Управление общественными финансами: теория и практика

Федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение

высшего образования

«Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» 

Кафедра «Теория финансов» 

И. В. Ишина, О. Н. Долина, С. В. Фрумина

УПРАВЛЕНИЕ

ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ: 

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

 
 
 
 

Монография

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Москва

Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°» 

2015

УДК 336 
ББК 65.26 

И97 

Авторы: 

И. В. Ишина — доктор экономических наук, профессор (разделы вве- 

дение, 1.1, 2.1, заключение); 

О. Н. Долина — кандидат технических наук, доцент (раздел 1.2, при- 

ложения В, Г, Д, Е, Ж, З); 

С. В. Фрумина — кандидат экономических наук, доцент (разделы 1.1, 

2.2, приложения А, Б, И, К, Л, М).

Рецензенты: 

С. С. Насибян — доктор экономических наук, доцент, декан факультета

финансов и банковского дела Российской академии народного хозяйства и
государственной службы при Президенте Российской Федерации; 

Т. Ш. Тиникашвили — доктор экономических наук, доцент кафедры

финансов и кредита Северо-Осетинского государственного университета
им. К. Л. Хетагурова.  

Ишина И. В.  

Управление общественными финансами: теория и практика: Мо- 

нография / И. В. Ишина, О. Н. Долина, С. В. Фрумина. — М.: Изда- 
тельско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2015. — 159 с. 

ISBN 978-5-394-02642-3 

В
монографии
комплексно
рассмотрены
вопросы
управления

общественными финансами в России и за рубежом. Проведен критический
анализ нормативно-правового регулирования процесса открытости и
прозрачности управления общественными финансами в России, изложены
отдельные аспекты исполнения рекомендаций наднациональных финан- 
совых институтов. Предложены критерии оценки эффективности управле- 
ния общественными финансами, представлены рекомендации по стимули- 
рованию субъектов Российской Федерации представлять в открытом
доступе достоверную и актуальную информацию по институциональным
единицам, включенным в государственный сектор.  

Для научных работников, занимающихся проблемами теории

финансов, бакалавров, магистров и аспирантов, а также для практичес- 
ких работников, осуществляющих свою деятельность в сфере принятия
и исполнения решений по управлению общественными финансами. 

© Ишина И. В., Долина О. Н., Фрумина С. В., 2015 

Содержание

Введение …………………………………………………………………….4 
I Законодательство, регулирующее открытость и прозрачность
управления общественными финансами ……………………………...…..9 

1.1. Анализ нормативных правовых документов, регулирующих процесс

обеспечения открытости и прозрачности управления
общественными финансами в России и за
рубежом…………………………………………………………...…….9 

1.2 Практика исполнения нормативных правовых документов, 

регламентирующих открытость и прозрачность управления
общественными финансами в Российской
Федерации………………………………………………………...…...34 

II Совершенствование процесса управления общественными
финансами………………………………………………………………….89 

2.1 Предложения по повышению информационной прозрачности и

открытости управления общественными финансами в Российской
Федерации………………..……………………………………………89 

2.2 Участие субъектов Российской Федерации в обеспечении процесса

открытости и прозрачности управления общественными
финансами……………………………………………………………107 

Заключение ………………………………………….…………………...126 
Список литературы…………………………………..……………….….130 
Приложения………………………………………….…………………...139 

ВВЕДЕНИЕ

Прозрачность и открытость действий властных структур любого

уровня
являются
базовыми
принципами, положенными
в
основу

демократических
преобразований
российского
общества, 

осуществляемых уже более двадцати лет и используемых в процессе
принятия управленческих решений органами государственной власти и
местного
самоуправления. 
Особую
значимость
эти
принципы

приобретают при управлении общественными финансами в условиях
глобализации, поскольку этот процесс должен привести к наиболее
полному
удовлетворению
не
только
национальных, 
но
и

международных
социальных, 
экономических
и
политических

интересов. Достижение консенсуса интересов в различных сферах и
между различными пользователями должно обеспечивать наибольшие
выгоды
как
для
государства, 
так
и
для
его
граждан, 

трансформирующихся
в
совокупности
в
достижение
финансовой

стабильности
в
стране
за
счет
повышения
уровня
налоговой

дисциплины и минимизации налогового бремени; уменьшения размеров
государственного долга и выплат по займам; высокой эффективности
использования
финансовых
ресурсов
государства; 
повышения

инвестиционной
привлекательности
и
росту
инвестиций; 

положительной динамики развития человеческого капитала. 

