурс); б) качество персонала (параметр – профессионализм); в) качество ресурсов (параметр – потенциал организации); г) качество процессов управления (параметр – промежуточные и конечные операционные результаты: оперативность, своевременность, исполнение 
обязательств, наличие рекламаций и претензий, мотивация, бюджетирование, документооборот, формализация); д) качество системы управления 
(параметр – промежуточные и конечные функциональные результаты: 
производство, маркетинг, финансы, кадры). 

В теории менеджмента сложилось неоднозначное понимание эффек
тивности и результативности управления. С. Поллит и Г. Букерт понимают под эффективностью управления сравнение положения на входе и 
выходе, а под результативностью – соотношение поставленных целей 
полученным результатам [55].  

По мнению Дж. К. Лафта, «эффективность управления (…) может 

быть оценена по степени достижения намеченных организацией целей; по 
конечным результатам ее деятельности; по качеству и обоснованности 
планирования; эффективности использования капитальных вложений и 
т.д. В то же время эффективность управления можно рассматривать в 
плане деятельности непосредственно управляющей системы с помощью 
специфических критериев, отражающих результаты ее функционирования. (…) Эффективность системы управления данной фирмы рассматривается как совокупный экономический эффект от принятых ею решений» 
[28]. Так, под результативностью управления будем понимать уровень 
достижения производственно-хозяйственной системой конечных результатов через обеспечение согласованности промежуточных и итоговых 
целей системы управления и оптимизацию ресурсов (внутренних и внешних источников развития). В свою очередь, эффективность управления – 
это уровень отражения результативности управления в сопоставлении с 
затратами на реализацию управленческих функций и достижение целей 
управляемого объекта. 

Можно выделить пять основных условий результативного управле
ния: 

1. СЭС достигла конечных результатов, и реализованы общая цель и 

миссия системы (оценивается уровень достижения стратегической цели). 

2. Достигнуты итоговые цели производственных и управленческих 

звеньев системы. 

3. Конечные результаты соизмеримы с потребностями, а также с ка
чественными и количественными затратами на достижение целей. 

4. Определена потенциальная будущая потребность как основание 

для постановки новой или новых целей функционирования и устойчивого 
развития организации; уровень возможного расширения производства, 
масштабирование и экспансия. 

5. Достигнуты итоговые цели по всем видам функционального 

управления, т.е. обеспечено соответствие видения, функциональных результатов и целей. 

Эффективным может быть только результативное управление. Таким 

образом, управление, функционируя результативно и эффективно, обладает высоким качеством, а качество управления является следствием качества системы управления. 

Эффективность функционирования государственного сектора в эко
номически развитых странах обусловлена четкой системой управления, 

которая основана на информативном мониторинге процессов использования государственной собственности на макро- и мезоуровнях с учетом 
отраслевых особенностей. 

С методологической позиции «качество управления» – понятие более 

емкое по своему содержанию, чем «эффективность управления». Последнее представляет собой лишь одно из свойств (компоненту), характеризующих качество управления, а именно – локализованную агрегированную величину результата качества управления. В практической деятельности аналитики, эксперты контрольно-надзорных организаций зачастую 
не замечают и не раскрывают существенные расхождения при оценке 
«качества управления» и «эффективности управления», особенно когда 
руководствуются только рыночными оценочными показателями деятельности организации. Впрочем, последнее превалирует в практике организации и оценки управления в организациях государственного сектора, 
достаточно посмотреть на реестр показателей оценки экономической эффективности деятельности государственных унитарных предприятий. 
Так, показатели эффективности финансово-хозяйственной деятельности 
предприятия (прибыль, рентабельность, чистые активы) могут быть по
итогам года высокими, а качество системы управления фактически низким и даже неприемлемым по причине, например, отсутствия долгосрочных программных ориентиров деятельности, наличия серьезных правонарушений при использовании недвижимого имущества, игнорирования 
норм безопасности труда, нарушения экологических нормативов и требований, необязательного отношения к качественному решению социальных задач трудового коллектива, муниципального образования, обслуживаемой социальной сферы и др. Более полное понимание сказанного требует, однако, определиться в сущности рассматриваемых понятий. 

Философское определение термина «качество» – это неотделимая от

существа объекта его определенность. По Г. Гегелю, опираясь на объективные законы развития, качество – непосредственная характеристика 
бытия объектов. Благодаря качественной определенности один объект 
отличается от другого, а также вычленяются целые классы однородных 
объектов. 

