Правовое регулирование ограничений оборотоспособности земельных участков


                НАУЧНАЯ МЫСЛЬ




СЕРИЯ ОСНОВАНА В 2008 ГОДУ



Н.В. КОРШЁОВЙ Н.Н. МЕЛЬНИКОВ



ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ОГРАНИЧЕНИЙ ОБОРОТОСПОСОБНОСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ


МОНОГРАФИЯ




Электронно
znanium.com

Москва ИНФРА-М 2021

УДК 349.41(075.4)
ББК 67.407
      К67











      Корнилова У.В.
К67 Правовое регулирование ограничений оборотоспособности земельных участков : монография / У.В. Корнилова, Н.Н. Мельников. — Москва : ИНФРА-М, 2021. — 109 с. — (Научная мысль). — DOI 10.12737/monography_5bc86139ecd420.46740347.
         ISBN 978-5-16-014265-4 (print)
         ISBN 978-5-16-106754-3 (online)

         Монография представляет комплексное исследование института ограничений оборотоспособности земельных участков и перспектив его развития в российском законодательстве.
         Адресована студентам, магистрантам, аспирантам, преподавателям юридических вузов и факультетов, а также практикующим юристам.



УДК 349.41(075.4)
ББК 67.407

















ISBN 978-5-16-014265-4 (print)
ISBN 978-5-16-106754-3 (online)

© Корнилова У.В., Мельников Н.Н., 2019

            Введение



   В соответствии с Основами государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации¹ одной из основных задач по управлению земельным фондом на период до 2020 г. является обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков. Вместе с тем в государственной программе «Экономическое развитие и инновационная экономика»¹ ² обоснованно отмечается, что переход к инновационному социально ориентированному типу развития Российской Федерации невозможен без гармонизации сферы земельно-имущественных отношений, основанной на соблюдении баланса интересов, взаимной ответственности и скоординированности усилий государства и общества.
   Земля и земельные участки как части земной поверхности выступают в сфере правового регулирования, прежде всего, в качестве основы жизни и деятельности человека, что предполагает установление в законодательстве пределов осуществления прав на землю. Выполняемые государством публичные функции в области энергетики, транспорта, обороны и безопасности, необходимость обособления земельных участков общего пользования обуславливают нормативное определение перечня земельных участков, передача которых в частную собственность запрещается.
   В то же время действующее законодательство допускает вовлечение земельных участков в гражданский оборот, определяя, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
   Специфика земли как дуалистического объекта приводит к тесному взаимодействию норм земельного и гражданского законодательства при регулировании отношений по использованию земель, однако разграничение предметов правового регулирования указанных отраслей в сфере оборотоспособности земельных участков характеризуется правовой неопределенностью.

¹ Распоряжение Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 297-р «Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012—2020 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 12. Ст. 1425.

² Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 316 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Экономическое развитие и инновационная экономика”» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 18 (часть II). Ст. 2162.

3

   При этом, по сведениям Росреестра, больше половины земельных участков в России (57,8 миллиона), сведения о которых содержатся в Государственном кадастре недвижимости, не имеют официальных границ¹, установленных в соответствии с требованиями действующего законодательства, что, в свою очередь, обуславливает проблемы в правоприменительной практике, связанные, в том числе с определением оборотоспособности земельных участков.
   Происходящие в российской правовой системе на протяжении последних нескольких лет изменения и преобразования обуславливают значимость исследования ключевых вопросов, касающихся правовой регламентации ограничений оборотоспособности земельных участков, а также исследования института ограничений оборотоспособности земельных участков в системе норм земельного права.
   Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 142-ФЗ п. 2 ст. 129 Гражданского кодекса РФ изложен в новой редакции, в соответствии с которой объекты, изъятые из оборота, не упоминаются в качестве объектов гражданских прав; однако с принятием данного Закона ст. 27 ЗК РФ не претерпела изменений и продолжает регулировать оборотоспособность земельных участков, разделяя их на ограниченные в обороте и изъятые из гражданского оборота, при этом нормы об ограничении оборотоспособности земельных участков в ГК РФ и ЗК РФ дальнейшего развития не получили. Современная российская наука не выработала единого подхода к вопросу о соотношении земельного и гражданского законодательства при регулировании ограничений оборотоспособности земельных участков.
   В доктрине земельного права и земельном законодательстве не решен вопрос о том, является ли территория объектом земельных отношений, в связи с чем возникает правовая неопределенность в отношении режима ограничения оборотоспособности земельных участков, входящих и формируемых в составе различных территорий.
   Дискуссионным в юридической науке остается вопрос о целесообразности выделения наряду с гражданским публичного оборота земельных участков; в то же время сторонниками и противниками выделения публичного оборота не в полной мере исследованы отношения в сфере перехода прав на изъятые из оборота земельные участки на основании актов уполномоченных органов.

