Государственный и муниципальный долг

ÐÑ

Ìîñêâà
ÔÈÍÀÍÑÛ È ÑÒÀÒÈÑÒÈÊÀ

ÄÀ
ÒÂÅÍÍÛÉ
ÎÑÓ
Ã
È
ÌÓÍÈÖÈÏÀËÜÍÛÉ
ÄÎËÃ

Ïîä ðåäàêöèåé
Çàñëóæåííîãî äåÿòåëÿ íàóêè ÐÔ,
äîêòîðà ýêîíîìè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîðà
Ë.È.ÓØÂÈÖÊÎÃÎ

Ó÷åáíî-ìåòîäè÷åñêîå  ïîñîáèå
Ó÷åáíî-ìåòîäè÷åñêîå  ïîñîáèå

2014

стика, 2014. – 196 с.

ISBN 978-5-279-03080-4

© Коллектив авторов, 2007

УДК 336.27(075.8)
ББК 65.261.62я73+65.261.786я73

УДК 336.27(075.8)
ББК 65.261.62я73+65.261.786я73
Г72

Авторы:
Ушвицкий Л. И., д-р. экон. наук, проф. (разделы 1, 4, 8);
Катренко В. С., д-р. экон. наук (разделы 2, 5, 9);
Савцова А. В., кандид. экон. наук, (разделы 3, 4, 6, 7);
Малеева А. В., кандид. экон. наук, доц. (разделы 1, 2, 5).

Рецензенты:
Ю.В. Васильев,
д-р экон. наук, проф., Председатель комитета по бюджету
и налогам Государственной думы РФ
П.В. Акинин,
д-р экон. наук, проф., зав кафедрой «Финансы и кредит»
Ставропольского государственного университета

Г72
Государственный и муниципальный долг: Учеб. пособие / Под ред. Л.И. Ушвицкого. – М.: Финансы и стати
Освещены содержание и значение государственного долга,
социально – экономические последствия государственного и муниципального долга, а также общее понятие о рынке государственного долга, механизм его функционирования, современное состояние рынка государственного внутреннего и внешнего
долга. Особое внимание уделено конкретным видам государственных и муниципальных займов, приведены общие требования к
условиям выпуска и обращения государственных займов, универсальных и специальных федеральных займов.
Для студентов экономических вузов и факультетов, обучающихся по специальностям «Финансы и кредит», «Бухгалтерский
учет, анализ и аудит», «Мировая экономика», а также для аспирантов, преподавателей и научных работников, занимающихся
проблемами государственного долга.

© Издательство «Финансы и статистика», 2014

ISBN 978-5-279-03080-4

в России ...................................................................  7

4.4. Золотой сертификат ................................................ 89
Российской Федерации .......................................... 86

4.2. Облигации федеральных займов ............................ 81
облигации ................................................................. 76

...... 76

государственных ценных бумаг.............................. 65

и обращения государственных займов .................. 63

займов....................................................................... 59

................................. 59

2.4. Рынок государственного внешнего долга ............. 45
2.3. Рынок государственного внутреннего долга ......... 36
государственных ценных бумаг.............................. 30

ценных бумаг ........................................................... 27

............................................................................ 27
Г л а в а  2. РЫНОК ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЦЕННЫХ

государственного долга ........................................... 20

долга России ............................................................ 16

1.3. Классификация государственного долга .............. 14
1.2. Понятие и формы государственного долга .......... 10

............................................................................  7

.......................................................................................  5

1.5. Социально-экономическое значение

Предисловие

Г л а в а  1. ОБЩЕЕ ПОНЯТИЕ О ГОСУДАРСТВЕННОМ
               ДОЛГЕ

1.1. История развития государственного долга

1.4. Современное состояние государственного

               БУМАГ

2.1. Общее понятие о рынке государственных

2.2. Механизм функционирования рынка

Г л а в а  3. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАЙМЫ

3.1. Классификация и виды государственных

3.2. Общие требования к условиям выпуска

3.3. Понятие доходности и ликвидности

Г л а в а  4. УНИВЕРСАЛЬНЫЕ ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАЙМЫ

4.1. Государственные краткосрочные бескупонные

4.3. Государственный сберегательный заем

Литература ....................................................................................... 193
обязательства ......................................................... 189

и муниципальных образований ........................... 155
долгом для субъектов Российской Федерации

 Временные методические рекомендации по управлению государственным и муниципальным