Проявляется и, соответственно, обнаруживается качество через сово
купность его свойств. Каждое свойство есть способ проявления определенной стороны (черты), характеристики «качества» объекта. Понятно, 
что в разных отношениях объект будет обнаруживать и различные качественные свойства. Поэтому исследователь должен отграничивать лишь 
те свойства качества, которые его интересуют. Следует также учитывать, 
что любой объект и даже его отдельные качества (свойства) имеет и количественную определенность. Единство качества и количества согласно 
материалистической диалектике Г. Гегеля образуют меру. Как известно, 
количественные изменения в пределах данного качества всегда имеют 

меру, ограничения. За пределами меры система разрушается вследствие 
перенапряжения, качество «взрывается» и «переходит» в иное качество 
на новом уровне эквипотенциальной системы. По нашему мнению, «качество» есть совокупность свойств и признаков бытия предмета либо 
объекта, выражающих сущностную определенность. 

В зависимости от принимаемых критериев можно классифицировать 

множество видов качества. Наиболее распространенный класс качества – 
экономический, то есть качество товаров и услуг. Это наиболее простой и 
достаточно точно определяемый с помощью административных или технических регламентов, стандартов, нормативных требований вид качества в системе производственно-хозяйственной и управленческой деятельности. Азиатская организация по проблемам эффективности придерживается мнения, что качество продукции в данном случае не отражает 
эффективности управления организацией [42]. Таким образом, речь идет 
о развитии в современном мире системы управления качеством, в которой объектом управления является процесс формирования качества результата какой бы то ни было деятельности.  

В государственной сфере экономической деятельности, когда органи
зация использует государственное (муниципальное) имущество, решает 
важные государственные либо общественные задачи, собственника в лице государства (муниципалитета) прежде всего заботит иной вид качества 
– «качество управленческой деятельности», включающее и качество использования предоставленного собственником имущества для осуществления определенной хозяйственной деятельности. 

Управление как вид деятельности, согласно теории управления, само 

по себе является очень сложным и многогранным процессом. Разумеется, 
«качество управления», как выражение существенных свойств определенности процесса управления, воплощает в себе высшую степень сложности данного вида человеческой интеллектуальной деятельности. 

Из приведенного определения качества следует: качество управления 

предприятием (организацией) – это собственно сущностная характеристика 
бытия самой системы управления (то есть особой предметной области). 
Следовательно, качество управления не может сводиться только к эффективности управления, понимаемой в качестве функционального результата. 
Это важное звено в содержании качества управления, но явно не единичное 
и потому недостаточное. Качество управления – это процессная характеристика, а эффективность управления есть его воплощенная результативность 
за определенное время. Так что и в этом аспекте «качество управления» 
никак не совпадает с «эффективностью управления». 

Процесс управления – это совокупность функций, операций и проце
дур воздействия управляющей подсистемы на управляемую подсистему. 
В основу оценки качества управленческой деятельности положены следующие предпосылки: объектом управления выступает организация; сре

да, в рамках которой функционирует организация, характеризуется постоянно происходящими изменениями; основной должностной обязанностью руководителя выступает необходимость сохранения организации в 
условиях изменяющейся среды; сохранение организации происходит через адаптацию к окружающей обстановке; руководитель реагирует на
происходящие изменения только в одной форме – через принятие конкретных решений по поводу каждого конкретного изменения; принятие 
решения выступает в качестве основной функциональной обязанности 
руководителя, и означает для него форму реагирования на изменения. 

В свою очередь, качество системы управления организацией государ
ственного сектора (унитарные и казенные предприятия, бюджетные 
учреждения) включает в себя: 

а) компоненту (содержимое) организационно-структурного построе
ния системы управления предприятием (организацией); 

б) имманентное всем структурным элементам и их взаимосвязям 

функциональное содержимое, так называемый совокупный «функционал»; 

в) эффективность системы управления как совокупный и частные ито
ги ее функционирования, измеряемые в конкретных результирующих 
показателях. 

В реальном бытии структура, ее элементы неотделимы от функцио
нального самовыражения (структура функционирует, функции структурируются). Поэтому в целях упрощения содержание первых двух подпунктов можно выразить одним более емким положением – «качество 
структурно-функциональной организации системы управления». В ней 
непосредственно заложен потенциал системы управления, причем длительного действия. 

Сформулируем понятийное определение: качество системы управле
ния государственной организацией – это интегральная характеристика и 
величина, 
выражающая 
меру 
упорядоченности 
структурно
функциональной организации системы управления и оценочные интервальные результаты (эффективность) управления. Под упорядоченностью 
структурно-функциональной организации системы управления предприятием понимается такая ее модель, которая наилучшим (успешным) образом обеспечивает выполнение всего комплекса управленческих функций 
на предприятии, включая вовлечение в процесс управления членов трудового коллектива в разных формах, профсоюзы, внешние общественные 
связи и, что особенно важно для государственного (муниципального) сектора экономики, – механизм имущественных и управленческих взаимоотношений с госорганами как представителями интересов собственника – 
государства. 

Государственный сектор экономики является частью экономического 

пространства 
с 
преобладанием 
нерыночного 
типа 
координации