¹ Зыкова Т. Уперлись в забор. Половина дачников не смогут продать свои участки // Российская газета. 16 сентября 2016 г. Федеральный выпуск №7077 (209) // https://rg.ru/20l6/09/15/polovina-dachnikov-ne-smogut-prodat-svoi-uchastki.html (дата обращения: 5 декабря 2016 г.).

4

   Ограничение оборотоспособности земельных участков является институтом земельного права, представляющим собой совокупность норм, регулирующих пределы включения земельных участков в гражданский оборот, что подробно обосновывают авторы в настоящей работе, однако в действующем законодательстве до настоящего времени отсутствуют критерии, позволяющие установить, какие именно земельные участки следует считать ограниченными в обороте, а какие — изъятыми из оборота. Современная юридическая наука, в свою очередь, также не выработала таких критериев, при этом понятия ограничения оборотоспособности земельных участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте земельных участков остаются для многих современных ученых-юристов тождественными вследствие малой популярности и низкого уровня исследованности института ограничения оборотоспособности земельных участков, несмотря на его колоссальную практическую значимость.
   В связи с изложенным актуальным представляется комплексное исследование института ограничения оборотоспособности земельных участков и перспектив развития данного правового института в российском законодательстве.

Глава 1
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ОБОРОТОСПОСОБНОСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ




        1.1. РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО ОГРАНИЧЕНИЯ ОБОРОТОСПОСОБНОСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

   С древнейших времен, несмотря на существование частной собственности, правовое регулирование оборота земельных участков сопровождалось ограничениями оборотоспособности, которые были известны римскому праву и реализовывались в законодательстве посредством выделения участков, изъятых из оборота. Такими землями признавались находившиеся в публичной собственности участки, занятые дорогами, площадями, общественными постройками (театрами, рынками) и относившиеся к категории общественного обладания. К числу участков, изъятых из оборота, относились также межи — полосы земли шириною 1,5 метра, посредством установления которых земельные владения отделялись друг от друга¹.
   Определенной спецификой характеризовался правовой режим береговой полосы. Моря и реки признавались публичной собственностью, но берег реки мог принадлежать на праве собственности частным лицам, на которых возлагалась обязанность предоставить другим лицам право пользования прибрежной полосой для судоходства и иных целей, насколько этого требовал торговый оборот¹ ². Такие обязанности представляли собой ограничения прав собственника в общественном интересе³.
   Категория земельных участков, ограниченных в обороте, существующая в действующем законодательстве РФ, в римском праве отсутствовала.



¹ См.: Муромцев С.А. Гражданское право Древнего Рима. М.: Статут, 2003. С. 48—50.

² См.: Гримм Д.Д. Лекции по догме римского права: пособие для слушателей / Д.Д. Гримм. Изд. 5-е, испр. и доп. Пг.: Гос. тип., 1916. XVI, 409 с. С. 179.

³ См.: Барон Ю. Система римского гражданского права: В 6 кн. / Предисл. В.В. Байбака. СПб.: Юридический центр Пресс, 2005. С. 349—350.

