Экспериментальные правовые режимы: зарубежный опыт и российский старт

| И  ДЕЛО |

Москва | 2020

А. А. Ефремов, Е. И. Добролюбова
Э. В. Талапина, В. Н. Южаков

Экспериментальные
правовые режимы

Зарубежный опыт
и российский старт

УДК 
ББК /
      Е

Авторский коллектив:

Ефремов А. А., канд. юрид. наук, доцент, ведущий научный сотрудник Центра 
технологий государственного управления Института прикладных экономических 
исследований (ИПЭИ) РАНХиГС
Добролюбова Е. И., канд. экон. наук, ведущий научный сотрудник Центра 
технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС
Талапина Э. В., д-р юрид. наук, ведущий научный сотрудник Центра технологий 
государственного управления ИПЭИ РАНХиГС
Южаков В. Н., д-р философ. наук, профессор, директор Центра технологий 
государственного управления ИПЭИ РАНХиГС

Ефремов, А. А., Добролюбова, Е. И., Талапина, Э. В., Южаков, В. Н.
Экспериментальные правовые режимы: зарубежный опыт и российский старт / А. А. Ефремов, Е. И. Добролюбова, Э. В. Талапина, 
В. Н. Южаков // науч. ред. В. Н. Южаков. —  М.: Издательский дом «Дело» 
РАНХиГС, . —  с. — (Научные доклады: государственное управление).

ISBN ---

В докладе рассматриваются теоретические и практические подходы к применению экспериментов и экспериментальных правовых режимов в государственном 
управлении в интересах повышения его качества, в том числе результативности 
и эффективности. На основе анализа зарубежного опыта применения «регуляторных песочниц» выявлены общие элементы данного инструмента правового 
регулирования, которые могут быть учтены в формируемом российском законодательстве об экспериментальных правовых режимах.
В докладе показано, что существующие в настоящее время специальные 
и особые правовые режимы не ориентированы на выявление и устранение барьеров для внедрения цифровых технологий, а применение экспериментов 
в государственном управлении не связано со стратегическим планированием 
и планированием нормотворческой деятельности. Отсутствует единая методика 
оценки их результативности и эффективности. Будет ли более полезным введение экспериментальных правовых режимов по сравнению с существующими 
экспериментами, зависит от того, насколько системными окажутся их правовые 
основы и механизм оценки результативности и эффективности.

УДК 
ББК /

ISBN ---

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 


Е

Содержание

Перечень сокращений и обозначений  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

Введение   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

. Зарубежный опыт: от экспериментального 
законодательства к «регуляторным песочницам».  .  .  .  .  . 

.. Экспериментальное законодательство 
и специальные режимы: конституционные рамки 

и законодательная практика  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   

.. Зарубежная и международная практика «регуляторных 

песочниц»: от финтеха до регулирования иных отраслей.  .  .  . 

. Правовые эксперименты в России: 
что нужно учесть для экспериментальных правовых 
режимов .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .

.. Эксперименты и специальные правовые режимы 

как инструмент государственного управления  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

.. Фрагментарность регулирования правовых экспериментов: 

как оценить результативность и эффективность  .  .  .  .  .  .  .  . 

.. Формирование законодательства об экспериментальных 

правовых режимах: что еще нужно учесть  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

. Оценка результативности и эффективности 
экспериментальных правовых режимов в российском 
государственном управлении  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   

.. Подходы к оценке результативности и эффективности 
экспериментальных правовых режимов: обзор литературы 

и практики .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   

.. Методика оценки результативности и эффективности 

экспериментальных правовых режимов..  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

