Принципы бюджетной системы Российской Федерации: теоретико-правовые основы реализации

НАУЧНАЯ МЫСЛЬ

Федеральное государственное научно-исследовательское учреждение 

«Институт законодательства и сравнительного правоведения 

при Правительстве Российской Федерации» 

О.Г. ВОРОНЦОВ

ПРИНЦИПЫ 

БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ 

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕАЛИЗАЦИИ

Диссертация

Москва

ИНФРА-М

2021

УДК 336.14(043)
ББК 65.261.3

В75

Научный руководитель:

Н.А. Поветкина — доктор юридических наук, доцент 

Воронцов О.Г.

В75
Принципы бюджетной системы Российской Федерации: теоретико
правовые основы реализации : диссертация / О.Г. Воронцов. — Москва : 
ИНФРА-М, 2021. — 288 с. — (Научная мысль).

ISBN 978-5-16-109501-0 (online)

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук  по 

специальности 12.00.04 «Финансовое право; налоговое право; бюджетное право».

УДК 336.14(043)

ББК 65.261.3

ISBN 978-5-16-109501-0 (online)
© Воронков О.Г., 2021

ФЗ 

№ 436-ФЗ

Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

3.3. Применение принципов бюджетной системы Российской Федерации 

судебными органами и органами бюджетного контроля...................... 216

Заключение ................................................................ 231
Библиографический список ............................................... 239

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение...................................................................... 4

Глава 1. Теоретико-правовые основы принципов бюджетной системы 

Российской Федерации........................................................... 17

1.1. Принципы права: понятие, значение и проблемы понимания ......... 17

1.2. Принципы 
бюджетного 
права: 
правовая 
природа, 
понятие 

и система.......................................................................... 52

1.3. Принципы бюджетной системы Российской Федерации как элемент 

системы принципов бюджетного права.......................................... 69

Глава 2. Понятие и особенности реализации принципов бюджетной 

системы Российской Федерации ................................................. 85

2.1. Понятие и правовые формы реализации принципов бюджетной 

системы Российской Федерации ................................................. 85

2.2. Эффективность 
реализации 
принципов 
бюджетной 
системы 

Российской Федерации......................................................... 103

2.3. Гарантии реализации принципов бюджетной системы Российской 

Федерации ...................................................................... 126

2.4. Бюджетные меры принуждения как гарантии реализации принципов 

бюджетной системы Российской Федерации .................................. 140

Глава 3. Реализация 
принципов 
бюджетной 
системы 
Российской 

Федерации (на примере федерального бюджета).............................. 155

3.1. Реализация принципов бюджетной системы Российской Федерации 

при формировании доходов федерального бюджета .......................... 155

3.2. Реализация принципов бюджетной системы Российской Федерации 

при осуществлении расходов федерального бюджета......................... 176

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Ключевым инструментом социально
экономического развития Российского государства являются средства бюджетов 

бюджетной 
системы 
РФ. 
Именно 
бюджеты
выступают 
необходимой 

материальной базой для 
выполнения государством и 
муниципальными 

образованиями своих функций и решения задач, без чего невозможно развитие 

общества. В 2018 г. Президентом РФ было определено, что для достижения 

национальных целей Российской Федерации на реализацию национальных 

проектов (программ) в приоритетном порядке предусматриваются бюджетные

ассигнования при формировании федерального бюджета и направляются 

дополнительные доходы, образующиеся в ходе его исполнения (п. 16 Указа 

Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических 

задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»1).

Общепризнано, что направляющую основу правового регулирования 

формирования, распределения и использования бюджетных средств составляют 

принципы, присущие финансовому (бюджетному) праву. Современное состояние 

финансово-правовой науки характеризуется сохранением интереса к тематике 

принципов, и доктрина бюджетного права не является исключением. Целый ряд 

положений БК2 напрямую названы законодателем «принципами» — принципы 

бюджетной системы РФ. Однако, несмотря на осознание важности данных 

принципов, вопросы их понимания и реализации продолжают оставаться 

дискуссионной проблемой как в теории, так и на практике. Участники бюджетных 

правоотношений зачастую рассматривают принципы бюджетной системы РФ 

если не в качестве «оторванных» от реальности теоретических конструкций, то в 

качестве 
не 
более 
чем 
декларативных 
положений 
общего 
характера, 

«надстроенных» над системой бюджетно-правовых норм.

