Избирательное право в контексте правового государства: законодательное регламентирование и практическая реализация


ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ САМАРСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ










А. Ф. Чупилкина, Д. Х. Шабаева





ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО В КОНТЕКСТЕ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА: ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГЛАМЕНТИРОВАНИЕ И ПРАКТИЧЕСКАЯ РЕАЛИЗАЦИЯ



Монография





















Самара 2020

УДК 342.8
ББК 67.400.5
   Ч 92

     Рассмотрена и одобрена на заседании научно-экспертного совета Самарского юридического института ФСИН России. Протокол № 4 от 07.07.2020.


            Рецензенты:


     Баев В. Г. - профессор кафедры теории и истории государства и права Юридического института Тамбовского государственного технического университета, доктор юридических наук, профессор;
     Малолеткина Н. С. - заместитель начальника кафедры государственно-правовых дисциплин Самарского юридического института ФСИН России, кандидат юридических наук.


            Чупилкина А. Ф., Шабаева Д. Х.


Ч 92 Избирательное право в контексте правового государства: законодательное регламентирование и практическая реализация: монография / А. Ф. Чупилкина, Д. Х. Шабаева. - Самара: Самарский юридический институт ФСИН России, 2020. - 76 с.
     ISBN 978-5-91612-307-4

     Представленная монография является исследованием современного состояния российского избирательного права в контексте развития правовой государственности.
     В процессе поиска оптимального решения в сфере совершенствования политикоизбирательных процессов авторы принимают во внимание исторический опыт становления и развития данного института права, анализируют доктринальные подходы к толкованию избирательных процедур, рассматривают актуальные вопросы нарушения положений избирательного права, выявляют особенности принципа равенства пассивного избирательного права, определяют сущность электронного голосования в контексте развития цифрового государства, раскрывают правовые грани финансирования избирательных кампаний и электоральной пассивности населения в избирательном процессе страны.
     Монографическое исследование предназначено для научных работников, преподавателей, студентов, магистрантов и аспирантов юридических, исторических образовательных организаций высшего образования, государственных и муниципальных служащих, а также всех, кто интересуется вопросами развития избирательного права.

                                      ББК 67.0
                                      УДК 340

                                      © Чупилкина А. Ф.,
                                      Шабаева Д. Х., 2020
                                      © Самарский юридический
                                      институт ФСИН России, 2020

            ОГЛАВЛЕНИЕ



ВВЕДЕНИЕ ............................................ 5
Глава 1. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО: ДОКТРИНАЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ..................................................... 7 1.1. Избирательное право в России: история становления и развития ... 7 1.2. Особенности российского избирательного права .. 10
1.3. Роль и значение международно-правовых стандартов для развития национального избирательного законодательства ...... 14
Глава 2. ПРАВОНАРУШЕНИЯ В СФЕРЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА...................................... 21
2.1. Наиболее часто нарушаемые нормы и положения избирательного права: пробелы юридической техники или неопределенность формулировок ....................................... 21
2.2. Пути предотвращения нарушений в сфере избирательных правоотношений ....................................... 28
Глава 3. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИНЦИПА РАВЕНСТВА ПАССИВНЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ............. 32
3.1. Некоторые особенности принципа равенства пассивного избирательного права ............................... 32
3.2. Принцип равенства пассивных избирательных прав: некоторые проблемы ........................................... 35
Глава 4. ЭЛЕКТРОННОЕ ГОЛОСОВАНИЕ ................... 39
4.1. Сущность электронного голосования в контексте цифрового государства .......................................... 39
4.2. Значимость электронного голосования для развития правового государства .......................................... 44


3

4.3. Электронная автоматизация избирательной системы в области сбора голосов в поддержку кандидата, списков кандидатов, инициативы проведения референдума и внедрение в нее инновационных технологий 49 Глава 5. ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ

ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КАМПАНИЙ И ЭЛЕКТОРАЛЬНОЙ
ПАССИВНОСТИ НАСЕЛЕНИЯ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ
РОССИИ .................................................... 53
5.1. Несовершенства финансирования избирательных кампаний . 53
5.2. Политический абсентеизм: электоральная пассивность населения
в России .................................................. 57
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ................................................ 62
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК .................................. 65

4

            ВВЕДЕНИЕ



     Актуальность темы исследования обуславливается особой значимостью института избирательного права в публично-правовой жизни общества. Он, являясь своеобразным «рычагом» воздействия на решения вопросов государственной значимости, обеспечивает соблюдение демократических принципов и фундаментальных основ. Посредством данного института граждане могут влиять на принятие существенных решений на различных уровнях государственного управления.
     В настоящем исследовании проанализированы актуальные вопросы избирательного процесса Российской Федерации, касающиеся истории становления и развития института народовластия в России; подходов к толкованию избирательных прав; значимости международных стандартов для развития национальной избирательной системы. Помимо этого, рассмотрены актуальные вопросы правонарушений в области избирательных правоотношений, предложены пути снижения их количества посредством активизации механизмов общественного контроля.
     Настоящая работа содержит детальный анализ принципа равенства субъектов пассивного избирательного права, а также некоторых обусловленных достижением целей соблюдения прав и свобод человека и гражданина особенностей правовых отступлений от данного фундаментального положения.
     Авторами проанализирована сущность электронного голосования в контексте цифровой демократии, обозначена значимость развития данного направления избирательного процесса, предложены некоторые пути разрешения существующих проблем в области сбора голосов посредством электронных механизмов.
     Одним из несовершенств избирательной системы Российской Федерации, по мнению авторов, является вопрос финансирования избирательных кампаний. Отмечено, что их урегулирование представляет собой особую значимость в настоящее время, так как они реализуют широкие возможности манипуляции избирательными процедурами, приносящими значительный ущерб качественному функционированию норм, предусмотренных конституционным законодательством. Урегулирование материальных потоков в целевые фонды избирательных кампаний представляет особую значимость для соблюдения демократических идеалов современного общества. В работе проанализированные возможные пути недо

5

пущения политической коррупции в финансовой сфере избирательного процесса.
     Авторы отмечают тот факт, что одной из существенных проблем на пути развития и совершенствования института избирательного права России является электоральная пассивность населения государства. Они полагают, что качество реализации и функционирования демократических идеалов зависит от степени сопричастности гражданского общества к публично-политической жизни государства. В связи с этим отмечено, что низкая активность населения в решении государственно значимых вопросов является существенным правовым упущением, требующим особого внимания и скорейшего разрешения. В работе проанализированы основные способы повышения электоральной активности, которые могли бы оказать воздействие на процессы совершенствование избирательного процесса.
     В ходе выполнения научной работы авторами всестороннее исследованы правовые основы института избирательного права, история его становления и формирования, сущность и правовая природа, а также слабые стороны данной сферы правоотношений. Работа отличается комплексным подходом к рассмотрению проблемы.
     Исходя из вышеизложенного, необходимо отметить, что достоинством работы является то, что в ней содержится анализ не только исторических фактов, но и норм законодательства в вопросах функционирования института избирательного права в России. Помимо этого, рассмотрена судебная практика, касающаяся отдельных вопросов функционирования института народовластия в России. На основе данного анализа предложены оригинальные пути разрешения сложившихся несовершенств.

6

            Глава 1. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО: ДОКТРИНАЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