Интерес к повышению прозрачности и открытости управления

общественными
финансами
имеют
различные
субъекты: 

международные
финансовые
институты, 
представители

законодательной и исполнительной власти, население и, главным
образом, 
его
социально
активная
часть, 
объединяющаяся
в

некоммерческие организации (НКО) и представляющая в бюджетном
процессе
интересы
определенных
групп
населения. 
Поэтому

повышение прозрачности и открытости управления общественными
финансами
может
быть
инициировано
не
только
финансовыми

институтами или властью, но и институтами гражданского общества, 
что позволяет реализовать более широкий подход к разрешению
проблемы прозрачности и открытости, объединяя пути их решения с
возрастающей
активностью
общественного
участия. В
мировой

практике именно такой подход получает все большее развитие. 

Глобализация, усиливающаяся взаимосвязь и взаимозависимость

национальных экономик повысила внимание не только международных
финансовых институтов, но и других международных организаций к
прозрачности и открытости управления общественными финансами, а
происходящие в последние годы мировые экономические кризисы
показали, что если бы имелся более широкий доступ к информации о
состоянии общественных финансов транснациональной экономики, то
это позволило своевременно включать соответствующие регулирующие
механизмы, смягчающие кризис. В 1998г. был сделан первый шаг на
пути формализации требований прозрачности и открытости, которые
были сформулированы в документе Международного Валютного Фонда
(МВФ) «Кодекс надлежащей практики применительно к прозрачности в
налогово-бюджетной сфере» и МВФ обратился к государствам – членам
с призывом провести его в жизнь. Впоследствии МВФ неоднократно
корректировал и уточнял данный документ, не изменяя основную его
направленность: 
обеспечение
прозрачности
и
открытости

общественных
финансов. 
Практика
подготовки
аналогичных

документов, имеющих международное значение, нашла свое развитие в
докладах
ОЭСР, 
группы
неправительственных
некоммерческих

организаций, таких
как, Международное
бюджетное
партнерство

(International Budget Partnership (IBP)), Международная социальная
ответственность (Social Accountability International (SAI)), Открытое
правительство партнерства (Open Government Partnership (OGP)) и ряде
других представительных международных организаций. 

Сложившаяся к настоящему времени международная практика

управления общественными финансами и ее обобщение позволяет
сделать вывод, что высокий уровень прозрачности и открытости в этой
области является ключевым инструментом для достижения позитивного
тренда в экономике как отдельных стран, так и мирового сообщества в
целом, поскольку позволяет каждому члену общества видеть на какие
цели расходуются налоги, которые он платит; создает условия для
проведения
полномасштабного
общественного
обсуждения
как

процесса управления общественными финансами в целом, так и
отдельных
его
результатов
и
позволяет
реализовать
право

общественности на информацию об общественных финансах; повышает

ответственность
исполнительной
власти
при
управлении

общественными
финансами, поскольку
усиливается
возможность

контроля со стороны общественности за качеством принимаемых
решений
и
их
исполнением; является
инструментом
борьбы
с

коррупцией. 

Особую значимость эти положения приобретают в нашей стране в

условиях
сложной
экономической
ситуации, 
генерируемой

внутренними
и
внешними
факторами, внесшими
существенный

дисбаланс в экономическое развитие России, и очень остро и в качестве
первоочередных
задач, поставившим
ряд
вопросов, связанных
с

управлением
общественными
финансами. Об
этом
в
частности

говорится
в
только
что
подготовленном
Докладе
Министерства

финансов Российской Федерации (2015) «Об основных направлениях
повышения эффективности расходов федерального бюджета» [79]. 

В
связи
с
этим
актуализируется
вопрос о
прозрачности
и

открытости процесса управления общественными финансами, основу
которого
должна
составлять
качественная
информация, 

обеспечивающая
с
одной
стороны, 
полноту, 
эффективное
и

результативное распределение и использование финансовых потоков, 
формируемых
в
интересах
выполнения
задач
и
функций

государственного сектора в целом, а с другой, предоставляющая разным
субъектам 
(включая
население) 
возможность
анализировать

принимаемые
управленческие
решения
в
части
финансового

обеспечения решения общегосударственных задач, оценивая их полноту
и эффективность через проведение общественного контроля, используя
каналы обратной связи.  