1 См.: СЗ РФ. 2018. № 20. Ст. 2817
2 См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

Отсутствие 
у 
участников 
бюджетных 
правоотношений 
четкого 

представления о реализации принципов бюджетной системы РФ обусловлено в 

том числе отсутствием целостного представления о принципах в доктрине 

бюджетного права. В целом признавая важность и фундаментальный характер 

принципов бюджетной системы РФ, теория бюджетного права тем не менее не 

уделяет значительного внимания раскрытию их конкретных свойств. Как 

правило, интерес доктрины к развитию тематики принципов проявляется в 

анализе 
отдельных 
проблем 
реализации 
формализованных 
принципов, 

выведении новых принципов из бюджетного законодательства, изучении 

принципов отдельных институтов бюджетного права. Однако имеющиеся 

теоретические наработки, применимые к решению существующих проблем, 

недостаточны, поскольку подробного правового исследования и широкого

обсуждения в научной литературе таких вопросов реализации принципов 

бюджетной системы РФ, отражающих их конкретные свойства, как 

теоретическая основа, содержание, гарантии, не проводилось в отличие от 

подобных вопросов, например, реализации принципов налогового права. Кроме 

того, помимо категорий «принципы бюджетного права» и «принципы 

бюджетной системы РФ», в литературе встречается также категория 

«принципы бюджетного устройства РФ» и их соотношение между собой 

подробно не исследовалось.

В результате единое значение принципов бюджетной системы РФ как 

правового и социального явления с раскрытием их конкретных свойств не 

сформировалось. Как следствие, в практике существует противоречивое 

толкование и правоприменение принципов бюджетной системы РФ, что, в свою 

очередь, ведет к возрастанию риска ненадлежащего использования бюджетных 

средств, 
направляемых 
государством 
(местным 
самоуправлением) 
на 

выполнение своих функций и решение задач3.

3 Несмотря на реформирование финансово-бюджетной сферы, контрольными органами в последние годы 

выявляются многочисленные факты нецелевого, неэффективного использования бюджетных средств. 
Например, по данным Счетной палаты РФ объем бюджетных средств, использование которых имеет признаки 
нецелевого использования, в 2017 г. составил 4,7 млрд руб. (в 2016 г. — 1,1 млрд руб.), неэффективного 
использования федеральных и иных ресурсов — 34,8 млрд руб. (в 2016 г. — 33,3 млрд руб.) (см.: Отчет о 

В связи с вышеизложенным для совершенствования государственного 

(муниципального) 
управления 
бюджетными 
средствами 
необходимо 

преодолеть
фрагментарность
представлений 
о 
реализации 
принципов 

бюджетной системы РФ, сложившихся в настоящее время как в теории, так и в 

практике реализации бюджетного права, что и подтверждает актуальность 

проведенного исследования.

Цель диссертационного
исследования заключается в выработке и 

обосновании теоретических и практических положений, направленных на 

раскрытие правовых основ реализации принципов бюджетной системы РФ, а 

также 
на 
совершенствование 
бюджетного 
законодательства 
в 
части 

обеспечения реализации указанных принципов, и имеющих значение для 

развития доктрины и практики применения бюджетного права. Указанная цель 

определила постановку и решение следующих задач:

- проанализировать основные современные подходы в теории права к 

пониманию принципов как правовой категории, обосновать соотношение 

принципов с правовыми аксиомами, юридическими фикциями и правовыми 

презумпциями;

- выделить место принципов бюджетной системы РФ в системе принципов 

бюджетного права;

- установить и обосновать соотношение категорий «принципы бюджетной 

системы РФ» и «принципы бюджетного устройства РФ»;

- исследовать сущностные характеристики основных правовых форм 

реализации принципов бюджетной системы РФ;

