Зарождение и развитие системы городских общественных банков в России, вторая половина XIX - начало XX вв (на материалах Симбирской губернии)

А.С. Чумакова

Зарождение и развитие системы 
городских общественных банков в России
второй половины XIX – начала XX в.
(на материалах Симбирской губернии)

МОНОГРАФИЯ

3-е издание, стереотипное

Москва
Издательство «ФЛИНТА»
2021

ISBN 978-5-9765-0968-9 

УДК 947.083
ББК 63.3(2)521

Ч90

Научный редактор:

доктор исторических наук, профессор И.А. Чуканов

Р е ц е н з е н т ы:

д-р истор. наук, профессор Д.С. Точеный;
д-р истор. наук, профессор А.Л. Кругликов 

Чумакова А.С.
Зарождение и развитие системы городских общественных 
банков в России второй половины XIX – начала XX в. (на 
материалах 
Симбирской 
губернии) 
[Электронный 
ресурс] : монография / А.С. Чумакова. — 3-е изд., стер. — М. : 
ФЛИНТА, 2021. – 208 с. : ил.

ISBN 978-5-9765-0968-9

В исследовании рассматривается история зарождения, становления и 
последующего развития системы городских общественных банков в России в период бурного экономического развития страны во второй половине 
XIX – начале XX в. Городские общественные банки первоначально 
появились как общественные кассы для финансирования городского 
хозяйства, впоследствии они превратились в крупные финансовые центры, 
обеспечивающие потребности городской промышленности, торговли, 
развития городского хозяйства. Эти учреждения не были коммерческими 
предприятиями, нацеленными на извлечение прибыли любой ценой. Они 
подчинялись органам городского самоуправления и выполняли, в первую 
очередь, обще-социальные функции, находились под жестким общественным 
контролем.

Для государственных и муниципальных служащих, занимающихся 
вопросами городского хозяйства, банковских работников и финансистов, а 
также всех, интересующихся историей российской банковской системы.

УДК 947.083
ББК 63.3(2)521

Ч90

© Чумакова А.С., 2016
© Издательство «Флинта», 2016

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие ............................................................................................................. 4

Глава 1. Историографический обзор литературы и анализ основных
источников, связанных с деятельностью городских
общественных банков ............................................................................... 9

Глава 2. Зарождение и становление банковской системы России ..................... 33

Глава 3. Образование и становление системы городских 
общественных банков в России ............................................................. 37

Глава 4. Развитие системы городских общественных банков ........................... 53

Глава 5. Организация, структура и функции городского общественного
банка ......................................................................................................... 64

Глава 6. Роль и место городских общественных банков в системе
местных органов власти ......................................................................... 79

Глава 7. Городские общественные банки и развитие коммунального
хозяйства городов .................................................................................... 96

Глава 8. Городские общественные банки как главные инвесторы
городской промышленности и торговли ..............................................110

Глава 9. Благотворительная деятельность городских общественных
банков ..................................................................................................... 129

Глава 10. Разгром городских общественных банков ........................................ 141

Послесловие ......................................................................................... 144

Список источников и литературы ...................................................... 150

Приложение ......................................................................................... 172

Предисловие

В настоящее время в Российской Федерации идет бурное развитие 
городского хозяйства, коммунальная реформа, а имеющихся финансовых возможностей для осуществления этих процессов, как правило, 
у городских властей недостает. В результате острой нехватки средств 
реформа буксует, городское хозяйство развивается медленно. В итоге основная часть коммунального и жилого фонда городов быстрыми 
темпами устаревает, жилье и городское хозяйство ветшают, требуется 
их срочное обновление и ввод новых объектов.
Одновременно наблюдается процесс поиска путей вывода коммунальной сферы из затянувшегося кризиса, охватившего большинство 
крупных и малых городов России. Эти мероприятия проводятся в рамках Национальных проектов Президента РФ. Создание эффективных 
моделей успешного развития коммунального хозяйства вряд ли будет 
положительным без внедрения продуманной системы кредитования 
отрасли.
Немаловажное значение в связи с этим имеет обращение к историческому опыту проведения кредитно-финансовой политики в данной отрасли. Ряд исследователей экономики обращают внимание на 
сравнительно экономически успешный период развития российских 
городов, как больших, так и малых, чему в немалой степени способствовала кредитно-финансовая политика правительства государства и 
городских властей. Многие достижения созданной во второй половине 
XIX в. системы кредитования городского хозяйства, а также мелкого 
городского предпринимательства стали возможны в результате успешной работы системы городских общественных банков и других кредитных учреждений. 
В настоящее время, как показывает практика, опыт, накопленный 
системой городского и хозяйственно-коммунального кредитования в 
середине XIX – начале XX в., остается во многом не востребованным. 
Между тем он свидетельствует, что в России можно создать систему 
специализированных акционерных негосударственных банков, которые могли бы, по примеру городских общественных банков, кредитовать городское коммунальное хозяйство, благоустройство, озеленение, 
ремонт дорог, работу городских коммунальных служб и предприятий. 
Поэтому изучение накопленного историко-экономического и финансово-кредитного опыта деятельности городских общественных банков 

