Пропедевтика административного права. Избранные произведения: в 2 т. Том 1

К.С. Бельский

Избранное

THE BEST WORKS

ТОМ 1
ПРОПЕДЕВТИКА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

ТОМ 2
ПРОПЕДЕВТИКА ФИНАНСОВОГО ПРАВА

Избранные произведения

Федеральное государственное бюджетное 
образовательное учреждение высшего образования
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ 
УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

Настоящее издание представляет собой собрание избранных научных трудов одного из самых видных и неординарных 
ученых-правоведов нашего времени доктора юридических 
наук профессора Константина Степановича Бельского.
Трудовая деятельность Константина Степановича полностью связана с преподаванием и наукой. Он работал учителем средней школы на Дальнем Востоке и в Северном 
Казахстане, преподавателем вуза — в Свердловске, Краснодаре, Уфе и в Москве.
Круг научных интересов К. С. Бельского широк и разнообразен, издано более 100 научных работ, но основные его 
труды сосредоточены в областях административного права 
и финансового права. Имея первое высшее историческое 
образование, К. С. Бельский, следуя традициям дореволюционных ученых, значительное внимание уделяет вопросам 
формирования и развития административного и финансового права.
Работы К. С. Бельского показывают широкий кругозор 
автора, фундаментальные знания не только права, но и мировой истории, философии, литературы и искусства. Живой, 
образный язык, яркие цитаты и выражения побуждают читателя вновь и вновь возвращаться к его трудам.

К.С. Бельский

Пропедевтика 
административного права

Избранные произведения

Том 1

Москва 2020

Бельский К.С. Пропедевтика административного права. Избранные произведения: в 2 т. — М.: Российский государственный университет правосудия, 2020. — Т. 1. — 408 с.

ISBN 978-5-93916-830-4

В книге собраны работы одного из самых видных и неординарных ученых-правоведов нашего времени доктора юридических наук, профессора, 
педагога, профессора кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия Константина Степановича Бельского, 
в которых анализируются вопросы, актуальные для советского государства 
и волновавшие автора в течение его научной деятельности. Автор пытался 
восстановить «связь времен», создав мостик между наукой административного права советского периода и наукой административного права, изучаемой в Российской Федерации.

 
© Бельский К.С., 2020
 
©  Российский государственный 
университет правосудия, 2020

УДК 342
ББК 67.401
Б 44

Б 44

ISBN 978-5-93916-830-4

Содержание
5

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Раздел I. Очерки истории административного права
Административное право и административно-правовая наука 
России в XX веке
1. Наука полицейского (административного) права  накануне 
XX века . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
2. Административное законодательство и научные 
исследования в области административного права в первые 
два десятилетия XX в. до октября 1917 г.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
3. Формирование административного законодательства 
и развитие административно-правовой теории в первые годы 
Советской власти и в период новой экономической политики 
(октябрь 1917 — март 1927 г.)  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
4. Административное законодательство 
и административно-правовая наука в СССР от завершения 
НЭПа до конца 30-х годов XX в. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
5. Административное право и административно-правовая 
теория в 40–50-е годы XX в.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
6. Административное законодательство и его отражение 
в административно-правовых научных исследованиях 
в СССР в 60–80-е годы XX века  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
7. Формирование административного законодательства 
и развитие административно-правовой науки от распада СССР 
до конца XX столетия. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
Раздел II. Теория административного права
Глава 1. Предмет административного права
1.1. Предмет правового регулирования: понятие, структурные 
элементы, виды общественных отношений. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
1.2. Истоки административного права и попытки определить 
его предмет на рубеже XIX–XX веков. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
1.3. Определение предмета административного права в ходе 
дискуссии 1939–1941 годов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
1.4. Обоснование монистического взгляда на предмет 
административного права в советской юридической литературе 
50–80 годов ХХ века . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