Заключение .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

Список литературы  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

Приложение А   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

Приложение Б   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

Перечень сокращений 
и обозначений

ГИС 
государственная информационная система

ЕЭК 
Евразийская экономическая комиссия

ЕАЭС 
Евразийский экономический союз

ЕС 
Европейский союз

ИКТ 
информационно-коммуникационные технологии

ИТ 
информационные технологии

МСЭ 
Международный союз электросвязи

ООН 
Организация Объединенных Наций

ОЭЗ 
особые экономические зоны

ОЭСР 
Организация экономического сотрудничества 
и развития

НИОКР научные исследования и опытно-конструкторские 
разработки

НИР 
научно-исследовательская работа

НПА 
нормативные правовые акты

РФ 
Российская Федерация

СНГ 
Содружество Независимых Государств

СМИ 
средства массовой информации

СЭЗ 
специальные экономические зоны

ФГИС 
Федеральная государственная информационная 
система

ФОИВ 
федеральные органы исполнительной власти

ЭПР 
экспериментальный правовой режим

Введение

Основная цель доклада —  привлечь внимание 
Основная цель доклада —  привлечь внимание 
к перспективам применения экспериментов 
к перспективам применения экспериментов 
и экспериментальных правовых режимов в гои экспериментальных правовых режимов в государственном управлении в интересах посударственном управлении в интересах повышения его качества, а также к оценке их ревышения его качества, а также к оценке их результативности и эффективности, в том числе 
зультативности и эффективности, в том числе 
в рамках цифровизации и цифровой трансфорв рамках цифровизации и цифровой трансформации государственного управления.
мации государственного управления.

Существует риск, что снятие существующих 
Существует риск, что снятие существующих 

правовых ограничений для применения цифроправовых ограничений для применения цифровых технологий в рамках проведения эксперивых технологий в рамках проведения экспериментов или введения экспериментальных праментов или введения экспериментальных правовых режимов без обеспечения взаимосвязи 
вовых режимов без обеспечения взаимосвязи 
со стратегическим планированием и планиросо стратегическим планированием и планированием нормотворческого процесса, надлежаванием нормотворческого процесса, надлежащей оценки их результативности и эффективнощей оценки их результативности и эффективности будет направлено не на повышение качества 
сти будет направлено не на повышение качества 
государственного управления и правового регугосударственного управления и правового регулирования, а на решение иных задач, в том числирования, а на решение иных задач, в том числе получение дополнительных преимуществ для 
ле получение дополнительных преимуществ для 
отдельных компаний в сфере цифровых техноотдельных компаний в сфере цифровых технологий
логий.

В условиях бурного технологического развиВ условиях бурного технологического разви
тия ключевыми инструментами оценки рисков 
тия ключевыми инструментами оценки рисков 

А.А. Е, Е.И. Д, Э.В. Т, В.Н. Ю

применения новых технологий, своевременного формироприменения новых технологий, своевременного формирования нового правового регулирования являются правовые 
вания нового правового регулирования являются правовые 
эксперименты и специальные правовые режимы, в том чисэксперименты и специальные правовые режимы, в том числе «регуляторные» или «регулятивные песочницы».
ле «регуляторные» или «регулятивные песочницы».

В Российской Федерации в течение последних лет полуВ Российской Федерации в течение последних лет полу
чила развитие практика проведения правовых эксперименчила развитие практика проведения правовых экспериментов в различных сферах государственного управления (в том 
тов в различных сферах государственного управления (в том 
числе в сфере образования, введения курортного сбора и т. п.), 
числе в сфере образования, введения курортного сбора и т. п.), 
в соответствии с поручением Президента РФ Банк России 
в соответствии с поручением Президента РФ Банк России 
в апреле 2018 г. запустил «регулятивную песочницу» для нов апреле 2018 г. запустил «регулятивную песочницу» для новых финансовых технологий [4]. Паспорт национальной провых финансовых технологий [4]. Паспорт национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», 
граммы «Цифровая экономика Российской Федерации», 
утвержденный президиумом Совета при Президенте РФ 
утвержденный президиумом Совета при Президенте РФ 
по стратегическому развитию и национальным проектам, 
по стратегическому развитию и национальным проектам, 
протокол от 04.06.2019 № 7, в рамках федерального проекта 
протокол от 04.06.2019 № 7, в рамках федерального проекта 
«Нормативное регулирование цифровой среды» предусматри«Нормативное регулирование цифровой среды» предусматривает принятие федерального закона, регулирующего вопровает принятие федерального закона, регулирующего вопросы создания и функционирования особых правовых режимов 
сы создания и функционирования особых правовых режимов 
в условиях цифровой экономики («регуляторных песочниц») 
в условиях цифровой экономики («регуляторных песочниц») 
[5]. Разработка и обсуждение проекта федерального закона 
[5]. Разработка и обсуждение проекта федерального закона 
«Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых 
«Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых 
инноваций в Российской Федерации» осуществляется с 2018 г.
инноваций в Российской Федерации» осуществляется с 2018 г.