            1.1. Избирательное право в России: история становления и развития


     Процесс развития избирательного права в Российской Федерации имеет далекие исторические корни¹. Его становление традиционно связывают с Новгородской феодальной республикой XII -XV веков. Вечевое собрание в качестве политического института, основное предназначение которого состояло в решении существенных вопросов муниципального (местного) и государственного значений, существовало и имело широкое распространение задолго до обозначенного исторического периода ². Но, несмотря на это, общепризнанно считать моментом начала формирования выборов в России именно XII -XV вв. Данный факт обусловлен тем, что именно на этом временном этапе в данной республике были образованы первые выборные политические институты.
     Территория Новгорода представляла собой площадь с административно-дифференцированным характером устройства, включающую в себя пять автономных районов, которые в свою очередь тоже подразделялись на более мелкие территориальные единицы («сотни», «улицы»). Управление над каждым из пяти таких муниципалитетов осуществляли специализированные собрания, именуемые «вече». К их компетенции относились различные вопросы, регулирующие общественно-политическую жизнь населения.
     Общегородское собрание формально являлось высшей республиканской властью, решающей важнейшие вопросы государственного значения. Основанием для его созыва считалась инициатива князя и посадника при обстоятельствах необходимости обсуждения существенных тем. Необходимо также отметить, что участниками вечевых собраний являлись представители различных слоев общества.
     Особенность принятия тех или иных решений на собраниях заключалась в подсчете голосов присутствующих, высказывающих свое отношение к тому или иному вопросу с помощью реализуемого выборного принципа. В данный период начали формироваться такие демократиче

¹ Свечников Н. И. Правовые и исторические аспекты начала избирательного права России // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2008. -№ 1. - С. 91.

² Костюков А. Н. Выборность органов власти в Российской Федерации и российская дореволюционная цензовая избирательная система // Правоприменение. - 2018. - № 1. - С. 23.

7

ские ценности как альтернативные выборы, подконтрольность за соблюдением общинных обычаев и прав выборными лицами³.
     Особое положение в числе органов публичной власти в XVI - XVII вв. отводилось Земским соборам, являющимся сословнопредставительным органом власти, представители которого собирались в случаях необходимости обсуждения вопросов государственного значения (избрание царя, утверждение тех или иных налоговых сборов, принятие решения об объявлении мира или войны, утверждение кандидатур высокопоставленных должностей).
     Избрание царей представляло собой наиболее значимое событие для собрания и функционирования Земского собора (например: 1598г., 1606 г., 1613 г.). Необходимо отметить то, что обстановка таких выборов, сопровождалась агитацией кандидатов и характеризовалась острым политическим противоборством. Процедурная сторона реализации выборов хоть и не была строго установленной, но предполагала особый порядок соборных собраний, учета общественного мнения, а так же установления соглашений между боярами.
     Политический процесс трансформации, выражающийся в смене формы государственного устройства с сословно-представительной монархии на абсолютную монархию, ознаменовался фактом изменения функции соборных совещаний с процедуры выбора царя на утверждение кандидатуры законного наследника престола в 1645 г. и 1682 г.
     Широкое реформирование, произошедшее в XIX -XX веках, затронуло многие государственные сферы, в том числе и избирательное право. Изменения коснулись самой избирательной системы. Расширение правовых возможностей широких слоев населения было важнейшей историче-ски-значимой чертой системного реформирования данной сферы. Реформы 1864 (земская) и 1870 (городская) ознаменовали существенные преобразования в развитии избирательного права и процесса в России. Избираемые органы местного самоуправления, именуемые в исторической литературе «земство» и функционирующие в России с 1864 по 1919 годы, формировались на выборной основе при участии абсолютного количества представителей сословных групп населения. Основу избирательной системы того времени составляло фундаментальное положение о сословных выборах⁴. В зависимости от социального статуса избиратели дифференци

³ Коломейцева Т. А., Григорьева А. А. История становления и современные проблемы принципов избирательного права // Евразийский Союз Ученых. - 2016. - № 4-4 (25). - С. 83.

⁴ Свечников Н. И. Правовые и исторические аспекты начала избирательного права России // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2008. -№ 1. - С. 94.