по кредитованию и организационной поддержке городских хозяйств в 
период со второй половины ХIХ в. до революции 1917 г. имеет важное 
значение. 
3 февраля 1996 г. был утвержден Федеральный закон «О банках и 
банковской деятельности в РФ». Согласно статье 11 Закона, органам 
государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления предоставлена возможность в пределах средств своих бюджетов, 
свободных денежных средств и иных объектов собственности организовывать региональные (муниципальные) банки. Опыт организации 
подобных кредитных учреждений в российской экономике существует, 
но он недостаточно представлен в исторической литературе.
Глубокий анализ экономических мероприятий, проводимых системой городских общественных банков, и итогов их деятельности дает 
возможность извлечь необходимые уроки из полученного опыта, а также использовать его при проведении современных реформ, исключив 
возможность повторения ошибок. Комплексное изучение возникавших 
и разрешаемых кредитно-финансовых и организационных проблем 
позволяет ввести в научный оборот новые, ранее не публиковавшиеся источники, сделать необходимые обобщения и выводы и, наконец, 
именно с этих позиций переосмыслить некоторые, десятилетиями 
устоявшиеся взгляды на кредитно-финансовую, банковскую политику, 
проводимую правительством Российской империи в дореволюционный 
период, а также понять роль и место городских общественных банков 
в развитии коммунального хозяйства. Проведенное исследование дает 
возможность извлечь необходимые политические, хозяйственные уроки для современных руководителей государства, мэров городов, глав 
поселковых администраций.
Мы постарались на примере Симбирской губернии исследовать 
работу эффективной системы дореволюционных российских городских общественных банков, размещавшихся в крупных и средних российских городах, изучить сложившиеся взаимоотношения дирекций 
банков и органов городского управления с губернским правлением, а 
также проанализировать кредитно-финансовую политику местных органов власти в секторе городского коммунального хозяйства и благоустройства. 
Нами определены основные направления деятельности городских 
общественных банков, формы и методы их взаимодействия с другими 
кредитно-финансовыми учреждениями, имеющимися в российских го

родах, а также органами городского управления, местными органами 
власти, земскими учреждениями. В ходе рассмотрения этих проблем 
мы постарались выяснить роль и место данных банков в экономической системе дореволюционного российского города.
Мы подняли архивные документы, связанные с деятельностью 
банковской системы, начиная с 1864 г., когда были созданы Симбирский и Сызранский городские общественные банки. Примерно в это 
же время началось их распространение по другим городам губернии. 
Одновременно бурный рост городских банков наблюдался и в других 
российских губерниях и городах. 
К сожалению, в 1918 г. работа эффективно действующей системы 
городских общественных банков была насильственно прервана. Правительство пришедших к власти большевиков, руководствуясь утопическими, оторванными от жизни экономическими представлениями, 
начало преобразования, совершенно не совместимые с рыночной экономикой и негосударственной кредитно-финансовой деятельностью. 
В результате были провозглашены иные экономические приоритеты, 
а деятельность городских общественных банков прекращена. В итоге 
сами городские банки, равно как и другие коммерческие кредитные 
структуры, были ликвидированы «за ненадобностью», и кредитно-финансовая политика в сфере коммунального хозяйства стала проводиться на новых социально-экономических принципах. 
За основу нашего исследования мы взяли типичную глубинную 
российскую губернию – Симбирскую в границах до 1917 г. На ее территории действовало шесть городских общественных банков (после 
1913 г. – семь), два из них находились в крупных городах – Симбирске 
и Сызрани, а пять – в небольших уездных городах: Алатыре, Буинске, 
Ардатове, Сенгилее, Курмыше. Это позволило решить основные задачи 
исследования, сравнить работу крупных и небольших городских общественных банков, показать особенности их деятельности и в результате 
сформулировать полноценные выводы.
Симбирский и Сызранский городские общественные банки были 
типичными кредитно-финансовыми учреждениями конца XIX в. При 
этом, если Симбирск был преимущественно административным и 
культурным центром губернии, со слабо развитой промышленностью, 
то город Сызрань – наоборот, был в большей степени промышленным 
центром. Однако по ряду экономических, социальных и культурных 
показателей оба города были во многом схожими, что объяснялось на