образования) .......................................................... 151

долгом и условными обязательствами субъектов

Федерации на 2005 г. ............................................ 150

вований Российской Федерации в 2005 г. .......... 149

..................................................................................... 149
Практические задания .................................................................... 146

9.2. Методы управления государственным долгом ... 135
управления государственным долгом .................. 129

 129

субъектов ................................................................ 125

8.1. Рынок еврооблигаций ........................................... 119

........................................................................ 106

.................................................. 119

................................................................................................ 139
........................................................................................ 139

5.2. Специальные займы для физических лиц............  97

................................................................... 101

5.1. Специальные займы для юридических лиц .........  92

..........  92
Г л а в а 5. СПЕЦИАЛЬНЫЕ ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАЙМЫ

Г л а в а  6. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ
               ГАРАНТИИ

Г л а в а 7. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ И ФЕДЕРАЛЬНЫЕ
               ЗАЙМЫ

Г л а в а 8. ВНЕШНИЕ ЗАЙМЫ

8.2. Еврооблигации Российской Федерации и ее

Г л а в а 9. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

9.1. Общая характеристика и основные проблемы

Практикум
Тесты

Приложения
Приложение 1. Программа государственных внутренних заимст
Приложение 2. Программа внешних заимствований Российской

Приложение 3. Схема организационной структуры управления

Российской Федерации (муниципального

Приложение 4.

Приложение 5. Методика вычисления приведенной стоимости

Основную массу денежных ресурсов, предназначенных для
финансирования общегосударственных нужд, государство получает в виде налогов и обязательных платежей. В условиях дестабилизации финансового состояния народного хозяйства и
снижения государственных доходов государство вынуждено привлекать для покрытия своих расходов средства из других источников. Основной формой государственных заимствований является государственный кредит, который в свою очередь ведет
к образованию государственного долга.
Выпуск государственных долговых обязательств осуществляют правительства не только бедных, но и богатых стран. Например, США и Япония имеют самый большой государственный долг в мире, оставаясь при этом лидерами в списке самых
богатых держав.
Несмотря на то, что рост государственной задолженности
происходит как у богатых, так и у бедных стран, это не мешает
развитым странам становиться еще богаче, а развивающимся –
беднее. В сложившейся ситуации возникает вопрос о важности
и необходимости изучения сущности и роли государственного
и муниципального долга в экономике.
Все это изучается в учебной дисциплине «Государственный
и муниципальный долг» при подготовке специалистов, работающих в сфере государственных и муниципальных финансов и в
сфере управления.
В данное учебное пособие согласно его задаче комплексно
изложить теоретические, практические и организационные вопросы государственного и муниципального долга, включены материалы, отражающие общие понятия о государственном и муниципальном долге, о рынке государственных и муниципальных
ценных бумаг, государственных займах, а также об управлении
государственным и муниципальным долгом.
В конце каждой главы содержатся вопросы по контролю
усвоения материала, тесты и практические задания.
Изучение дисциплины «Государственный и муниципальный
долг» позволит студентам ознакомиться с государственным дол

гом как финансовой категорией, его социально-экономическим
значением, приобрести знания и навыки в постановке общих и
конкретных задач, стоящих перед системой государственного
долга, организацией работы рынка внутреннего и внешнего государственного долга, а также подготовиться к лучшему восприятию материала других учебных дисциплин специализации
«Государственные и муниципальные финансы».

Кредитная история России началась в 1769 г., когда Екатерина II (правила в 1762–1796 гг.) сделала первый заем в Голландии. Тогда ведение войн и материальная поддержка русской
политики в Польше вызвали крайнее напряжение государственных финансов. 2 апреля 1769 г. Екатерина II дала Сенату Указ,
в котором определялись условия займа. Всего Екатерина II за
время своего правления осуществила 20 займов на общую сумму 75 млн гульденов. К концу XVIII в. займы составили уже
215 млн руб. Причем эти «екатерининские» займы были полностью погашены только в 1891 г. Старейшими займами в составе
русского государственного долга оставались 6%-ные займы 1817–
1818 гг. Их нарицательный капитал составлял 93 млн руб., а
непогашенная часть к 1 января 1913 г. равнялась 38 млн руб. На
рис. 1 отражена динамика государственного долга Российской
империи в начале XX в.: сумма задолженности возрастает в период русско-японской войны 1904–1905 гг. и Первой русской
революции 1905–1907 гг., а затем, с 1910 г. начинает стабилизироваться [9].
На протяжении всего XIX в. и в начале XX в. расходы государства превышали его доходы. Во второй половине XIX в. правительство активно финансировало строительство железных
дорог, а также выкупало в казну частные линии.
Стремясь сгладить влияние экстраординарных расходов на
структуру бюджета, оно разделяло бюджет на обыкновенный и
чрезвычайный. Первый пополнялся из традиционных источников доходов (налоги, акцизы и проч.), доходную часть второго
на 90% составляли средства, полученные от внутренних и вне

