Политика и управление государством: очерки теории и методологии
Покупка
Тематика:
Политология
Издательство:
Аспект Пресс
Автор:
Соловьев Александр Иванович
Год издания: 2021
Кол-во страниц: 366
Дополнительно
Вид издания:
Монография
Уровень образования:
ВО - Магистратура
ISBN: 978-5-7567-1125-7
Артикул: 761608.01.99
Книга посвяшена теоретическим проблемам, раскрывающим природу и особенности управления современным государством. В качестве основной структуры, обусловливающей всю совокупность политико-управленческих процессов, рассматривается принятие ключевых государственных решений. Показывается, каким образом данный тип целеполагания воздействует на политические связи гражданского населения и публичных институтов- траектории общественного развития. В этом контексте раскрываются когнитивные особенности исследования данного процесса, проблематизируются основные формы взаимодействия государственных и негосударственных акторов, использующих различные механизмы и инструменты при разработке стратегий и целей государственной политики. Особое внимание уделено характеристике референтных группировок правящего класса, использующих латентные способы влияния на целевые параметры государственных проектов.
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова Факультет государственного управления А. И. Соловьев Монография Москва 2021
УДК 32.001 ББК 66.0 C60 Р е ц е н з е н т ы доктор политических наук, профессор Л. Е. Ильичева доктор философских наук, профессор В. С. Комаровский доктор философских наук, профессор Л. В. Сморгунов Соловьев А. И. С60 Политика и управление государством. Очерки теории и методологии: Монография / А. И. Соловьев. — М.: Издательство «Аспект Пресс», 2021. — 256 с. ISBN 978–5–7567–1125–7 Книга посвящена теоретическим проблемам, раскрывающим природу и особенности управления современным государством. В качестве основной структуры, обусловливающей всю совокупность политико-управленческих процессов, рассматривается принятие ключевых государственных решений. Показывается, каким образом данный тип целеполагания воздействует на политические связи гражданского населения и публичных институтов, траектории общественного развития. В этом контексте раскрываются когнитивные особенности исследования данного процесса, проблематизируются основные формы взаимодействия государственных и негосударственных акторов, использующих различные механизмы и инструменты при разработке стратегий и целей государственной политики. Особое внимание уделено характеристике референтных группировок правящего класса, использующих латентные способы влияния на целевые параметры государственных проектов. УДК 32.001 ББК 66.0 ISBN 978–5–7567–1125–7 © Соловьев А. И., 2021 © ООО Издательство «Аспект Пресс», 2021 Все учебники издательства «Аспект Пресс» на сайте https://aspectpress.ru
Оглавление Вместо введения. Некоторые эпистемологические особенности изучения государства и государственного управления . . . . . . 5 Г л а в а 1. ВЛАСТЬ, ПОЛИТИКА И УПРАВЛЕНИЕ: ПРОБЛЕМЫ И ВЕКТОРЫ ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ ИНТЕРПРЕТАЦИИ .......................................................... 15 § 1. Власть и государство ........................................................... 15 § 2. Власть и политика ............................................................... 29 § 3. Политика и управление ....................................................... 46 Г л а в а 2. ПРИНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ ......... 67 § 1. Когнитивные проблемы идентификации процесса принятия государственных решений ................................. 67 § 2. Государство как субъект принятия решений ..................... 82 § 3. Пространственные характеристики государства как субъекта принятия решений ........................................ 96 § 4. Принятие государственных решений: сущность и отличительные особенности ......................................... 115 § 5. Принятие государственных решений и публичная политика ............................................................................ 137 Г л а в а 3. ПРАВЯЩЕЕ МЕНЬШИНСТВО В ПРИНЯТИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ .............................. 155 § 1. Элита и постэлита ............................................................. 155 § 2. Лидерская субсистема: характер позиционирования, основные функции и особенности строения ................... 182 § 3. «Системные» эффекты сетевого правления ..................... 211 Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
Вместо введения Некоторые эпистемологические особенности изучения государства и государственного управления Сегодня, как и на протяжении последних веков, государство остается едва ли не главным политическим актором, прямо и косвенно влияющим на весь комплекс отношений власти и общества, демонстрирующих разные грани этой базовой социальной коллизии. Многочисленные теоретические модели, описывающие функциональные оболочки государства — политической системы, правящих режимов, государственного управления и др., — постоянно получают эмпирическую подпитку от сотен исследований, раскрывающих сущностные проявления и динамику этого сложного социального организма. В научном мире государство обрело легендарный статус, проецируя на себя самые разные идеи, не исключая, впрочем, и утопических представлений. С нормативных позиций — это прибежище институтов и функций, норм и законов, различных ролевых нагрузок, закрепленных за политиками и бюрократией. На практике же государство предстает как сложное хитросплетение публичных и неформальных структур, формализованной активности и инсценирования властями полезной деятельности, скрытого соперничества и неоправданного делегирования полномочий, ответственности и тщеславия статусных лиц и фигур. Понятно, однако, что общество прежде всего волнует то, как государство использует свои мощь и ресурсы, регулируя и управляя социальными отношениями, насколько компетентно оно это делает, прислушивается ли к мнению граждан, борется ли с искушением развернуть свои возможности в сторону самообслуживания правящего меньшинства. Этот неугасающий интерес общества ставит во главу угла проблемы организации и применения власти, государственного управления. И за последнее столетие различные отрасли научного