личием тесных исторических, экономических, социальных, этнических 
связей.
Мы постарались на основе использования новых, ранее не известных и не публиковавшихся архивных документов, а также изданных 
материалов, статистических сборников, других источников объективно 
раскрыть роль и место городских общественных банков в городах, на 
этой основе сделать выводы и сформулировать практические рекомендации местным органам власти. 
Наиболее серьезное внимание было обращено на уточнение особенностей кредитно-финансовой политики царского правительства в 
городах, раскрытие основных направлений образования, становления 
и последующего развития городских общественных банков, а также 
установления их места и роли в системе городской власти. Мы постарались выяснить структуру, принципы организации и функции рассматриваемых банков, уточнить основные направления и особенности взаимоотношений правлений городских общественных банков с органами 
городского управления, другими властными структурами. Особое внимание уделено раскрытию роли данных кредитных учреждений в финансировании городского и коммунального хозяйств, промышленности 
и предпринимательства, определению роли городских общественных 
банков в благотворительной деятельности, культурно-просветительной 
работе среди жителей городов.
Мы постарались в числе первых исследовать деятельность городских общественных банков в дореволюционной России на примере 
конкретного региона и влияние их на социально-экономическое развитие Симбирской губернии. 
В ходе проведенного анализа деятельности городских общественных банков мы пришли к выводу о том, что их работа в городах 
Среднего Поволжья отличалась усиливающимся динамизмом, активно 
влияла на обустройство городского и коммунального хозяйств, способствовала быстрому изменению внешнего облика городов. Именно при 
финансовом участии банков было построено большинство зданий, составляющих их архитектурный облик. Определено, что городские общественные банки работали в тесном контакте с органами городского 
управления, финансово поддерживали их, организуя кредитование наиболее значимых общественных проектов в городах. Правления городских банков втягивали в свою орбиту значительное количество мелких 
городских предпринимателей, кустарей, приучали их к соблюдению 

жестких требований финансового рынка, что способствовало развитию 
городской экономики. 
Однако, даже несмотря на столь важную роль этих организаций, 
открытие и последующее развитие городских общественных банков во 
многом зависело от активности городских органов управления, наличия свободных средств, а также уровня развития промышленности и 
торговли, постановки рекламного обеспечения. 
К сожалению, в силу ряда причин, экономический и финансовый 
опыт, накопленный в дореволюционный период, был утрачен. Поэтому 
мы поставили целью довести до широкого круга научной общественности, представителей местных органов власти все то положительное, 
ценное, что сложилось в период функционирования городских общественных банков. При этом наряду с иллюстрацией успехов мы показали и недостатки, присущие работе банков.
Выводы, сделанные в ходе исследования деятельности городских 
общественных банков, материалы, использованные в работе, могут 
представлять прикладной интерес для органов законодательной и исполнительной власти на местах как образец поиска в современных 
условиях путей к сотрудничеству с бизнесом для пополнения городских бюджетов по статьям о коммунальном хозяйстве. С другой стороны, предпринимательские круги могли бы рассчитывать на определенные послабления в сфере налогообложения. Такой подход – вариант 
реального компромисса власти и бизнеса в целях достижения взаимной эффективности.
Материалы нашего исследования можно также использовать при 
подготовке курсов в рамках изучения отечественной истории, краеведения, основ экономических знаний, а также при оформлении экспозиций краеведческих музеев.

Глава 1. 
Историографический 
обзор 
литературы 
и анализ основных источников, связанных 
с деятельностью городских общественных 
банков

Мы не являемся первопроходцами в исследовании данной проблемы. До нас были проведены научные исследования, в которых была показана российская банковская система, раскрыты основные направления 
ее деятельности, однако в прямой постановке работой именно городских 
общественных банков занимались недостаточно, поэтому научно-публицистическая литература по рассматриваемой проблеме достаточно 
скромна. Изучение темы можно разделить на несколько периодов. 
Первый период составляют работы, проведенные в дореволюционные годы (1865–1917). Для трудов этого периода характерной 
особенностью является то, что они были написаны современниками, 
которые видели работу городских общественных банков, исследователями, непосредственно занимавшимися изучением деятельности по 
финансированию городского бюджета, его наполнением и расходованием. Среди исследований данного периода преобладают как крупные 
обобщающие, так и публикации в научных, общественных журналах, 
газетные статьи. Однако в дореволюционный период работы, в которой 
бы раскрывалось функционирование именно городских общественных 
банков в целом, по России не было. 
Второй период характеризуют работы, изданные в 1920-е годы, 
во время разработки и осуществления новой экономической политики 
советского государства, когда городское хозяйство стало восстанавливаться и развиваться после опустошительной гражданской войны и 
потрясений революционного времени. Для исследований, созданных в 
это время, присущ живой интерес к эффективно работавшим механизмам кредитования, рациональному опыту предшествовавших десятилетий, накопленному в городах. 
В то же время на труды, посвященные деятельности дореволюционных городских общественных банков, сильное влияние оказала 
кредитно-финансовая политика советского руководства. По образу и 
подобию городских общественных банков в некоторых регионах были 
созданы первоначально коммерческие банки, затем переименованные 