В российской юридической науке в настоящее время имеВ российской юридической науке в настоящее время име
ется ряд диссертационных исследований, монографий и нается ряд диссертационных исследований, монографий и научных статей, посвященных правовым экспериментам, спеучных статей, посвященных правовым экспериментам, специальным правовым режимам, анализу зарубежного опыта 
циальным правовым режимам, анализу зарубежного опыта 
«регулятивных песочниц». Исследования применения «регу«регулятивных песочниц». Исследования применения «регулятивных песочниц» идут и за рубежом.
лятивных песочниц» идут и за рубежом.

Вместе с тем в рамках указанных исследований до настоВместе с тем в рамках указанных исследований до насто
ящего времени не проводился комплексный анализ совреящего времени не проводился комплексный анализ современного опыта проведения правовых экспериментов для 
менного опыта проведения правовых экспериментов для 
внедрения, применения и развития цифровых технологий, 
внедрения, применения и развития цифровых технологий, 
введения иных специальных правовых режимов для стимувведения иных специальных правовых режимов для стимулирования их развития, внедрения «регуляторных песочлирования их развития, внедрения «регуляторных песочниц», а также существующих правовых ограничений и риниц», а также существующих правовых ограничений и рисков их внедрения в Российской Федерации, методики их 
сков их внедрения в Российской Федерации, методики их 
результативности и эффективности.
результативности и эффективности.

Э  

9

В связи с этим актуальность темы исследования обусловВ связи с этим актуальность темы исследования обуслов
лена потребностью в повышении качества государственного 
лена потребностью в повышении качества государственного 
управления и правового регулирования в сфере проведения 
управления и правового регулирования в сфере проведения 
правовых экспериментов и введения специальных правоправовых экспериментов и введения специальных правовых режимов. Для решения данной задачи необходимы 
вых режимов. Для решения данной задачи необходимы 
комплексный анализ и систематизация правового регуликомплексный анализ и систематизация правового регулирования и практик проведения правовых экспериментов, 
рования и практик проведения правовых экспериментов, 
введения специальных правовых режимов, в том числе «ревведения специальных правовых режимов, в том числе «регуляторных песочниц», как в Российской Федерации, так 
гуляторных песочниц», как в Российской Федерации, так 
и за рубежом
и за рубежом.

В результате исследований, проведенных Центром техноВ результате исследований, проведенных Центром техно
логий государственного управления Института прикладных 
логий государственного управления Института прикладных 
экономических исследований Российской академии народэкономических исследований Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте 
ного хозяйства и государственной службы при Президенте 
РФ в 2017–2019 гг. по вопросам государственного управлеРФ в 2017–2019 гг. по вопросам государственного управления в сфере стимулирования развития информационных 
ния в сфере стимулирования развития информационных 
технологий, внедрения прорывных информационных техтехнологий, внедрения прорывных информационных технологий в государственное управление, цифровизации госунологий в государственное управление, цифровизации государственного управления, обосновано, что отсутствие едидарственного управления, обосновано, что отсутствие единого порядка проведения правовых экспериментов, в том 
ного порядка проведения правовых экспериментов, в том 
числе по использованию цифровых технологий, в государчисле по использованию цифровых технологий, в государственном управлении относится к числу общих правовых 
ственном управлении относится к числу общих правовых 
ограничений цифровизации и цифровой трансформации 
ограничений цифровизации и цифровой трансформации 
государственного управления [6, 7, 8].
государственного управления [6, 7, 8].

В связи с этим основная цель и новизна исследования соВ связи с этим основная цель и новизна исследования со
стоят в разработке предложений по определению общего постоят в разработке предложений по определению общего порядка введения специальных правовых режимов для проверядка введения специальных правовых режимов для проведения правовых экспериментов («регуляторных песочниц») 
дения правовых экспериментов («регуляторных песочниц») 
и оценки их эффективности в государственном управлении 
и оценки их эффективности в государственном управлении 
в интересах повышения его качества, в том числе на основе 
в интересах повышения его качества, в том числе на основе 
его цифровизации и цифровой трансформации.
его цифровизации и цифровой трансформации.