Следует
отметить, 
что
решение
проблем, 
связанных
с

открытостью и прозрачностью управления общественными финансами
находится во внимании государственных органов власти на протяжении
достаточно длительного периода времени, в частности они были
поставлены Правительством Российской Федерации несколько лет
назад и пути их решения были определены в Программе повышения
эффективности
управления
общественными (государственными
и

муниципальными) финансами на период до 2018 года (распоряжение
Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 2593-р) 

[66]. Основные цели и задачи этой Программы связаны со всесторонним
повышением
эффективности, 
прозрачности
и
подотчетности

использования общественных финансов. В развитие этой Программы
была
принята
Государственная
программа 
«Управление

государственными финансами и регулирование финансовых рынков» 
[66], одним из направлений которой является обеспечение открытости и
прозрачности
общественных
финансов. 
Во
исполнения
этого

направления Министерством финансов Российской Федерации были
достигнуты определенные результаты, заключающиеся в разработке
унифицированного
макета
модуля «Открытый
бюджет», практике

публикации федерального бюджета и бюджетов субъектов в рамках
проекта «Бюджета для граждан», создан Единый портал бюджетной
системы Российской Федерации и ряд других.  

Следует
отметить, что
Россия, по
мнению
международного

сообщества
и
по
итогам
исследований, 
проводимых
рядом

авторитетных международных организаций на протяжении последних
лет
существенно
улучшила
информационную
прозрачность

общественных финансов и доступ к ней различных заинтересованных
групп [45], и прежде всего
непосредственно
населения, которое

занимает все более активную позицию в обсуждении и решении
вопросов, имеющих общегосударственное значение.  

Вместе с тем пока еще отсутствует комплексный характер

рассмотрения открытости и прозрачности управления общественными
финансами, что обусловливает необходимость обобщения российского
опыта
нормативного
правового
регулирования
этого
процесса; 

формулированию
предложений
по
повышению
информационной

открытости
и
прозрачности
процесса
управления
общественными

финансами.  

Для
этого
необходимо
проведение
исследовательской
и

аналитической работы по изучению и критическому осмыслению
нормативных
правовых
документов, 
регулирующих
процесс

обеспечения открытости и прозрачности управления общественными
финансами в Российской Федерации; оценки уровня доступности и
прозрачности информации об управлении общественными финансами
для различных групп пользователей и разработке на этой основе

системных путей решения этих вопросов. 

Монография представляет научный и практический интерес и

содержит комплекс актуальных вопросов отражающих теоретические
аспекты управления общественными финансами, реализация которых
на
практике
позволяет
обеспечить
открытость
и
доступность

информационного сопровождения этого процесса для различных групп
заинтересованных пользователей. 

I ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, РЕГУЛИРУЮЩЕЕ

ОТКРЫТОСТЬ И ПРОЗРАЧНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ

ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ

1.1 Анализ нормативных правовых документов, 

регулирующих процесс обеспечения открытости и прозрачности
управления общественными финансами в России и за рубежом

Положения
международных
документов
предлагают

рассматривать
прозрачность
в
сфере
управления
общественными

финансами
как
открытость
для
широкой
общественности

информации
о
структуре
и
функциях
органов
государственного

управления, 
задач
налогово-бюджетной
политики, 
счетов

государственного сектора и прогнозов [41]. Это предусматривает
легкость доступа к надежной, всесторонней, своевременной, понятной и
сопоставимой между странами информации. 

Являясь необходимым условием развития гражданского общества, 

прозрачность
в
сфере
управления
общественными
финансами

обеспечивает
понимание
всеми
его
членами
необходимости

формирования общественных финансов, их назначения, роли в решении
общегосударственных
задач. Благодаря
открытости
общественных

финансов обеспечивается усиление государственного и общественного
контроля за деятельностью всех ветвей власти, направленного на
повышение
эффективности
управления
государственными

(муниципальными) финансовыми ресурсами, что позволяет получать
информацию, необходимую для обеспечения подотчетности единиц
государственного сектора, разрабатываемые и реализуемые ими меры
финансовой политики.  

Таким
образом, 
повышение
открытости
и
прозрачности

управления
общественными
финансами
создает
стимулы
для

проведения
взвешенной
экономической
политики
и
достижения

большей финансовой стабильности [67], позволяет получить доступ к
финансированию
от
зарубежных
инвесторов
на
благоприятных

условиях, 
складывая
положительное
реноме
государства
в

международном сообществе. 