- дать общую характеристику эффективности реализации принципов 

бюджетной системы РФ;

работе Счетной палаты Российской Федерации в 2017 году // Счетная палата Российской Федерации : сайт. 
URL: http://www.ach.gov.ru/upload/uf/67c/67cbebeb812ab80d1e97cd8fcaf1fd43.pdf (дата обращения: 05.01.2019). 
С. 11). В свою очередь, Федеральным казначейством в 2017 г. выявлено фактов нецелевого использования 
бюджетных средств на сумму 6,6 млрд. руб. (в 2016 г. — 1,3 млрд руб.), неэффективного использования 
бюджетных средств — 61,5 млрд. руб. (в 2016 г. — 56,4 млрд руб.) (см.: Итоговый доклад о результатах 
деятельности Федерального казначейства за 2017 год и основных направлениях деятельности на 
среднесрочную перспективу (одобрен протоколом расширенного заседания коллегии Федерального 
казначейства от 21.03.2018 № 1) // Федеральное казначейство : сайт. URL: http://www.roskazna.ru/okaznachejstve/plany-i-otchety/o-rezultatakh-raboty-fk/ (дата обращения: 11.01.2019).

- проанализировать обеспеченность реализации принципов бюджетной 

системы РФ гарантиями;

- установить роль бюджетных мер принуждения в обеспечении реализации 

принципов бюджетной системы РФ;

- выявить и исследовать правовые проблемы реализации принципов 

бюджетной 
системы 
РФ 
(на 
примере 
федерального 
бюджета) 
при 

формировании доходов и осуществлении расходов, а также разработать 

предложения по совершенствованию бюджетного законодательства РФ для 

устранения выявленных проблем.

Объектом 
исследования 
являются 
общественные 
отношения, 

возникающие в связи с реализацией принципов бюджетной системы РФ.

Предмет 
исследования
включает 
в 
себя 
акты 
бюджетного 

законодательства РФ и иные нормативные правовые акты, регламентирующие 

бюджетные отношения, труды отечественных и зарубежных ученых в области 

общей теории права, доктринальные работы по финансовому и бюджетному 

праву, посвященные исследуемой проблематике, официальные данные и 

правоприменительную практику судебных и иных государственных органов.

Степень научной разработанности темы исследования необходимо 

оценивать с учетом того, что выбранный автором подход к изучению 

принципов в теории бюджетного права предложен впервые. Вместе с тем 

нельзя не отметить, что проблема принципов является одной из центральных в 

отечественной юриспруденции. Истоки разработки основополагающих начал в 

бюджетной сфере восходят к деятельности М. М. Сперанского. В рамках 

тематики принципов идеи, находящиеся в основе финансово-правового 

регулирования, рассматривались в работах основоположников отечественной 

финансово-правовой 
науки: 
А. А. Исаева, 
В. А. Лебедева, 
И. Х. Озерова, 

И. Т. Тарасова, И. И. Янжула, Л. Н. Яснопольского и ряда других авторов.

Как в рамках общей теории права, так и в рамках отраслевых юридических 

наук значительное внимание изучению принципов уделяли многие советские и 

российские ученые: С. С. Алексеев, М. И. Байтин, А. Г. Братко, С. Н. Братусь, 

A. M. Васильев, 
В. М. Ведяхин, 
В. П. Грибанов, 
О. С. Иоффе, 

Е. Г. Комиссарова, Р. З. Лившиц, Е. А. Лукашова, A. B. Малько, Г. В. Мальцев, 

Н. И. Матузов, 
В. С. Нерсесянц, 
С. Б. Поляков, 
Г. А. Свердлык, 

Ю. А. Тихомиров, 
Т. Я. Хабриева, 
Г. Т. Чернобель, 
М. Д. Шаргородский, 

Л. С. Явич и др.