Вместо введения знания предложили колоссальное количество (в том числе и взаимоисключающих) теоретических схем и моделей, стремящихся расколдовать многие тайны этих процессов, протекающих в различных странах и политических системах. В то же время исторический опыт показал, что реальные практики государственной власти и управления, демонстрируя свои нетипичные и неожиданные конфигурации, постоянно опережают результаты научных исследований. Одним словом, исторически разноликий образ государства не только порождает его разнообразные научные объяснения, но и провоцирует растущую метафорику в объяснении его природы. В самом общем плане многообразные трактовки этой институции обусловлены тем, что государство и общество по-своему реагируют на нелинейную динамику современного мира, то встраиваясь, а то и дистанцируясь от различных форм социально-природного взаимодействия. Неудивительно поэтому, что, используя различные инструменты власти и управления, государство в такой ситуации меняет свои субстанциональные свойства в широком социальном диапазоне: от свойств гражданского антрепренера и «максимизатора общественной полезности»1 до властной организации, действующей в интересах корпоративных и даже партикулярных акторов. Тем самым термин «государство» может отражать самые разные социальные конструкции, либо проявляя способность этой формы организации власти к осуществлению эффективного управления (включающего при этом передачу своих отдельных функций другим социальным акторам в случае отсутствия собственного опыта регулирования сложных конфликтов или столкновения с различными методами блокировки своих решений более могущественными игроками), либо демонстрируя отсутствие каких-либо возможностей оказывать целенаправленное воздействие на внешние объекты. Следует тем не менее заметить, что при всех вариантах функционирования государства основным источником обретения им той или иной социально-политической формы является процесс принятия решений, который в концентрированном виде отражает реальные отношения власти и общества и возможности государственного управления. Как показал опыт, многоликие формы политической конкуренции, сочетание институализированных связей и свободной активности граждан или, другими словами, все проявления политико-административных 1 Héritier A., Eckert S. New Modes of Governance in the Shadow of Hierarchy: Self-Regulation by Industry in Europe // Journal of Public Policy. 2008. No. 28 (1). P. 113.
Некоторые эпистемологические особенности изучения государства... отношений неизбежно замыкаются на механизмах принятия решений, которые, собственно, и отражают тот или иной характер распределения общественных благ, ресурсов и статусов. Иначе говоря, именно эти процессы и механизмы показывают, почему люди борются за государственную власть, как и в чьих интересах они используют прерогативы государства. Важно, однако, видеть, что концепт «принятия государственных решений» аттестует особую грань в широком процессе целеполагания. Речь в данном случае идет не о процессе разработки и реализации любых целей (подразумевающих рутинизированную, а подчас и алгоритмизированную деятельность органов государственной власти по предоставлению обществу товаров и услуг), а о сложнейшем процессе постановки и исполнении задач, от которых зависит «ход событий», например касающихся изменения местоположения социальных групп, важнейших экономических пропорций и иных аспектов, принципиальных для жизни общества и траекторий его развития1. В этом смысле следует подчеркнуть, что разработка и осуществление ключевых для общества решений формируют качественно иные политико-административные конструкции, не сводимые к институционально-правовым параметрам этого процесса. Есть все основания полагать, что и трансформация исторических образов государства и набор его субстанциональных характеристик, определяющих тип политической системы, в решающей степени зависят от способов организации принятия решений. По сути, от этого ядерного для государства процесса зависят распределение и перераспределение общественных благ и ценностей, что, собственно, и обусловливает характер отношений власти и общества. Многообразие политических, гражданских, административных и даже внешних акторов (в том числе и тех, которые не имеют «демократической легитимации» и противостоят позициям официального центра), участвующих в принятии решений, придает этому процессу нелинейный и внутренне амбивалентный характер. В то же время, как мы постараемся показать, многие ключевые компоненты этого сложнейшего взаимодействия государственных и негосударственных акторов имеют, условно говоря, исторически «сквозной» характер, действуя поверх различных типов политических систем и режимов (характер 1 См.: Zahariadis N. Setting the agenda on agenda setting: defi nitions, concepts, and controversies // Handbook of Public Policy Agenda Setting / Ed. by N. Zahariadis. Department of International Studies. Rhodes College, USA. Handbook of research on Public Policy, Cheltenham, UK, Northampton, MA, USA, 2016. P. 1–24.
