Прокурорский надзор за деятельностью органов предварительного расследования

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ  
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
Российский госудаРственный унивеРситет пРавосудия

Москва
2020

Прокурорский надзор  
за деятельностью органов 
Предварительного  
расследования

курс лекций

 
Пшава в. в.

УДК 347.963
ББК 67.72
П 93

А в т о р

В. В. Пшава, доцент кафедры уголовно-процессуального права СевероКавказского филиала РГУП, канд. юрид. наук.

Р е ц е н з е н т ы:

Р. В. Костенко, профессор кафедры уголовного процесса ФГБОУ ВПО 
«Кубанский государственный университет», д-р юрид. наук;
С. В. Кирсанов, доцент кафедры организации судебной и правоохранительной деятельности РГУП, канд. юрид. наук.

Пшава В. В.

Прокурорский надзор за деятельностью органов предварительного 
расследования: Курс лекций. — М.: РГУП, 2020. — 48 с.

ISBN 978-5-93916-863-2

Раскрываются содержание надзорной функции прокурора за деятельностью органов предварительного расследования и наиболее проблемные вопросы 
осуществления надзорных полномочий в их корреляции с иными функциями, 
реализуемыми прокурором в досудебных стадиях уголовного процесса. Анализируются изменения действующего уголовно-процессуального законодательства 
и статистические данные Генеральной прокуратуры РФ.
Рассчитан на обучающихся по магистерской программе «Прокурорский 
надзор за деятельностью органов предварительного расследования», может быть 
полезным аспирантам и преподавателям юридических вузов.

Информационная поддержка СПС «КонсультантПлюс».

 
    © Пшава В. В., 2020
 
    © Российский государственный  
ISBN 978-5-93916-863-2 
         университет правосудия, 2020

П 93 

Содержание 

 
 
 
 
 
 
От автора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Лекция 1. Исторический анализ становления и развития надзорной  
функции прокуратуры за деятельностью органов предварительного 
расследования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Лекция 2. Прокурорский надзор на стадии возбуждения уголовного дела. . . . . 15

Лекция 3. Осуществление прокурорского надзора за ходом  
предварительного расследования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

От автора

В 2022 г. Прокуратура Российской Федерации отметит свой 300-летний юбилей. Однако до сих пор в научных кругах и среди юристов-практиков постоянно возникают споры относительно ее государственно-правового статуса, функций прокурора и его полномочий на разных стадиях 
уголовного процесса. Не способствуют их прекращению, а, скорее, 
стимулируют многочисленные изменения и дополнения действующего 
уголовно-процессуального законодательства РФ, касающиеся нормативно-правового регулирования рассматриваемых вопросов.
Анализ основных международных документов, регламентирующих 
деятельность прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса 
и имплементированных в законодательство РФ, например, Руководящие 
принципы, касающиеся роли лиц, осуществляющих судебное преследование (приняты на Восьмом Конгрессе ООН по предупреждению 
пре ступности и обращению с правонарушителями 7 сентября 1990 г.); 
Стандарты профессиональной ответственности и Изложение основных 
прав и обязанностей прокуроров (приняты Международной ассоциацией прокуроров 21 апреля 1999 г.); Рекомендация № R(2000)19 КМСЕ 
«О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» от 6 октября 
2000 г.; Рекомендация № 1604 (2003) Постоянной комиссии Парламентской Ассамблеи Совета Европы «О роли прокуратуры в демократическом обществе, ос нованном на верховенстве закона» от 27 мая 2003 г. 
и другие, показывают, что в этих актах прокурор определен как субъект 
осуществления уголовного преследования. И именно на него возлагается ответственность за надлежащее функционирование органов, 
отвечающих за расследование правонарушений и преследование правонарушителей.