Настоящий доклад призван инициировать экспертную и обНастоящий доклад призван инициировать экспертную и об
щественную дискуссию перспектив применения эксперименщественную дискуссию перспектив применения экспериментов и экспериментальных правовых режимов в государствентов и экспериментальных правовых режимов в государственном управлении в интересах повышения его качества, включая 
ном управлении в интересах повышения его качества, включая 
результативность и эффективность, на основе его цифровирезультативность и эффективность, на основе его цифровизации и цифровой трансформации.
зации и цифровой трансформации.

1. Зарубежный опыт: 
от экспериментального 
законодательства 
к «регуляторным 
песочницам»

1.1. Э 
   
:   
  

Правовое регулирование экспериментов в заруПравовое регулирование экспериментов в зарубежных странах осуществляется как на уровне 
бежных странах осуществляется как на уровне 
конституций (основных законов), так и текущеконституций (основных законов), так и текущего законодательства и подзаконных нормативго законодательства и подзаконных нормативных правовых актов.
ных правовых актов.

В зарубежной научной литературе отмечается 
В зарубежной научной литературе отмечается 

рост экспериментов в государственном управрост экспериментов в государственном управлении в 1992–2014 гг. [9], что связано с реалилении в 1992–2014 гг. [9], что связано с реализацией реформ государственного управления 
зацией реформ государственного управления 
в различных странах; при этом отмечается важв различных странах; при этом отмечается важность надлежащего планирования, в том числе 
ность надлежащего планирования, в том числе 
обеспечения взаимосвязи со стратегическим 
обеспечения взаимосвязи со стратегическим 
планированием при проведении экспериментов 
планированием при проведении экспериментов 
в государственном управлении. К ключевым хав государственном управлении. К ключевым характеристикам экспериментального законодарактеристикам экспериментального законодательства, по мнению зарубежных авторов, отнотельства, по мнению зарубежных авторов, относятся следующие положения:
сятся следующие положения:

 
– экспериментальное законодательство предусматривает временное отклонение от существующих законов или правил;

Э  

11

 
– объем эксперимента должен быть определен с точки зрения времени, места и (или) адресатов экспериментального регулирования;
 
– проведение экспериментов оправдано в сферах с большой 
научной или общественной неопределенностью, когда необходимо провести апробацию новых правил регулирования в ограниченных условиях;
 
– должны быть проведены независимый мониторинг и оценка результатов и побочных эффектов экспериментальных 
правил;
 
– в случае успешного проведения эксперимента введенные 
им правила регулирования будут применяться к другим подобным ситуациям;
 
– для минимизации рисков нарушения принципа правовой 
определенности и равенства субъектов правоотношений их 
участие в эксперименте должно быть добровольным на основе заранее выраженного согласия [].

Анализ конституций зарубежных стран показывает, что воАнализ конституций зарубежных стран показывает, что вопросы регулирования проведения экспериментов, как прапросы регулирования проведения экспериментов, как правило, связаны не с собственно правовыми экспериментами, 
вило, связаны не с собственно правовыми экспериментами, 
то есть проведением экспериментов по правовому регулито есть проведением экспериментов по правовому регулированию, а с определением конституционных ограничерованию, а с определением конституционных ограничений по проведению научных экспериментов, прежде всего 
ний по проведению научных экспериментов, прежде всего 
связанных непосредственно с человеком. Наиболее полное 
связанных непосредственно с человеком. Наиболее полное 
регулирование проведения экспериментов в сфере государрегулирование проведения экспериментов в сфере государственного управления и правового регулирования отражено 
ственного управления и правового регулирования отражено 
в Конституции Франции 1958 г. с 2003 г. [11].
в Конституции Франции 1958 г. с 2003 г. [11].

В США развитие экспериментального законодательства поВ США развитие экспериментального законодательства по
лучило выражение в так называемом законодательстве захолучило выражение в так называемом законодательстве заходящего солнца (sunset legislation). Положение об ограничении 
дящего солнца (sunset legislation). Положение об ограничении 
срока действия нормы (sunset clause) означает, что определенсрока действия нормы (sunset clause) означает, что определенный нормативный правовой акт (закон или подзаконный акт) 
ный нормативный правовой акт (закон или подзаконный акт) 
прекращает свое действие через определенный период времепрекращает свое действие через определенный период времени, что обычно выражается в определенном количестве лет.
ни, что обычно выражается в определенном количестве лет.