Вместо введения которых в значительной степени зависит от изменений в ансамбле задействованных в принятии решений игроков). Важно отметить, что многообразные акторы, действующие на различных аренах и площадках государства, не только стремятся встроиться в принятие решений, но и оказывают целенаправленное влияние на различные сегменты общества и конкретные сообщества. Наличие таких многочисленных, инициируемых различными игроками частных форм управления и регулирования локальными образованиями позволяет увидеть, что в конкретном социуме наличествует множество управленческих схем и моделей, сопутствующих и даже соперничающих с официальной (закрепленной в правовом отношении) системой «государственного управления». Таким образом, наличие этого противоречивого и разнородного потока управленческих практик позволяет говорить не о государственном управлении, а об управлении государством. Однако в научном мире сохраняется немало прежних подходов (закрепленных в «готовых текстах», на которые постоянно ссылаются их авторы и последователи), рассматривающих государственное управление через доминирующий центр власти, господство права, административных норм и механизмов централизованного регулирования общественных отношений. Тем самым расширяются возможности для нормативных трактовок государственного управления, подвергаются сомнению представления о диверсифицированном характере политики и власти, преувеличивается роль институциональных инструментов макрорегулирования и принижается значение экстрарациональных способов активности управляющих. В то же время признание многообразия управленческих практик и измерение государственной власти и управления через призму принятия решений создает особую аналитическую призму, которая, в свою очередь, ставит целый ряд методологических вопросов относительно возможностей государства управлять общественным развитием. К сожалению, решение этих предполагающих иное измерение проблем, несмотря на множественные исследования принятия решений и даже известность различных механизмов, во многом все еще остается terra incognita. В значительной мере это объясняется тем, что принятие государственных решений в немалой степени остается областью управленческого искусства, постигаемого отнюдь не при помощи научного знания. Впрочем, и в корпусе научного знания также существует целый ряд познавательных препятствий для релевантного отражения госу
Некоторые эпистемологические особенности изучения государства... дарства в части его проективных способностей и механизмов целеполагания. Так, хотя на протяжении последних десятилетий в науке накапливается разочарование в эвристических возможностях институционального подхода, а дополнение и доопределение базовых категорий управленческого процесса в значительной мере идет за счет накопления имплицитного знания, тем не менее когнитивные основания принятия государственных решений по-прежнему демонстрируют преобладание административно-правовых подходов и принципов, сохраняя предпосылки отождествления этого процесса с разработкой политических и даже корпоративных целей. Так что если воспользоваться удачным выражением Дж. Арнасона (правда, высказанное им относительно процесса демократизации), то принятие государственных решений, понимаемое как «деятельное самопостроение» сложной политико-административной конструкции, неизбежно лишается своей спецификации. Как бы то ни было, но изучение государственной власти и управления через призму принятия решений требует тонкого сочетания возможностей политологии и социологии, юридической и административной наук, менеджемента и организационной теории, совмещение представлений которых должно чутко реагировать и на важные эмпирические факты, подчас не имеющие системного характера. Однако и при стремлении корректно соединить познавательные возможности этих когнитивных конструкций неизбежно возникают проблемы, порождаемые столкновением макро- и мезоподходов по поводу интерпретации власти и управления, природы государства (его отдельных зон и площадок, на которых координируется активность различных акторов), возможностей теоретизирования и рационализации распространенных акций и интеракций. При этом подлинным бедствием для изучаемой проблематики следует считать три эпистемологические травмы современного обществоведения — нормативизм, идеологизм и технократизм, — перемещающие познавательные вопросы в область умозрения, пристрастности и примитивизации. Как мы попытаемся показать в книге, на ключевой вопрос в данной области исследований — о специфике государства как субъекта, производящего решения в качестве своей важнейшей управленческой продукции, можно ответить только на основе теорий среднего уровня, раскрывающих реальные взаимодействия власти и общества. Понимание того, кто и как взаимодействует по поводу принятия решений, предопределяя тем самым действующие в государстве схемы распределения (перераспределения) основных общественных благ и ресурсов,