От автора 
 

Так, согласно ст. 1 и 2 Рекомендации № R(2000)19 КМСЕ «О роли 
прокуратуры в системе уголовного правосудия» прокуроры во всех системах уголовного правосудия решают вопросы возбуждения или продолжения уголовного преследования, а также поддерживают обвинение 
в суде от имени государства.
Одним из основных направлений деятельности российской прокуроры является надзор за исполнением закона органами, осуществляющими 
предварительное расследование.
Прокурорский надзор — важная гарантия защиты прав и законных 
интересов потерпевших от преступлений. Особую значимость он имеет 
на досудебных стадиях уголовного процесса. Будучи независимым от ведомственного влияния, прокурорский надзор вносит большой вклад 
в обеспечение требований закона и прав граждан при приеме, регистрации, учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. Прокурорами ежегодно выявляется и устраняется значительное количество 
нарушений закона, допускаемых органами предварительного расследования в ходе этой деятельности, путем отмены незаконно принятых 
решений о возбуждении и отказе в возбуждении уголовных дел, внесения 
представлений об устранении нарушений закона и обстоятельств, которые 
им способствуют, использования других мер прокурорского реагирования.
При этом необходимо отметить, что надзор в досудебном производстве не вполне однороден по своему содержанию, поскольку закон 
по-разному регулирует отношения, складывающиеся между прокурором 
и поднадзорными ему органами дознания и предварительного следствия. 
Полномочия прокуроров в отношении органов дознания отличает властно-распорядительный характер.
Изучая нормы действующего уголовно-процессуального законодательства, которые были внесены в Уголовно-процессуальный кодекс РФ 
(УПК РФ) в ходе реформы 2007 г. и последующих лет и кардинально 
изменили функции прокуратуры и процессуальный статус прокурора 
в уголовном процессе (роль и значение прокурора существенно снизились, особенно на этапе досудебного производства), можно прийти 
к выводу, что положения вышеупомянутых международно-правовых 
актов не были восприняты российским законодателем при осуществлении данной реформы.
Непродуманность, а, порой, и противоречивость данной законодательной реформы, изменившей деятельность не только прокуратуры, 
но и других субъектов уголовного процесса, привели к размытости, 

Прокурорский надзор за деятельностью органов предварительного расследования 

а иногда и к отсутствию критериев разграничения процессуальных функций и полномочий участников уголовного процесса.
В Курсе лекций рассматриваются наиболее проблемные аспекты реализации прокурорского надзора за деятельностью органов предварительного расследования. Подвергаются критике некоторые изменения действующего уголовно-процессуального законодательства. Теоретические 
выводы подкрепляются статистическими данными Генеральной прокуратуры РФ, непосредственно касающимися затрагиваемых проблем.
Курс лекций рассчитан, в первую очередь, на магистрантов, аспирантов, но также может быть полезен и преподавателям юридических вузов 
и факультетов. Изучение рассматриваемой темы представляется важным 
для усвоения вопросов, которые охватываются программами таких дисциплин, как «Уголовный процесс», «Функции прокурора в уголовном 
судопроизводстве».

Лекция 1.  
исторический анализ становления 
и развития надзорной функции 
прокуратуры за деятельностью органов 
предварительного расследования

Лучшему пониманию содержания надзорной функции прокурора 
за деятельностью органов предварительного расследования будет способствовать, на наш взгляд, краткое ретроспективное исследование создания 
и развития органов прокуратуры на территории нашего государства.
Прокуратура в России была создана Петром I в соответствии с Указом 
о реформе Сената 12 января 1722 г. Изначально прокуратура создавалась 
как орган, выполняющий надзорную функцию в отношении Сената. Это 
нашло свое закрепление в Указе Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности Сената». Однако результатом ряда исторических исследований явился вывод о том, что свою надзорную функцию прокуратура осуществляла 
за деятельностью и других государственных органов. К примеру, в работах 
А. Г. Звягинцева и Ю. Г. Орлова отмечается, что «непосредственное уголовное преследование лежало вне компетенции прокурора, он только 
наблюдал за ходом расследование дела и имел «попечение» о «колоднических», т. е. об арестантских делах»1. Данную деятельность прокуратуры 
можно считать прообразом современных функций надзора за органами, 
осуществляющими предварительное следствие, и уголовного преследования прокурора на досудебных стадиях, поскольку, как отмечают дальше 
ученые, «по уголовным делам прокуроры не только следили за сроками 
их расследования, но и вникали в самое существо дела, давали оценку 
собранным доказательствам виновности того или иного лица»2.
Четкое нормативное закрепление надзора за следствием в качестве самостоятельного направления деятельности прокуратуры впервые получило 

1 Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. Око государево. Российские прокуроры. XVIII век. 
М., 1994. С. 24.
2 Там же. С. 55.