Общеправовые исследования принципов финансового и бюджетного права 

проводились 
в 
советский 
период 
Л. К. Вороновой, 
М. И. Пискотиным, 

Е. А. Ровинским, 
Н. И. Химичевой 
и 
другими 
учеными, 
в 
последние 

десятилетия 
—
К. С. Бельским, 
О. В. Болтиновой, 
Т. А. Вершило, 

Е. Ю. Грачевой, 
О. Н. Горбуновой, 
Н. М. Казанцевым, 
Д. Л. Комягиным, 

Е. В. Кудряшовой, 
А. Н. Козыриным, 
И. И. Кучеровым, 
Н. А. Поветкиной, 

Н. А. Саттаровой 
и 
рядом 
иных 
современных 
авторов. 
Некоторыми 

отечественными учеными (О. А. Акопяном, Ю. В. Арбатской, Ю. А. Крохиной 

и др.) активно изучались вопросы реализации отдельных принципов 

бюджетного права.

Признавая практическую и теоретическую значимость исследований

названных авторов, необходимо отметить, что в доктрине бюджетного права 

специальные научные работы, посвященные реализации его принципов, в 

настоящее время отсутствуют. Одновременно с этим в последние несколько лет 

в теории финансового права усилился интерес к реализации принципов 

налогового 
права, 
в 
частности 
вышли 
работы 
А. В. Демина, 

Е. А. Лопатниковой, 
Д. А. Смирнова 
и 
других 
авторов. 
В 
правовых 

исследованиях 
иной 
отраслевой 
направленности 
также 
активно 

рассматриваются вопросы реализации принципов права.

Методологическую основу
исследования
составляют общенаучные 

методы научного познания окружающей действительности, а именно

формально-логический, сравнительный методы, методы анализа и синтеза, 

дедукции и индукции и др., и специальные и частные методы научного 

познания, в том числе системный, юридико-догматический, историко-правовой 

методы.

Теоретическую основу исследования составили научные труды таких 

видных 
отечественных 
ученых 
дореволюционного 
периода, 
как: 

В. П. Безобразов, 
И. И. Вильсон, 
Г. К. Гинс, 
А. Х. Гольмстен, 

Б. А. Кистяковский, 
Н. М. Коркунов, 
В. А. Лебедев, 
Ф. Б. Мильгаузен, 

С. В. Пахман, В. А. Сакович, Л. В. Ходский, Г. Ф. Шершеневич, И. И. Янжул.

Диссертант обращался к работам известных правоведов советской школы 

финансового 
права: 
В. В. Бесчеревных, 
Л. К. Вороновой, 
М. А. Гурвича, 

М. И. Пискотина, Н. И. Химичевой.

Теоретической 
основой 
исследования 
также 
послужили 
работы 

современных авторитетных ученых в области финансового и бюджетного 

права: К. С. Бельского, О. В. Болтиновой, Т. А. Вершило, О. Н. Горбуновой, 

Е. Ю. Грачевой, 
А. Н. Козырина, 
Д. Л. Комягина, 
Е. В. Кудряшовой, 

И. И. Кучерова, 
А. Г. Пауля, 
Н. А. Поветкиной, 
И. В. Рукавишниковой, 

Н. А. Саттаровой, А. Д. Селюкова, Д. А. Смирнова и др.

Общетеоретические 
и 
межотраслевые 
вопросы 
исследования 

рассматривались 
с 
учетом 
трудов 
С. С. Алексеева, 
М. И. Байтина, 

С. Н. Братуся, Н. А. Власенко, В. П. Грибанова, В. И. Зажицкого, В Д. Зорькина, 

Д. А. Керимова,
Е. Г. Комиссаровой, 
С. Ю. Лаврусь, 
Р. З. Лившица, 

A. B. Малько, 
М. Н. Марченко, 
Л. А. Морозовой, 
О. С. Морозовой, 

С. А. Мосина, 
В. С. Нерсесянца, 
В. И. Никитинского, 
С. Б. Полякова, 

Ю. С. Решетова, 
Е. В. Скурко, 
Ю. А. Тихомирова, 
А. Ф. Черданцева, 

Г. Т. Чернобеля и многих других.