6

   Изъятие земельного участка для публичных нужд могло повлечь исключение его из оборота. Вопрос о существовании института изъятия земельных участков в римском праве носит дискуссионный характер. По мнению Д.В. Дождева, законодательство Древнего Рима не допускало возможности принудительного прекращения права собственности в интересах общественной пользы; римские власти не имели права обязать собственника земельного участка продать его, если участок был необходим, например, для возведения дороги. Принудительный выкуп земли даже с целью ее последующей раздачи ветеранам считался неправовым актом¹. Вместе с тем Ч. Санфилиппо подчеркивал, что римское право допускало экспроприацию земельных участков в общественных целях¹ ². По нашему мнению, наличие в законодательстве института изъятия земельных участков для публичных нужд является объективной потребностью, поскольку представляет собой юридический механизм решения социально-экономических задач, таких как возведение дороги, общественных зданий и сооружений при отсутствии возможности размещения указанных объектов другим способом или в другом месте, в связи с чем институт изъятия земельных участков для публичных нужд является составной частью любой правовой системы, в том числе римского права.
   Одной из публичных форм земельного оборота, получившего распространение в Средние века, является изъятие земельных участков; к публичным формам земельного оборота наряду с изъятием относились перераспределение земель, а также секуляризация земель, принадлежащих церкви. В ряде случаев изъятие земельных участков влекло ограничение их оборотоспособности. Так, участки, изъятые в пользу церкви, исключались из гражданского оборота и поступали в так называемую мертвую руку (en main morte, ins todte Hand). В свою очередь, секуляризация церковных земель предполагала изъятие участков из юрисдикции церкви и возвращение их в гражданский оборот путем предоставления частным лицам³.
   В Средние века и Новое время ограничение оборотоспособности земельных участков осуществлялось также путем выделения участков, изъятых из оборота, к которым относились земельные участки казны, публичных юридических лиц, публичные дороги и иные пути сообщения.
   Публичные формы земельного оборота были известны и русскому дореволюционному законодательству. В частности, в рос

¹ См.: Дождев Д.В. Римское частное право. М., 2003. С. 441.

² См.: Санфилиппо Ч. Курс римского частного права: учебник / под ред. Д.В. Дождева. М.: БЕК, 2000. С. 65.

³ См.: Суворов Н.С. Учебник церковного права. М.: печатня А.И. Снегиревой, 1908 // СПС Гарант. 2015.

7

сийском государстве продолжительное время существовал институт родовых имений; участки, входившие в состав родовых имений, могли продаваться и покупаться, но полноценной собственностью они не являлись, так как по усмотрению государства подлежали изъятию и перераспределению¹.
   В соответствии с русским дореволюционным законодательством изъятие земельных участков путем выкупа допускалось в общественных интересах¹ ², именуемых в литературе «общественной пользой намеченного предприятия»³. Размещение на земельном участке дороги или иного подобного объекта влекло присвоение земельному участку статуса изъятого из оборота.
   Возможность продажи земли или переход прав на землю от одного лица к другому в русской дореволюционной литературе определялись как «оборотоспособность», при этом некоторые авторы подчеркивали, что определенные земли являются не способными к обороту по их природе⁴. В качестве примера норм об ограничении оборота земли можно назвать положения о выделении участков, изъятых из оборота, к которым относились межи и межники, дороги, воды и водяные пути сообщений, участки с расположенными на них крепостями, портами, гаванями, церковными строениями, монастырями, публичными памятниками и общественными клад-бищами⁵. Исследуя вопрос изъятия из гражданского оборота кладбищенских земель, А.М. Гуляев отмечал, что по религиозным основаниям опустевшие кладбища, находящиеся среди населенных мест, должны быть огорожены или обведены рвом владельцами той земли, на которой они были устроены, никакого строения на этих местах нельзя возводить, а также запрещено обращать эти места под пашню, отсюда можно бы заключить, что земля под кладбищем была изъята совершенно из обращения⁶. Таким образом, правовой режим земельного участка как изъятого из оборота мог сохраняться в случае прекращения функционирования на участке объекта, наличие которого стало поводом для изъятия.
   Ограничения оборотоспособности земельных участков устанавливались по русскому дореволюционному законодательству в отно

¹ Соборное уложение 1649 года // Отечественное законодательство XI— XX вв. Ч. 1. М., 1999. С. 209 — 224.

² См.: Кассо Л.А. Русское поземельное право. М., 1906. С. 150.

³ См.: Венецианов М.В. Экспроприация с точки зрения гражданского права. Казань: Типография Императорского Университета, 1891. 114 с. С. 3.

⁴ См.: Дювернуа Н.Л. Чтения по гражданскому праву. Ч. 1. М., 1902. С. 608.

⁵ См.: Победоносцев К.П. Курс гражданского права. Ч. I: Вотчинные права. М: Статут, 2002. С. 422.

⁶ См.: Гуляев А.М. Русское гражданское право. СПб., 1913. С. 247.