К.С. Бельский. ИЗБРАННОЕ
6

1.5. Круг общественных отношений, регулируемых 
административным правом  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
Глава 2. Система административного права
2.1. Административное право: понятие, особенности, функции. . 137
2.2. Система административного права  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
2.3. Кодификация административного законодательства . . . . . . . . 161
Глава 3. Метод и принципы административного права
3.1. Метод административного права  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
3.2. Связь административного права с другими отраслями 
права  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
3.3. Принципы административного права  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
Глава 4. Наука административного права
4.1. Предмет науки административного права  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
4.2. Метод науки административного права  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
4.3. Система науки административного права  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202
4.4. Наука административного права в прошлом и настоящем . . . 206
4.5. Актуальные проблемы отечественной науки 
административного права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
Раздел III. Полицейское право как подотрасль административного права
1. О концепции реформы государственной службы в России  . . . . 229
2. О функциях исполнительной власти. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
3. К вопросу о предмете административного права  . . . . . . . . . . . . . 258
4. О системе административного права  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
5. О предмете и системе науки административного права  . . . . . . . 287
6. Административная ответственность: генезис, основные 
признаки, система . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304
7. О реформе губернаторской должности  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322
8. Полицейское право как подотрасль административного 
права  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340
9. Рецензия на книгу М. И. Пискотина «Россия в XX веке: 
Неоконченная трагедия». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358
10. О концепции контрольной ветви государственной власти  . . . 368
11. Об уточнении понятия «коррупция»  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376
12. В чем смысл разделения административно-правовых 
знаний на Общую и Особенную части: понимание  
и объяснение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388
Послесловие  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .403

ПРЕДИСЛОВИЕ

Перед тем, как высказаться об опубликованных в этом томе научных работах по административному праву, скажу коротко о себе 
как авторе, о том, почему после окончания Свердловского юридического института я, поступив в аспирантуру, выбрал из всех отраслей 
права административное. Объясняю это тем, что я уже со школьной 
скамьи интересовался вопросами управления. Последние 9–10-й 
классы я заканчивал в Кустанае в 1951–1953 гг. — городе ссыльных 
людей, где проживали бывшие нэпманы, высланные из Ленинграда и Москвы, врачи, учителя, актеры, казаки, защищавшие Крым 
от красных в армии Врангеля, а также вывезенные с Кавказа ингуши 
и чеченцы. Продовольственный вопрос был сложным. Прошло шесть 
лет после окончания войны, в которой мы победили, но приходилось 
вставать в шесть часов утра, чтобы занимать место в очереди за хлебом и получать в одни руки две булки. Однажды услышал шепот 
старой женщины: «Ох, ох! Только Богу известно, куда мы идем, 
но управление страной скверное».
Интересуясь историей и юриспруденцией, а также философией, я разделял мнение представителей этих наук, что человечество 
на земле может жить, развиваться, совершенствоваться благодаря четырем факторам: 1) демографическому; 2) производственному; 
3) культурно-духовному; 4) управленческому.
Смысл норм административного права заключается в том, чтобы 
регулировать управленческие отношения между людьми, которые обширны и охватывают любое государство, начиная с главы государства 
до старосты села.
Профессор Д. Н. Бахрах, акцентируя вопрос об административном праве как отрасли, говорит: «Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы публичная администрация. А в ряде 

К.С. Бельский. ИЗБРАННОЕ
8

сфер — в обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, здравоохранении, образовании — ее роль является 
решающей»1. Нельзя не вспомнить слов дореволюционного ученого-административиста, профессора В. В. Ивановского, сказавшего, 
что общество людей немыслимо без организации власти, без управления. Это положение Ивановский признавал законом природы, распространявшим не только на жизнь людей и других живых существ 
на Земле, но и на «всю Вселенную»2.
Тему кандидатского диссертационного исследования я выбрал, 
сформулировав так: «Персональная ответственность как принцип советского государственного управления». В диссертации освещалась 
сфера государственного управления применительно к отдельному руководителю и формулировался один из выводов: без персональной ответственности не может быть качественного управления, как коллективами людей, так и страной.
Докторскую диссертацию, которая продолжала тему управления, 
связанную с ответственностью государственной власти, я защитил 
в Москве в 1991 г., работая во Всесоюзном юридическом заочном институте на кафедре административного и финансового права.
Мои книжные работы по административному праву и государственному управлению появились на полках книжных магазинов в 90-е 
годы XX в. и в начале XXI в. Первая, которая быстро разошлась, 
была работа «Разделение властей и ответственность в государственном управлении» (М., 1990) тиражом в 1500 экземпляров. По словам 
преподавателей, а также библиотекарей Московской государственной юридической академии, книга пользовалась у студентов большим 
успехом.
Другое сочинение, изданное в 1995 г. в Смоленске, «Феноменология административного права», в которое вложил душу, было раскуплено также быстро. Причем сто экземпляров, как мне сказали в издательстве, закупила Высшая школа полиции при МВД Эстонии.
Не могу не сказать о своей наиболее капитальной книге «Полицейское право». Когда принес работу в издательство «Дело и Сервис», 
то у меня спросили: «Ваши условия?» Я их перечислил, они сводились 
к качественной бумаге, обложке, читаемому шрифту, просьбе не менять ничего в моих научных положениях. «Наши условия, — сказали 