Экспериментальное законодательство также оценивается 
Экспериментальное законодательство также оценивается 

в судебной практике штатов США, при этом важно отметить 
в судебной практике штатов США, при этом важно отметить 
следующие правовые позиции, сформулированные судами: 
следующие правовые позиции, сформулированные судами: 
экспериментальное законодательство не должно нарушать 
экспериментальное законодательство не должно нарушать 

А.А. Е, Е.И. Д, Э.В. Т, В.Н. Ю

конституционные права человека [12], штаты США как субъконституционные права человека [12], штаты США как субъекты федерации имеют право на принятие экспериментальекты федерации имеют право на принятие экспериментального законодательства [13].
ного законодательства [13].

Для нормотворческого процесса в КНР характерен так наДля нормотворческого процесса в КНР характерен так на
зываемый экспериментальный (опытный) порядок, подраззываемый экспериментальный (опытный) порядок, подразумевающий принятие нормативных правовых актов, предумевающий принятие нормативных правовых актов, предполагающих их вступление в силу в окончательной редакции 
полагающих их вступление в силу в окончательной редакции 
лишь после экспертной оценки целесообразности этих актов 
лишь после экспертной оценки целесообразности этих актов 
и их эффективности. Принятие нормативных правовых аки их эффективности. Принятие нормативных правовых актов в экспериментальном (опытном) порядке является дотов в экспериментальном (опытном) порядке является достаточно распространенным явлением с начала проведения 
статочно распространенным явлением с начала проведения 
реформ в КНР [14].
реформ в КНР [14].

Традиционное выделение специальных или особых праТрадиционное выделение специальных или особых пра
вовых режимов направлено на стимулирование предпривовых режимов направлено на стимулирование предпринимательской или инвестиционной деятельности в рамках 
нимательской или инвестиционной деятельности в рамках 
конкретных территорий. Такими правовыми режимами 
конкретных территорий. Такими правовыми режимами 
являются 
являются особые или свободные экономические зоны
особые или свободные экономические зоны и их раз и их раз
личные виды, которые функционируют более чем в 120 голичные виды, которые функционируют более чем в 120 государствах; наибольшее распространение (более 240) они 
сударствах; наибольшее распространение (более 240) они 
получили в США [15]. Данный вид специального правового 
получили в США [15]. Данный вид специального правового 
режима классифицируют на торговые зоны (зоны свободной 
режима классифицируют на торговые зоны (зоны свободной 
торговли), предпринимательские (промышленные) зоны, 
торговли), предпринимательские (промышленные) зоны, 
технологические зоны (технопарки и т. п.).
технологические зоны (технопарки и т. п.).

Введение особых или свободных экономических зон моВведение особых или свободных экономических зон мо
жет оказывать серьезное положительное влияние на социжет оказывать серьезное положительное влияние на социально-экономическое развитие, о чем свидетельствует опыт 
ально-экономическое развитие, о чем свидетельствует опыт 
особых экономических районов и других видов особых экоособых экономических районов и других видов особых экономических зон Китая [16]. Вместе с тем проведенный ананомических зон Китая [16]. Вместе с тем проведенный анализ научной литературы о функционировании свободных 
лиз научной литературы о функционировании свободных 
или особых экономических зон показывает, что их ключевое 
или особых экономических зон показывает, что их ключевое 
значение заключается в формировании льготных условий 
значение заключается в формировании льготных условий 
для осуществления предпринимательской или инвестицидля осуществления предпринимательской или инвестиционной деятельности, а не развития новых технологий. 
онной деятельности, а не развития новых технологий. Кроме 
Кроме 

того, эффективность особых или свободных экономических зон 
того, эффективность особых или свободных экономических зон 
снижается по мере развития экономической интеграции
снижается по мере развития экономической интеграции, что 
, что 

связано, например, с развитием проекта «Экономический 
связано, например, с развитием проекта «Экономический 
пояс Шелкового пути» [17]
пояс Шелкового пути» [17] в Китае или с расширением 
в Китае или с расширением