8

шении иностранных граждан, которым запрещалось приобретать землю в собственность¹.
   Революционные преобразования 1917 г. оказали существенное влияние на оборот земельных участков в России. Декрет ВЦИК от 26 октября 1917 г. «О земле»¹ ² провозглашал национализацию всей земли и ее равное распределение между трудящимися. Наемный труд, сдача земли в залог или в аренду запрещались.
   Положения Декрета о земле получили дальнейшее развитие в Земельном кодексе РСФСР 1922 г.³, ст. 2 которого определяла, что все земли являлись собственностью рабоче-крестьянского государства, независимо от того, в чьем пользовании они находились, а статья 6 Конституции СССР 1936 года⁴ называла землю, ее недра, воды, леса государственной собственностью, то есть всенародным достоянием.
   В свою очередь, Земельным кодексом РСФСР 1922 г. были подробно регламентированы публичные формы оборота. Так, ст. 22 ЗК РСФСР 1922 г. предусматривала изъятие земли при землеустройстве, а также для мелиорации, дорожного строительства или иных государственных либо общественных надобностей⁵.
   Статьей 46 ЗК РСФСР 1922 г.⁶ Народный Комиссариат Земледелия наделялся правом для нужд переселения изымать в местностях, открытых для переселения, участки у земельных обществ, которыми они не пользовались или пользовались не по назначению. В свою очередь, земельное общество обладало правом изъятия усадебных земель сверх установленной ст. 127 Кодекса нормы, используемых в качестве полевых земель, у их пользователей и передачи нуждающимся существующим или вновь образующимся крестьянским дворам, с учетом уравнения в угодьях, производи

¹ См: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. — Петроград, юридический книжный склад «Право», 1917. С. 215—216.

² СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 3.

³ СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901.

⁴ Конституция 1936 г. была утверждена постановлением Чрезвычайного VIII съезда Советов СССР от 5 декабря 1936 г. Текст Конституции опубликован в Юридическом Издательстве НКЮ СССР. Москва, 1937.

⁵ Указание на возможность изъятия земель для государственных, общественных и несельскохозяйственных нужд содержалось также в ст. ст. 15, 16, 19 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г., ст. 31, гл. 6 ЗК РСФСР 1970 г.

⁶ Статья 50 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. уже указывает на необходимость изъятия неправильно используемых пользователями земельных участков, которой по содержанию аналогичен абз. 1 ст. 139 ЗК РСФСР 1970 г., а в ст. 108 ЗК РСФСР 1970 г. содержится положение, согласно которому из хозяйственного использования изымаются земли заповедников.

9

мого за счет излишков. Данная конструкция фактически предусмотрела возможность изъятия земель в целях их последующего перераспределения.
   Право пользования землей регламентировалось ст. 21 ГК РСФСР 1922 г.¹; ст. 95 ГК РСФСР 1964 г.¹ ² Договоры аренды земельных участков были ограничены изначально рядом актов, а Постановлением ЦИК и СНК СССР от 4 июля 1937 г.³ — запрещены. Со временем (после Великой Отечественной войны) ограниченная возможность временного пользования землей была предусмотрена, но не в результате соглашения сторон, а в силу распорядительного акта государственного органа⁴.
   Право пользования землей упомянуто и Конституцией СССР 1977 года⁵, устанавливающей возможность предоставления для использования гражданам, предприятиям, учреждениям природных объектов, в том числе земли, являющихся неотъемлемым достоянием народов, проживающих на данной территории, и находящихся в ведении Советов народных депутатов (ст. 10).
   Общая концепция земельных прав в тот период была четко регламентирована: если гражданин или организация нуждались в получении участка, то для его выделения принималось соответствующее административное решение. При этом в тот исторический период, по словам А.В. Венедиктова, государство объединяло всю полноту государственной власти со всеми правомочиями собственника на землю⁶. Можно добавить, что в период господства исключительной государственной собственности на землю не существовало легального гражданского оборота любых земельных участков (в том числе сельскохозяйственного назначения), но был их публичный (административный) оборот, выражавшийся в предоставлении земельных участков колхозам, предприятиям и учреждениям. Колхозы и совхозы имели право передавать земельные участки во вторичное землепользование членам колхозных дворов и работникам совхозов. Данный механизм передачи (перехода) прав от одного субъекта к другому также выражал собою разновидность административного земельного оборота. В определенных пределах в земельных отношениях присутствовали и частноправовые элементы. Так, изъятие

¹ СУ РСФСР. 1922. № 71. Ст. 904.

² Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. № 24. Ст. 406.

³ СЗ СССР. 1937. № 37. Ст. 150.

⁴ Сделки с земельными участками: учебное пособие / А.Л. Корнеев. М.: Го-родец, 2006. С. 12.

⁵ Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.
   1977., № 41. Ст. 617.

⁶ См.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность.
   М.-Л.: АН СССР, 1984. С. 337—349.

10