Глобальная
инициатива
по
обеспечению
открытости
и

прозрачности в налогово-бюджетной сфере возникла с конца 1990 годов
после Азиатского кризиса, который выдвинул на первый план слабые
стороны управления общественными финансами и риски, связанные с
отсутствием
раскрытия
информации
различным
группам

заинтересованных пользователей.  

В этой связи МВФ был разработан Кодекс прозрачности в

бюджетно-налоговой сфере; ОЭСР – лучшие практики для бюджетной
прозрачности; МВФ – Руководство по статистике государственных
финансов; ООН – Система национальных счетов и др. (таблица 1).  

Несмотря на то, что перечисленные документы не имеют статуса

законодательных или нормативных правовых, они используются в
качестве образцов лучшей практики в обеспечении открытости и
прозрачности
управления
общественными
финансами
в
мировом

масштабе. Основным документом, в котором содержатся ориентиры на
достижение открытости и прозрачности управления общественными
финансами, является Кодекс прозрачности в бюджетно-налоговой сфере
(далее по тексту – Кодекс). Эти ориентиры сформулированы и
определены
для
стран, 
являющихся
членами
МВФ, 
и
носят

рекомендательный характер. В соответствии с новыми положениями
Кодекса, пересмотренного в 2014 году [65], акцент делается не столько
на
ясности
предоставляемой
информации, четкости
юридических, 

институциональных и процедурных механизмов фискальной отчетности
(как это было в предшествующем кодексе 2007 г.), сколько на ее
качестве и надежности.  

В отличие от предшествующих редакций, Кодекс-2014 в первую

очередь, 
рассматривает
охват
институциональных
единиц, 
в

соответствии
с
которым
бюджетно-налоговые
отчеты
должны

консолидировать весь перечень организаций государственного сектора
и предоставлять отчеты по каждой отрасли, оценивать качество самой
фискальной отчетности как наиболее объективной основы для оценки
уровня фактической прозрачности (Приложение А). С этой целью
пересмотренный Кодекс-2104 строится на трех ключевых аспектах
раскрытия
бюджетной
информации: 
1) 
бюджетно-налоговой

отчетности; 2) прогнозировании и составлении бюджета; 3) анализе и
управлении бюджетными рисками.  

Таблица 1 – Основные документы, регулирующие стандарты и

принципы
управления
общественными
финансами
в
зарубежной

практике

№
Название
документа

Разработчик
Характеристика
Источник

1.  
Кодекс надлежащей
практики
по

обеспечению
прозрачности
в

бюджетноналоговой сфере

МВФ, 
дополнен
в

2014 

Качество
и
надежность

опубликованной
информации; 

принципы
и
практики

прозрачности
в
бюджетно
налоговой
сфере; 
набор

ориентиров
к
полному

соответствию
международным

стандартам

http://www.pempal.
org/data/upload/file
s/2014/06/cross_da
y-1_8_hughes_imfnew-fiscaltransparencycode_rus.pdf 

2. 
Индекс открытости
бюджета (OBI) 

МБП
Всеобъемлющий анализ и обзор
по оценке степени предоставления
центральными
правительствами

стран
всего
мира
доступа

общественности к информации о
бюджете, а также возможностей
участия
в
процессе
ведения

бюджета

http://internationalb
udget.org 

3. 
Оптимальная
практика
по

обеспечению
прозрачности
бюджета

ОЭСР
Рекомендации
в
отношении

основных документов бюджетной
отчетности, 
качества
и

достоверности
предоставляемых

данных

http://www.oecd.or
g/governance/budg
eting/Best%20Pract
ices%20Budget%2
0Transparency%20
%20complete%20w
ith%20cover%20pa
ge.pdf. 

4. 
Статистика
государственных
финансов 
(GFSM 

2014) 

МВФ
Стандарты
для
составления
и

предоставления
налогово
бюджетной
статистики, 

способствующие
повышению

качества
учета
органов

государственного
управления
и

прозрачности операций

http://www.imf.org/
external/np/sta/gfs
m/pdf/text14.pdf 

5. 
Система
национальных
счетов

ООН
Комплекс счетов, используемый
для разработки политики, анализа
и
научных
исследований. 

Первооснова
для
стандартов
в

других областях экономической
статистики

http://unstats.un.org
/unsd/nationalaccou
nt/docs/SNA2008R
ussian.pdf 

Источник: составлено авторами по данным международных документов
Для бюджетно-налоговой отчетности учитываются по отдельности

следующие параметры раскрытия бюджетной информации: 

1.1
охват учреждений государственного сектора;  

1.2
частота и своевременность представления отчетности;