шних займов. Именно заемные средства шли на финансирование строительства железных дорог, ведение войн и борьбу со
стихийными бедствиями. При благоприятном положении часть
чрезвычайного бюджета шла на покрытие расходов по долгосрочной оплате государственных займов. Платежи по займам
(проценты и погашение) осуществлялись за счет обыкновенного бюджета.

Рис. 1. Динамика государственного долга Российской империи
в начале ХХ в.

Выпуск новых займов был в непосредственной компетенции царя и министерства финансов. Однако после созыва Государственной Думы 1906 г. депутаты получили право утверждать
каждый конкретный заем. Время и условия займа по-прежнему
определялись по решению правительства.
По большей части государственных долгов выплачивалось
4% годовых, а сумма всех бумаг с такой доходностью составляла
более 2,8 млрд золотых руб. – около 2/3 всего рынка.
Все ценности, размещаемые в то время на рынке, разделялись на три категории:
• краткосрочные;
• долгосрочные;
• бессрочные.
Срок обращения краткосрочных обязательств ограничивался законом и колебался от 3 месяцев до 1 года. Купюры выпус

ка не должны были превышать 500 руб. Право эмиссии по краткосрочным обязательствам предоставлялось лично министру
финансов с условием, что общая сумма обязательств одномоментно не превысит 50 млн руб. В 1905 г. права министра были
расширены до 200 млн руб. с правом выпуска краткосрочных
обязательств, в том числе и на иностранных рынках. Государственное казначейство и частные лица имели право учитывать
эти обязательства в Государственном банке, проценты считались в виде дисконта.
Основу государственного долга составляли долгосрочные и
бессрочные займы. Долгосрочные займы могли заключаться на
достаточно длительные сроки – 50–80 лет. Практиковался выпуск бессрочных обязательств, когда государство обязывалось
выплачивать только договорный процент, т.е. для держателя заем
становился рентой. Правительство оставляло за собой право
принудительной скупки данного инструмента по номинальной
стоимости. В этом случае заем погашался тиражами. Иногда
государство скупало облигации на бирже.
Также существовало формальное определение внутренних и
внешних займов. Первые ориентировались на иностранного
покупателя и обращение за границей. Вторые были рассчитаны
на российский рынок. Такое деление не имело никакого экономического значения, так как ограничений на покупку иностранных выпусков для российских подданных и внутренних иностранцев не существовало.
В Своде Основных государственных законов Государства
Российского в редакции от 23 апреля 1906 г. имелась статья 114:
«При обсуждении государственной росписи не подлежат исключению или сокращению назначения на платежи по государственным долгам и по другим принятым на себя Российским Государством обязательствам». Законодатели заранее пресекали
соблазн нарушить одно из основных правил рынка – платить
вовремя и полностью.
В начале ХХ в. Российское правительство все же сумело создать репутацию надежного заемщика, который действует на
рынке государственного долга аккуратно, не злоупотребляя своим
государственным статусом.
Заимствование финансовых ресурсов использовалось с разными целями, и далеко не всегда для реализации какого-либо
конкретного проекта. Интересы финансовой стабильности, пусть

даже в краткосрочном периоде, имели первостепенное значение. Это позволяло до 1917 г. следовать выработанной экономической политике, не меняя ее курса.
Отказавшись платить долги своим и иностранным гражданам, правительство Советской России заложило основу новой
финансовой «культуры». В результате облигации, выдаваемые
как часть заработной платы, оказались просто бумажками.