1 Бахрах Д. Н. Административное право: учебник для вузов. М., 1999.

2 Ивановский В. В. Вопросы государствоведения, социологии и политики. Казань, 
1899. С. ЗЗ.

Предисловие
9

в издательстве, — сводятся к одному: работа будет издана без гонорара, 
так как нет уверенности, что книга с таким названием будет успешно 
распродана».
Издатель ошибся, полагая, что он рискует. Книга была издана 
в 2004 г. тиражом в 5 тыс. экземпляров и распродана за три года. 
Сейчас ее нет ни в одном из книжных магазинов Москвы, в том числе 
на складе издательства.
В 2009 г. мне позвонил из Екатеринбурга мой товарищ профессор В. Ш. Шайхатдинов и сказал: «Твое «Полицейское право» лежит 
на столе у президента Медведева». Поверил и не поверил. Однако 7 
февраля 2011 г. Президент Российской Федерации Д. А. Медведев подписал принятый Государственной Думой Федеральный закон 
«О полиции», статья 2-ая которого предусматривала: «Полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите 
от преступных и иных противоправных посягательств»1.
Хотелось бы верить в то, что мои работы по административному 
праву способствовали возвращению в науку и жизнь понятий «полиция», «полицейское право» как понятий, являющихся мировыми 
ценностями научного и практического характера.
Сознаюсь, меня упрекали в том, что профессор Ю. П. Соловей в докторской работе «Правовое регулирование деятельности милиции»2 
ранее меня использовал понятие «полиция», предлагая возвратиться 
к нему. С интересом прочитал его исследование, сделал соответствующие ссылки в своей работе и радовался некоторому совпадению взглядов, вспоминая слова философа-историка И. Г. Гердера: «Незримое 
общение умов, сердец — это единственное величайшее благодеяние 
книгопечатания…»3.
Правда, у нас разные подходы к названным понятиям. Позиция омского профессора сводится, в сущности, к механическому переименованию слова «милиция» на другое — «полиция». Мой подход, в известной 
степени, — более широкий: предлагается все ведомства, законно и широко использующие меры прямого принуждения (органы МВД, ФСБ, 
ФСО, МЧС России и др.), без которых не может осуществляться их профессиональная деятельность, объединить понятием «полиция», а нормы, регулирующие эту деятельность, назвать «полицейским правом».

1 О полиции: сб. нормат. актов. М., 2011. С. 3.

2 Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993.

3 Гердер И. Г. Идеи к философии и истории человечества. М., 1977. С. 7.