Вместо введения собственно, и позволяет уточнить природу данной институции (как в ее универсальном, так и в конкретно-историческом значении), понять подвижный характер механизмов применения государственной власти. Потребность в разработке теоретико-прикладных моделей неизбежно упирается в те или иные концептуальные и методологические идеи, способные стать надежной платформой для получения практически значимых выводов. Более того, акценты на мезоподходы связаны и с необходимостью корректного соотнесения базовых категорий, изменяющего целый ряд параметров традиционно рассматриваемых явлений. Применительно к принятию государственных решений разработка аналитических схем осложнена не только когнитивными противоречиями (обусловливающими поиск меры теоретизирования), но и существенным дефицитом информации, требующим поиска инсайдерских сведений. Причем весь этот комплекс суждений и представлений содержит еще и немалую долю воображения, интуитивного восприятия аналитиком происходящих событий. Все это предопределяет известную приблизительность представлений, осложняющих формирование аутентичных научных образов этого процесса, а иногда и препятствующих ему. Впрочем, даже такие, в какой-то мере ориентационные представления о принятии решений убедительно показывают неприемлемость эссенциалистского подхода к государству и явную недостаточность его формально-правовых и организационно-административных характеристик для объяснения мультифункциональной природы данной институции. Ключевым методом, позволяющим на среднем уровне придать исследованиям управления государством предельно аутентичный характер, на наш взгляд, является сетевой подход, выросший из работ, посвященных изучению заинтересованных групп и повестки дня1, который уже с 70-х годов прошлого века стал рассматриваться как один из самых адекватных способов отображения системы власти и управле 1 Brzezinski Z., Huntington S. Political Power: USA/USSR. N.Y.: Viking Press, 1964; McCombs M., Shaw D. The Agenda-Setting Function of Mass-Media // Public Opinion Quarterly. 1972. Vol. 36; Heclo H. Issue Networks and the Executive Establishment // The American Political System / Ed. by A. King. Washington, DC:AEI, 1978; Knoke D. Network analysis / D. Knoke, J. H. Kuklinski. Sage Publications, 1982; Gais T. L. Interest Groups, Iron Triangles, and Representative Institutions in American National Government / T. L. Gais, M. A. Peterson, J. L. Walker // British Journal of Political Science. 1984. No. 14; Dowding K. Model or metaphor? A critical review of the policy network approach // Political Studies. 1995. Vol. 43. No. 1; Klij n E. H. Policy Networks: An Overview // Managing Complex Networks: Strategies for the Public Sector / Eds: Walter J. M. Kickert, Erik-Hans Klij n, Joop F. M. Koppenjan. L.: Sage, 1997; и др.
Некоторые эпистемологические особенности изучения государства... ния. Постепенное признание высокого уровня автономности и самоуправляемости создаваемых государственными и негосударственными акторами сетевых ассоциаций1, способности этих «вихревых образований» (Э. Гриффит) — за счет использования неформальных методов — к сопротивлению государственным институтам и параллельному продуцированию децентрализованных и горизонтальных связей привело ученых (прежде всего немецкой школы — J. L. Freeman, T. Borzel, S. Rokkan) к интерпретации сетевой архитектуры как новой конфигурации государственного управления (в рамках которой статусные игроки, несущие формальную ответственность за принимаемые решения, зачастую утрачивали свое доминирующее положение)2. Именно сетевой подход позволил обнаружить реальный (сочетающий публичные и латентные инструменты) механизм применения политической власти, вскрыть источники функционирования институтов государственного управления, показать связь этих структур с методами определения бенефициаров и подлинные каналы взаимодействия с обществом. В рамках сетевых исследований намечается расхождение двух прямо противоположных истолкований увеличения роли горизонтальных коммуникаций и роли негосударственных акторов. С одной стороны, это обретающая популярность теория многоуровневого управления (усматривающая смысл государственной власти и управления в усилении гражданского участия и образовании политических сообществ, заменяющих представительные механизмы более эффективными техниками регулирования)3, а с другой — более пессимистический взгляд на эти процессы, утверждающий постепенное соскальзывание общества к формированию «второго», «глубинного государства», выстраиваемого латентными структурами правящего меньшинства. Мы попытаемся дать собственный ответ на эту коллизию. Однако прежде всего отметим, что в отечественных исследованиях, на фоне не столь большого числа отличных работ, посвященных сетевому анали 1 Rhodes R. A. W. Foreword // Managing Complex Networks: Strategies for the Public Sector / Eds: Walter J. M. Kickert, Erik-Hans Klij n, Joop F. M. Koppenjan. L.: Sage, 1997. 2 Kenis P., Schneider V. Policy Networks and Policy Analysis: Scrutinizing a New Analytical Toolbox // D. Martin and R. Mayntz (eds). Policy Networks. Empirical Evidence and Theoretical Considerations.— Frankfurt/M. Boulder, Co: Campus Verlag. Westview Press, 1991. 3 Бусыгина И. М., Филиппов М. Г. Изменение стимулов и стратегий национальных правительств в условиях многоуровневого управления в Европейском союзе // Полис. 2020. № 5.