Прокурорский надзор за деятельностью органов предварительного расследования 

8

закрепление в Циркулярном ордере от 22 сентября 1802 г., подписанном 
занимавшим одновременно должности министра юстиции России и Генерал-прокурора Г. Р. Державиным. В соответствии с предписаниями данного 
ордера прокуроры должны были наблюдать, «не происходит ли где кому 
пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого 
рода на обвинение невиновности, но вместе с тем должны были бороться 
с сокрытием преступлений и послаблениями преступникам»1.
Весьма значимые коррективы как в структуру, так и в компетенцию 
органов прокуратуры внес Устав уголовного судопроизводства (1864) 
(далее — УСС), в котором впервые разделялось дознание, проводимое 
органами полиции, и следствие, осуществляемое судебными следователями. Соответственно, закреплялось и разделение полномочий 
прокурора по надзору за деятельностью этих органов. Так, согласно 
УСС в предмет прокурорского надзора за органами следствия входили 
полномочия, связанные с проверкой сообщения о преступлении, и участие прокурора при производстве следственных действий посредством 
наблюдения (ст. 263, 280 УУС). При этом в соответствии со ст. 281 УУС 
на следователей возлагалась обязанность по выполнению требований 
прокурора, касающихся проведения следственного действия, однако 
только при наличии определенных условий: законности этих требований и их направленности на исследование конкретных обстоятельств 
совершения преступления или собирания доказательств. Кроме того, 
закреплялось положение о том, что прокурор не имеет права предъявлять 
требования так называемого «отрицательного» характера (например, 
не производить обыск и т. п.). Требования прокурора могли быть заявлены как в устной форме, так и в письменной, поскольку сам законодатель 
однозначного решения данного вопроса не давал2.
Примечательным также является тот факт, что такая самостоятельная 
функция прокуратуры, как уголовное преследование, впервые получила 
свое четкое закрепление именно в УСС, в котором предусматривалось, 
что «власть обвинительная, то есть обнаружение преступлений и преследование виновных, принадлежит прокурорам»3.
Согласно УСС прокурор выступал стороной обвинения как в досудебном, так и судебном производстве по уголовным делам. Именно 

1 Бессарабов В. Г. Правозащитная деятельность российской прокуратуры (1722–
2002 гг.): История, события, люди. М., 2003. С. 62.
2 См.: Познышев С. В. Элементарный учебник русского уголовного процесса. М., 1913.
3 Титов Ю. П. Хрестоматия истории государства и права России. М., 1999. С. 217.

Лекция 1. Исторический анализ становления и развития надзорной функции  
прокуратуры за деятельностью органов предварительного расследования

прокурор был уполномочен давать заключение о предании обвиняемого 
суду, формулировать и выдвигать обвинение, которое изла галось в форме 
обвинительного акта (ст. 510, 519, 520 УУС). Кроме того, законода тель 
предписывал, что на прокурора «возлагается власть обвинительная, 
то есть об наружение преступлений и преследование виновных» (ст. 4 
УУС). Также УУС установил, что «к числу су щественных обязанностей 
прокурора принадлежит наблюдение за единообраз ным и точным применением закона» (ст. 51 УУС).
Подобная «двойственность» была обусловлена тем, что на прокуроров 
была возложена функция уголовного пресле дования, которая до этого 
времени не была известна прокуратуре, а функция надзора за единообразным и точным исполнением закона осуществлялась прокуратурой 
с первых дней ее образования.
Именно с этого момента в деятельности прокурора на первый план 
выдвигается функция уголовного преследования, определив для функции надзора второстепенный характер. При этом в соответствии с УСС 
прокурор наделялся в уголовном процессе полномочиями, которые 
одновременно отвечали двум его основным функциям.
Осуществляя функцию государственного уголов ного преследования, прокурор был уполномочен:
• возбуждать уголовное преследование (ст. 278 УУС);
• присутствовать при производстве следственных действий (ст. 280 УУС);
• выносить обязательные для исполнения судебными следователями 
требования по «предметам, относящимся к исследованию преступлений и к собиранию доказательств» (ст. 281, 282 УУС);
• вносить следователю предложение о задержании обвиняемого.
При этом если следователь сочтет такое предложение необоснованным, не исполняя его, он обязывался доложить о том суду (ст. 285 УУС); 
выносить требования о дополнении предварительного следствия по сделанным им указаниям (ст. 286 УУС).
Также прокурор был вправе:
• требовать дополнительные сведения или обратить дело к доследованию в случае очевидной неполноты произведенного следствия, 
не представляющей возможности составить правильное заключение о существе дела, но если недостает сведений, носящих существенный характер (ст. 512.514 УУС);
• рассматривать в течение недели материалы оконченного предварительного следствия (ст. 517 УУС);