Нормативная база исследования включает Конституцию4, федеральные 

законы, регулирующие общественные отношения, являющиеся объектом 

диссертационного 
исследования, 
нормативные 
акты 
Президента 
РФ, 

Правительства РФ, Минфина России и других органов государственной власти. 

В ходе исследования анализировались акты Международной организации 

высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и входящей в ее состав 

4 См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом 

поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 
№ 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

Организации высших органов финансового контроля Европы (ЕВРОСАИ), а 

также Европейской организации региональных институтов внешнего контроля 

за государственным сектором в Европе (ЕВРОРАИ).

Эмпирическую базу исследования
составили материалы судебной 

практики Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ (в том числе 

Высшего 
Арбитражного 
Суда 
РФ), 
официальные 
аналитические 
и 

статистические 
материалы 
Минфина 
России, 
Счетной 
палаты 
РФ, 

Федерального казначейства и иных государственных органов.

Научная новизна исследования определяется разработкой и решением 

научной задачи, имеющей значение для теории бюджетного права и практики 

применения бюджетного законодательства, и заключается в расширении 

научных представлений о теоретической основе, содержании, гарантиях 

реализации 
принципов 
бюджетной 
системы 
РФ, 
упорядочивании 
и 

совершенствовании категорийно-понятийного аппарата доктрины бюджетного 

права, выработке предложений, направленных на совершенствование правового 

регулирования 
обеспечения 
(гарантированности) 
реализации 
принципов 

бюджетной системы РФ.

Научная новизна исследования, свидетельствующая о личном вкладе 

автора в развитие теории бюджетного права, также отражена в выносимых на 

защиту положениях:

1. Необходимость развития доктрины бюджетного права предопределила 

разработку авторского определения принципов бюджетного права, под 

которыми предложено понимать основанные на признанных обществом 

ценностях, нормативно закрепленные основополагающие требования, которые 

определяют особенности организации бюджетной деятельности публично
территориальных образований, бюджетно-правовое регулирование в целом и 

реализация 
которых 
обеспечивает 
стабильность 
формирования, 

функционирования и развития бюджетного права.

2. Обосновано, что принципы бюджетной системы РФ являются 

элементом системы принципов бюджетного права и наряду с общими 

принципами права, присущими всей правовой системе, межотраслевыми и 

отраслевыми принципами, свойственными финансовому праву и всем его 

элементам, принципы бюджетной системы РФ распространяются на все 

элементы системы бюджетного права как подотрасли финансового права.

Принципы бюджетной системы РФ воплощают часть принципов, 

образующих систему принципов бюджетного права, являясь формой их 

нормативного выражения. Одновременно с этим принципы бюджетной 

системы РФ являются формализованной формой принципов бюджетного 

устройства РФ наряду с общеправовыми принципами, присущими российской 

правовой системе (законность, разделение властей, федерализм и др.).

3. В целях единообразного понимания и научного толкования содержания 

реализации принципов бюджетной системы РФ определено, что она возможна 

во всех основных правовых формах, выделяемых 
доктриной права: 

осуществление (использование), исполнение, соблюдение и применение. 

Указанные формы образуют содержание реализации принципов бюджетной 

системы РФ.

Предложены авторские подходы к пониманию реализации принципов 

бюджетной системы РФ в широком и узком смыслах. В широком смысле под 

реализацией принципов бюджетной системы РФ предлагается
понимать 

процесс достижения основных целей, присущих принципам бюджетной 

системы РФ, в узком смысле — процесс воплощения исходных положений о 

бюджетной деятельности, организационных основ бюджетной системы РФ, 

выражающийся в деятельности субъектов бюджетного права в виде основных 

правовых форм реализации принципов бюджетной системы РФ.

4. Для развития теоретических представлений о принципах бюджетной 

системы РФ, аргументировано, что им присущи следующие основные цели:

- создание «ядра» правового регулирования бюджетной деятельности 

публично-территориальных образований;

- обеспечение 
непротиворечивости 
и 
логичности 
правотворческой, 

правореализационной, 
интерпретационной, 
контрольно-надзорной,