в коммунальные банки. Однако их деятельность строилась совершенно 
на других принципах, нежели работа городских общественных банков. 
Поэтому в тех немногочисленных трудах, посвященных дореволюционным городским общественным банкам, в основном в их адрес звучала критика, построенная на утверждениях о том, что они, якобы, носили «эксплуататорский» и «буржуазный характер», были настроены 
на максимальное извлечение прибыли из эксплуатируемых городских 
имуществ, что не соответствовало реальной действительности. В этом 
случае можно говорить о заданной идеологической данности, что не 
делает эти работы научно репрезентативными.
К третьему периоду относятся исследования, опубликованные 
в 1930 – первой половине 1950-х годов, в которых анализируется деятельность городских общественных банков и организация системы 
финансирования городского хозяйства в дореволюционный период. Работам, созданным на этом этапе, характерна, главным образом, констатация факта существования городских общественных банков без глубокого анализа их деятельности. В большинстве трудов данного периода функционирование общественных банков либо замалчивалось, либо 
ему давалась в основном негативная оценка. 
В четвертом периоде историографии появились работы, изданные 
во второй половине 1950 – первой половине 1980-х годов, в которых 
упоминается о деятельности дореволюционных городских общественных банков как факторе развития коммунального хозяйства городов. 
Необходимо отметить, что в эти годы обозначилась и постепенно углублялась деградация городского хозяйства, остановить которую не смогли ни массированное выделение трансфертов из бюджетных средств, 
ни ряд программ по оживлению городского хозяйства, увеличению 
жилищного строительства. В этих условиях ряд исследователей пытались глубже изучить исторический опыт, накопленный городскими 
общественными банками, по финансированию городского коммунального хозяйства. Впервые начинают появляться труды, в которых дается 
сравнительно объективная оценка их деятельности и звучат призывы к 
ее исследованию. 
К пятому периоду можно отнести публикации по проблемам деятельности городских общественных банков, вышедшие со второй половины 1980-х годов по настоящее время. Появляются более значимые 
и объективные оценки, характеризующиеся взвешенностью, выраженной аналитикой, стремлением определить закономерности протекав

ших процессов, выделить тенденции и факторы, влиявшие на их проявление.
Как отмечалось выше, в первом периоде историографии темы анализ деятельности городских общественных банков проводили современники экономических преобразований. Они стремились к объективной оценке кредитно-финансовой политики, осуществляемой в императорской России, показывали как сильные, так и слабые их стороны. 
Значительный вклад в исследование проблем финансовой политики 
данного периода внес В.А. Кильчевский. Он подчеркнул огромную 
роль, которую сыграли городские общественные банки в реформировании городского хозяйства, указав на то, что они сосредоточили в своих 
руках основные рычаги его финансирования1. 
В рамках теории местного самоуправления роль городских общественных банков во второй половине XIX в. исследовали А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, В.П. Безобразов, считавшие, что, во-первых, не 
может быть самостоятельного, автономного городского управления, 
совершенно не зависящего в своих действиях и отчетности от губернской и центральной власти. Во-вторых, не может быть и не зависимой 
от органов городского самоуправления кредитно-финансовой системы 
городов2.
А.Д. Градовский в работе «История местного управления в России» придавал огромное значение деятельности городских общественных банков, которые в системе кредитных учреждений в городах должны занимать ведущее место, лидирующие позиции3. Он рассматривал 
систему городских общественных банков (кстати, ученый впервые 
ввел это понятие) как часть системы муниципального управления, которой государство передает некоторые задачи по управлению делами 
местного населения, а органы местного самоуправления должны действовать на общих правах «государственных властей», не требовать от 
них «излишней самостоятельности»4. 

1 Кильчевский В.А. Второй год деятельности Московского Народного Банка // Кооперативная жизнь. 1914. № 7. С. 454.
2 Градовский А.Д. Собрание сочинений: в 2 т. СПб., 1869. Т.2.; Коркунов Н.М. 
Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 3.; Безобразов В.П. Государство 
и общество: управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. 
3 Градовский А.Д. История местного управления в России // Собр. соч.: в 
2 т. СПб., 1869. Т. 2.
4 Градовский А.Д. Системы местного управления на Западе Европы и в 
России // Собр. соч. СПб., 1904. Т. 9.