Заимствование средств бюджетами различных уровней приводит к формированию соответственно государственного и муниципального долга. Государственный и муниципальный долг –
это накопленная задолженность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований,
подлежащая погашению в форме основного долга и начисленных на него процентов.
Образование государственного долга, как финансовая категория, вытекает из отношений государственного кредита, находящегося на стыке двух видов денежных отношений – финансов и кредита.
Государство использует все возможности для привлечения
дополнительных финансовых ресурсов в целях своевременного
финансирования бюджетных расходов. Формирование дополнительных финансовых ресурсов государства осуществляется за
счет мобилизации временно свободных денежных средств населения, организаций. В силу неравномерного получения доходов (например, в отраслях с сезонным характером производства; получение гонораров, премий, отпускных, наследства и
проч.) у населения постоянно образуются временно свободные
денежные средства. Кроме того, граждане могут сознательно
ограничивать свои потребности в целях накопления денежных
средств для покупки жилья, автотранспорта и проч.
Аналогичные тенденции имеют место и в движении финансовых ресурсов организаций (неравномерное получение выручки от продаж в отраслях с сезонным характером работ, неравномерность осуществления крупных капитальных вложений,
временно свободные резервные фонды и проч.). Эти средства
юридических и физических лиц государство привлекает в качестве различных займов для финансирования своих потребнос

тей. Таким образом государство накапливает задолженность. А
это, в свою очередь, ведет к образованию и росту государственного (муниципального) долга.
Долг может быть оформлен ценными бумагами или быть определен в договоре между заемщиком в лице соответствующего
исполнительного органа государственной власти или местного
самоуправления, с одной стороны, и инвестором – с другой.
Государственный долг Российской Федерации представляет
собой долговые обязательства Российской Федерации перед
физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и другими субъектами международного права. Государственный долг Российской
Федерации обеспечивается всем находящимся в федеральной
собственности имуществом, составляющим государственную
казну.
Причины возникновения государственного долга могут быть
различными. Как уже отмечалось выше, для финансирования
государственных нужд государство получает финансовые ресурсы
в виде налогов и обязательных платежей. Однако в условиях
дестабилизации финансового состояния народного хозяйства
происходит снижение поступлений в государственный бюджет
из названных источников. Возможна и иная ситуация, когда
при стабильных поступлениях в казну увеличиваются расходы
государства. При этом увеличение государственных расходов
может происходить за счет роста обыкновенных расходов и при
появлении непредвиденных, чрезвычайных расходов.
Причины образования дефицита:
1) рост государственных расходов в связи с необходимостью
структурной перестройки экономики и увеличением инвестиций;
2) чрезвычайные обстоятельства (крупные стихийные бедствия, войны и т.д.), вызывающие такой рост непредвиденных
расходов государства, что на их покрытие не хватает обычных
резервов;
3) кризисные явления в экономике, ее развал;
4)  неэффективность финансовой системы;
5) неспособность правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране.
В таком случае государство должно принять жесткие меры,
направленные на устранение возникших явлений и сокращение

бюджетного дефицита, чтобы не произошло нарастания государственного долга и ухудшения социально-экономического
положения страны.
В российской экономике главной причиной бюджетного
дефицита являлось превышение потребления (особенно государственных расходов) над реальными доходами бюджета. В
большинстве развитых стран дефицит бюджета – обычное и
постоянное явление. При этом задача государства в такой ситуации состоит в том, чтобы использовать бюджетный дефицит
для управления экономической ситуацией в стране.
В случае превышения расходов над доходами возникает необходимость изыскивать способы покрытия этой разницы, поскольку нехватка денежных средств у государства вовсе не означает, что некоторые статьи государственных расходов вообще
окажутся лишенными финансирования. Так или иначе, государство вынуждено будет найти дополнительные источники
доходов, которые позволят материально обеспечить все предусмотренные (запланированные) расходы. Такие действия правительства обусловлены существованием принципа сбалансированности бюджета, который означает, что объем предусмотренных расходов должен соответствовать суммарному объему
доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита [11]. При составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита
бюджета.
Существует три основных способа покрытия дефицита бюджета:
1) эмиссионный, который получил название инфляционного.
Его суть заключается в том, что дефицит бюджета покрывается
за счет выпуска в обращение необеспеченных денег, что порождает инфляцию. Однако этот способ подвергался жесткой критике еще в начале XIX в. Как показывает практика развивающихся стран, например Бразилии инфляция до 30% в год может
способствовать экономическому росту, стимулирует активность
покупателей на внутреннем рынке. Однако возможности и пределы такого стимулирования ограничены структурой экономики и участием страны в международном разделении труда. Если
страна специализируется на выпуске продукции с длительным
циклом разработки и производства (авиастроение, тяжелое ма