8

ровались на три условных группы: землевладельцы, крестьяне, горожане. Их воля опосредовалась «гласными», которые представляли собой специально уполномоченных лиц, избираемых на съездах каждой из курий. Земские собрания в пределах уездов также избирали гласных губернского собрания.
     Для участников выборов были также установлены цензовые ограничения (возраст от 25 лет и выше, гражданство государства, отсутствие преследования следствием и судом).
     Городская реформа предполагала учреждение всесословной системы самоуправления в городах. Городские Думы, являющиеся выборными органами власти, при этом приобрели широкие полномочия в решении вопросов на муниципальном уровне управления. Избирателями являлись все граждане, вносившие налоговые отчисления в казну города и имеющие право заниматься предпринимательской деятельностью. Пассивным избирательным правом наделялись лишь те лица, которые имели гражданство и на момент голосования достигли минимально установленного возраста (25 лет). Возможности участия в политической жизни государства лишались рабочие и ремесленники.
     Революционные преобразования, произошедшие в период с 1905 по 1907 годы, ознаменовали возникновение общегосударственного правительственного органа, получившего название «Государственная Дума». Значимость данного исторического периода для развития избирательной системы обуславливается фактом наделения населения политическими правами и образования многопартийной системы. Именно в это время стало развиваться законодательство, определяющее порядок формирования органов государственной власти⁵. Но, несмотря на то, что оно имело прогрессивный характер, отсутствие принципов всеобщности и равенства определяло его основные несовершенства. Выборы имели косвенный, многоступенчатый характер. Они содержали классовые, половые, возрастные, имущественные ограничения, несоответствие требованиям которых обуславливало фактическую невозможность участия в избирательных процессах.
     27 мая 1917 года впервые в истории избирательного права России основными принципами выборов были признаны всеобщность, равенство, прямая форма, тайность голосования. 2 октября 1917 «Положением о выборах в Учредительное собрание» были провозглашены недействитель


⁵ Линейцева К. С. Развитие избирательного законодательства как основа изменения уровня правовой культуры электората России // Теория и практика общественного развития. - 2013. - № 2. - С. 305.

9

ными цензы: оседлости, имущественного состояния, национальной и религиозной принадлежности. Не допускалось ограничение прав по половому признаку⁶.


            1.2. Особенности российского избирательного права


     Современные российские доктринальные учения трактуют правовой термин «избирательное право» с точки зрения его широкого и узкого пониманий. В широком значении под данным понятием подразумевают совокупность законодательных нор, имеющих конституционно-правовое значение для урегулирования социальных взаимоотношений, которые возникают между субъектами избирательного процесса в ходе их совместной деятельности, осуществляемой в соответствии с установленным порядком избрания представительных органов публичной государственной и муниципальной власти, а также выборных должностных лиц⁷. Это означает то, что реализация данных прав возможна посредством совершения значимых с точки зрения закона действий, имеющих преимущественно процессуальный характер⁸.
     В содержательную основу избирательного права в широкой трактовке понятия включены нормативно-регламентированные принципы и гарантии национального и международного законодательства, составляющие фундаментальную правовую основу процесса организации и проведения выборов, осуществления деятельности участников на всех стадиях избирательных правоотношений⁹.
     В узкой смысловой трактовке термин обозначает установленное нормами конституционного законодательства право граждан государства на активное и пассивное участие в избирательном процессе, выражающиеся в возможности избирать и быть избранным в органы, формирующиеся в выборном порядке, органы публичной власти на государственном и муниципальном уровнях управления, а также право принимать участие в решении вопросов государственной значимости посредством референдума.


⁶ Шаблинский И. Г. Развитие избирательных систем: исторический контекст // Право. Журнал Высшей школы экономики. - 2018. - № 2. - С. 248.

⁷ Добронравов А. В. Выборы как знаковый обряд, легитимирующий процесс власти // Ком-муникология. - 2016. - № 5. - С. 59.

⁸ Слободчикова С. Н. Содержание конституционно-правовой модели свободных выборов в России // Правоприменение. - 2019. - № 3. - С. 67.

⁹ Бабанян С. С. К вопросу об определении понятия избирательных прав граждан в Российской Федерации // Известия ВУЗов. Поволжский регион. Общественные науки. - 2016. - № 1 (37). - С. 27.