Прокурорский надзор за деятельностью органов предварительного расследования 

10

• выносить заключение о предании обвиняемого суду, излагаемое 
в форме обвинительного акта (ст. 519, 520 УУС).
Наряду с функцией государственного уголовного преследования 
прокурор продолжал осуществлять надзорную функцию, которая включала 
в себя следующие полномочия:
• наблюдать за производством следственных действий (ст. 278 УУС);
• присутствовать на месте совершения преступления и рассматривать там же законность их производства, не останавливая их хода 
(ст. 280 УУС);
• требовать от следователя избрание менее строгой меры пресечения, 
нежели заключение обвиняемого под стражу (ст. 283 УУС);
• давать заключение об изменении порядка подсудности дела, о прекращении или приостановлении предварительного следствия 
и представлять его на рассмотрение суда.
Согласно ст. 402–405 УУС предварительное следствие считалось 
законченным после объявления судебного следователя об окончании 
расследования и ознакомления обвиняемого с делом, которое направлялось прокурору или его товарищу. В случае неполноты предварительного 
следствия прокурор наделялся правом требовать предоставления дополнительных сведений (ст. 437 УУС). При этом прокурору запрещалось 
под угрозой ответственности останавливать течение дела для пополнения 
его несущественными сведе ниями.
В связи с неосновательностью обвинения прокурором составлялось 
заключение, которое представлялось на рассмотрение окружному суду 
или судебной палате (ст. 413, 450 УУС).
Подчеркнем, что именно с момента закрепления в УСС правового 
статуса прокурора в уголовном процессе сложилась ситуация, которая 
существовала до недавнего времени в российском уголовном процессе: 
когда прокурор одновременно мог возбуждать уголовное дело, осуществлять предварительное следствие, а также надзор за деятельностью 
органов предварительного следствия. То есть сочетать в одних руках 
противоположные и порой противостоящие друг другу функции. Подобное противоречие отмечал в своих трудах И. Я. Фойницкий: «Из права 
возбуждения уголовного преследования вытекает право поддержания его 
перед органами предварительного производства, осложняемое для прокуратуры моментом наблюдения за их деятельностью»1.

1 Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства / Под ред. А. Я. Смирнова. 
СПб., 1996. Т. 2. С. 303.

Лекция 1. Исторический анализ становления и развития надзорной функции  
прокуратуры за деятельностью органов предварительного расследования

В последующие годы, как отмечают ученые, в ходе контрреформ 
80–90-х гг. XIX в. прокурорский надзор в отношении следствия был 
существенным образом усилен и превращен, по сути, в средство политических репрессий1.
Последовавшие позднее события 1917 г. повлекли за собой ликвидацию большинства государственно-правовых институтов, олицетворявших собой «имперскую» Россию. Декретами о Суде от 24 ноября 1917 г. 
№ 1 и № 2 был провозглашен отказ от производства уголовных дел по УУС 
1864 г. и упразднены «доныне существовавшие институты судебных 
следователей, прокурорского надзора, а равно и институты присяжной 
и частной адвокатуры».
Однако ликвидация прокуратуры не означала прекращения осуществления ее функций на территории советского государства. Часть из них 
была возложена на различные государственные структуры.
В качестве обвинителей могли выступать все «непорочные» лица обоего пола, пользующиеся гражданскими правами. Иными словами — лица 
с безупречной репутацией. Данное положение нашло свое закрепление 
в Инструкции Наркомюста РСФСР «О революционном трибунале» от 19 декабря 1917 г., которая предусматривала создание при каждом трибунале 
коллегий правозаступников, из которых революционный трибунал мог 
пригласить обвинителя для участия в деле. Кроме того, при каждом трибунале образовывались коллегии обвинителей в соответствии с Декретом 
СНК от 4 мая 1918 г. «О революционных трибуналах», которые избирались 
местными советами. Коллегии наблюдали за рассмотрением дел, участвовали в рассмотрении вопросов о предании обвиняемых суду, формировали обвинительные тезисы и поддерживали обвинение в судебном 
заседании трибунала.
Что касается надзорной функции, она в том или ином ее проявлении 
выполнялась различными органами советского государства. Например, 
«трибуналы проверяли законность проведения следственных действий, 
обоснованность содержания граждан в местах лишения свободы. Законность действий милиции и исправительно-трудовых учреждений 
находилась под контролем следственных комиссий и народных судов. 
Функцию надзора за исполнением законов выполнял народный комиссариат юстиции и его органы на местах»2.

1 Химичева О. В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора 
на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. М., 2004. С. 11.
2 Бессарабов В. Г. Указ. соч. С. 120, 121.