К.С. Бельский. ИЗБРАННОЕ
10

В работах по административному праву, опубликованных в данном томе, нашли отражение эволюция взглядов автора на рассматриваемую отрасль, критика монистического взгляда на понятие «управление» 
как слитное, не способное дифференцироваться на содержащиеся в ней 
части. Эти части: право государственного управления, направленное 
на созидательную деятельность (администрация); полицейское право, 
обеспечивающее безопасность общества во всех сферах его жизни (полиция); административно-контрольное право, направленное на проверку деятельности органов администрации и полиции. Администрация 
и полиция сами могут контролировать себя и давать положительную 
оценку своим действиям, считая их правильными и законными. Вместе 
с тем, администрация и полиция могут превратно осуществлять свои 
функции в случаях коррупции, превышения должностных полномочий, 
отсутствия управленческих способностей.
Контроль как третья часть системы административного права 
в особой форме продолжает управленческую деятельность, но он должен быть самостоятельным, независимым и единым ведомством — 
Министерством, статус которого в контексте самостоятельности приближался бы к статусу Банка России.
Завершая предисловие и оценивая административное право как отрасль права, хотел бы читателю данной темы предложить следующую 
фантазию.
В юриспруденции есть «отрасли-ветераны» с родословной, уходящей в тысячелетия. Эти отрасли — уголовное и гражданское право, перед которыми можно преклонить головы. Так вот, если какое-либо волшебное существо, всемогущее и чудовищно сильное, приказало бы мне 
вследствие грешной человеческой природы в ее наказание исключить 
из общественной жизни на один год применение всех отраслей права 
и оставить действующей только одну по выбору, то я, опасаясь паники, 
убийств, грабежей, ссор из-за собственности, для предотвращения мирового хаоса оставил административное право только потому, что элементом этой системы является полицейское право. В данном контексте 
приходится восхищаться глубокими по смыслу словами аргентинского 
административиста Г. Мариньона, сказавшего: «Государство будущего 
можно представить в мечтах без армии, но с полицией еще более мощной, чем нынешняя»1. Государство, обеспечивающее возможность отдельных органов осуществлять проверку деятельности любых других 
органов. Перечисленные части (элементы) образуют функциональную 

1 Бельский К. С. Полицейское право. М., 2004. С. 379.

Предисловие
11

систему административного права, которая естественна, прозрачна 
и универсальна.
В одной из последних статей по административному праву, которой 
как автор дорожу1, была сделана попытка очистить «авгиевы конюшни» 
Общей части от несвойственного ей материала и представить Общую 
и Особенную части как две системы — теоретическую и практическую. 
Такое понимание науки административного права я хотел бы разделить 
со своими читателями.
Профессор К. С. Бельский

1 Бельский К. С. В чем смысл разделения административно-правовых знаний на общую и особенную части. Понимание и объяснение // Государство и право. 2018. № 9. 
С. 28–37.

РАЗДЕЛ I. ОЧЕРКИ ИСТОРИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО 
ПРАВА

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВАЯ НАУКА РОССИИ В XX ВЕКЕ1

1. Наука полицейского (административного) права  
накануне XX века

Полицейское законодательство и его отражение в научных трудах западноевропейских и русских ученых-полицеистов в XVIII–XIX вв. 
В системе юридических наук, обслуживающих фундаментальные отрасли права — государственное (конституционное), гражданское, уголовное и административное, наука административного права самая молодая. Процесс ее развития начался около трехсот лет назад: сначала 
в XVIII в. под названием «наука полиции», затем в XIX в. под названием 
«наука полицейского права», а на рубеже XIX–XX вв. и в первые десятилетия XX в. завершился постепенным превращением в «науку административного права». Ее первые шаги приходятся на Францию Людовика XIV, Пруссию Фридриха II и Россию Екатерины II. Все названные 
монархии были мощными административно-командными государствами, которые на внешнеполитической арене могли выставить сильный 
флот и армию, а во внутренней жизни — хорошо вышколенный полицейский аппарат. Изданные в этих странах нормативные акты, регламентировавшие деятельность полиции, объединились в полицейское 
законодательство. Издаются первые кодифицированные полицейские 
акты: Полицейский кодекс во Франции в первой половине XVIII в., 
Устав благочиния в России в 1782 г., а в 1832 г., в период царствования 
Николая I — Устав о предупреждении и пресечении преступлений.
Как часто бывает, опыт законодательства предшествует научному 
знанию. На базе полицейского законодательства в 1705 г. появился 
первый ученый труд французского исследователя Н. Деламара «Трактат о полиции». Заказанный правительством Франции, он должен был 
представлять обширный комментарий к полному своду полицейских 

1 Первая публикация. Административное право в России: курс лекций / Под ред. 
Н. Ю. Хаманевой. М., 2008. С. 15–87.