10

     Конституционное регламентирование избирательного права представляет собой гарантированную правовую возможность участия граждан в избирательном процессе в качестве избирателя или кандидата на выборную должность¹⁰. Ее особенностью является допустимость периодического осуществления непосредственного воздействия в доступной форме на принятие важнейших решений федерального и местного значений¹¹.
     Избирательное право граждан является одной из правовых категорий, содержание которой разъяснено нормами законодательной базы государства.
     Статья 2 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» включает в себя определение данного юридического термина¹². В соответствии с положением, под данным правом понимается установленная конституционным законом возможность лиц, состоящих в устойчивой правовой связи с государством (гражданство), в регламентированном законом порядке принимать активное и пассивное участие в избирательном процессе, а также выдвигать кандидатов или их списки, проводить предвыборную агитацию, наблюдать за ходом выборов и деятельностью избирательных комиссий.
     Являясь своеобразными рычагами воздействия на публичную власть, позволяющими гражданскому обществу удовлетворять свои политические потребности, свободные выборы обладают свойством легитимности. Их гарантированность при этом представляет собой один из существенных признаков права.
     Содержащийся в конституционных нормах России, критерий классификации избирательных прав на виды в зависимости от социальнополитической роли субъекта избирательных правоотношений на избирателя (активное право) и избираемого (пассивное право) является основополагающим для национальной юридической науки¹³.

¹⁰ Алехина И. С. Устойчивость субъективных прав в избирательном праве // Вестник Поволжского института управления. - 2017. - № 17 (5). - С. 64.

¹¹ Чистобородов И. Г. Современные аспекты государственного управления избирательным процессом в Российской Федерации // Проблемы правоохранительной деятельности. - 2017. - № 4. - С. 47.

¹² Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 01.04.2020) // Российская газета. - 2002. - № 106.

¹³ Худолей Д. М. Субъекты избирательного процесса // Вестник Пермского университета. Юридические науки. - 2014. - № 4 (26). - С. 62.

11

     Дискриминация избирательных прав и законных интересов в любом проявлении представляет собой существенное нарушение¹⁴. Субъектами активного избирательного права являются все граждане, достигшие 18летнего возраста, независимо от расы, пола, национальности, материального и социального положения, религии, убеждений. Ограничения, создающие объективную с точки зрения правовых взглядов невозможность реализации активного избирательного права, установлены ч. 3 ст. 32 Конституции России¹⁵.
     Обстоятельствами, исключающими возможность реализации субъективного избирательного права, в соответствии с законом, являются:
     -      отсутствие устойчивой правовой связи между лицом и государством (гражданство);
     -      судебное признание недееспособности лица;
     -      наличие приговора суда, в соответствии с которым лицо отбывает наказание в местах лишения свободы.
     Конституционные нормы прямо предусматривают данные ограничения. Установление иных запретов для участия в выборах в качестве избирателя не допускается. Введение дополнительных запретов требует реформирования действующего конституционного законодательства.
     Согласно истории становления и развития избирательного права, наличие у лица пассивной и активной возможности участия в политической жизни государства на протяжении всего времени существования данного института ограничивалось определенными цензовыми требованиями (пол, возраст, материальное и социальное положение, уровень образования). Действующие положения российского законодательства, выражающие бесспорно прогрессивные демократические взгляды, содержат ограничения, которые соответствуют правовым идеалам современного общества.
     В соответствии с общепризнанной мировой практикой важнейшими условиями реализации пассивного избирательного права являются возрастной ценз, а также ценз оседлости. Они представляют собой наиболее распространенные ограничения политических прав. В России, например, согласно ст. 81 и ст. 97 Конституции, такие ограничения существуют для

¹⁴ Подмарев А. А. Конституционное регулирование ограничения избирательных прав граждан Российской Федерации // Изв. Сарат. ун-та Нов. сер. Сер. Экономика. Управление. Право. - 2019. - № 2. - С. 213.

¹⁵ Сербин М. В. Проблемы избирательного права России // Lex Russica. - 2017. - № 2 (123). -С. 217.

12