Государственное и муниципальное управление

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ 

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ  
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ  
«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ «МИСиС» 

 

 
 
 

 

 

 

 
 

 

№ 2064 

Кафедра экономической теории

В.В. Силакова 
 
 
 

Государственное 
и муниципальное управление 

 

Курс лекций 

Рекомендовано редакционно-издательским 
советом университета 

Москва 2012 

УДК 351 
 
C36 

Р е ц е н з е н т  
канд. экон. наук, доц. О.В. Монахов (РУДН) 

Силакова, В.В. 
С36  
Государственное и муниципальное управление : курс лекций / В.В. Силакова. – М. : Изд. Дом МИСиС, 2012. – 88 с. 
ISBN 978-5-87623-524-4 

Данный курс лекций посвящен глобальным вопросам государственного 
регулирования экономики России, их реализации на муниципальном и региональном уровнях управления. 
Курс лекций составлен по основным темам дисциплины «Государственное и муниципальное управление» на основе программы преподавания данного предмета в МИСиС, соответствующей требованиям Государственного 
стандарта высшего профессионального образования.  
Предназначен для бакалавров очной и заочной формы обучения направления 080500 «Менеджмент». Может быть использован в качестве дополнительной литературы аспирантами и соискателями при подготовке к кандидатскому экзамену по специальности 080005 (экономика и управление народным хозяйством), бакалаврами и магистрами при выполнении дипломных 
работ и в последующей практической деятельности. 
 

УДК 351 

ISBN 978-5-87623-524-4 
© В.В. Силакова, 2012 

ОГЛАВЛЕНИЕ 

Предисловие................................................................................................6 
Тема 1. Введение в курс предмета «Государственное и муниципальное 
управление»....................................................................................7 
1.1. Роль государства в обеспечении экономической, правовой  
и социально-политической среды для развития современного 
рыночного хозяйства .......................................................................7 
1.2. Определение приоритетных целей социально-экономического 
развития страны...............................................................................8 
Тема 2. Государство как субъект управления.............................................10 
2.1. Государство как публичная и легитимная властная сила 
общества. Основные признаки государства....................................10 
2.2. Типология государств ....................................................................11 
Тема 3. Государственное управление на федеральном и региональном 
уровнях .........................................................................................15 
3.1. Принципы государственного управления.......................................15 
3.2. Построение «дерева целей» государственного управления. 
Выделение главных целей. Согласование и субординация целей ...16 
3.3. Формирование системы эффективного управления на всех 
уровнях хозяйствования, баланс общих государственных  
и региональных интересов .............................................................17 
3.4. Единство системы государственной власти. Виды субъектов РФ. 
Конституционно-правовой статус субъектов РФ.  
Статус республики в составе РФ....................................................19 
3.5. Регион как объект управления. Состав и структура комплексной 
программы социально-экономического развития региона..............21 
Тема 4. Муниципальное управление..........................................................23 
4.1. Муниципальное управление и муниципальное самоуправление. 
Правовая база местного самоуправления в РФ...............................23 
4.2. Теории местного самоуправления ..................................................24 
4.3. Организация местного самоуправления в РФ.................................25 
Тема 5. Система органов государственного управления.............................28 
5.1. Законодательная власть в системе государственного управления...28 
5.2. Судебная система...........................................................................29 
5.3. Функции Президента Российской Федерации.................................30 
5.4. Организация работы правительства, аппарат правительства, 
основные положения и инструкции, состав и структура 
министерств РФ, состав, источники, характер, эволюции ..............31 
Тема 6. Теория общественного выбора и механизм формирования 
государственных решений.............................................................34 

6.1. Государство как арена конкуренции людей за принятие решений..34 
6.2. Бюрократия как иерархическая структура внутри государства. 
Теорема Нисканена........................................................................35 
Тема 7. Экономическая роль государства. Общие и экономические 
функции........................................................................................40 
7.2. Роль государства в рыночной экономике и его влияние  
на регулирование рыночного сектора. Возрастание роли  
и функций государства в смешанной экономике............................43 
Тема 8. Методы государственного управления экономикой.......................45 
8.1. Методы государственного управления как способ воздействия  
на экономику для достижения поставленных целей. 
Классификация методов управления..............................................45 
8.2. Планирование как метод оформления управленческого решения. 
Виды планирования .......................................................................47 
Тема 9. Экономическая безопасность как основа обеспечения 
национальной безопасности..........................................................49 
9.1. Содержание структуры и основные элементы экономической 
безопасности государства ..............................................................49 
9.2. Классификация угроз экономической безопасности государства ...49 
9.3. Механизм обеспечения экономической безопасности ....................50 
Тема 10. Управление государственной собственностью.............................52 
10.1. Государственная собственность и виды государственных 
предприятий. Зарубежная государственная собственность.............52 
10.2. Функции и структура органов управления государственной 
собственностью на федеральном уровне........................................53 
Тема 11. Государственное управление рыночным сектором  
и предпринимательством.............................................................55 
11.1. Роль государства в формировании конкурентной среды  
и развитии конкуренции. Антимонопольное законодательство  
и антимонопольная политика.........................................................55 
11.2. Взаимодействие государства и корпораций, государственный 
контракт и контрактная система, аренда и траст 
государственного имущества.........................................................57 
11.3. Эффективность производства в условиях рыночной экономики. 
Оптиумум Парето. Критерии эффективности Калдора – Хикса. 
Основные индикаторы повышения эффективности производства..58 
11.4. Государственное регулирование цен и ценообразования..............62 
Тема 12. Социальная политика государства...............................................64 
12.1. Экономическая политика государства и ее основные 
направления. Реализация экономической политики .......................64 
12.2. Социальная политика – главная часть экономической политики. 
Ее основные задачи. Модели социальной политики.......................65 

Тема 13. Промышленная политика государства и управление  
аграрным сектором......................................................................68 
13.1. Приоритетные направления промышленного развития.................68 
13.2. Дифференциация промышленной политики с учетом 
эффективности предприятий и структурно-отраслевого аспекта....69 
13.3. Региональный аспект промышленной политики государства. 
Сущность и основные принципы государственного управления 
устойчивым воспроизводством в агропромышленном комплексе ..73 
Тема 14. Бюджетная политика и управление государственным долгом......76 
14.1. Порядок разработки и принятия государственного бюджета ........76 
14.2. Структура бюджетной системы РФ. Бюджетный федерализм.......77 
14.3. Государственный долг. Классификация. Проблема 
обслуживания ................................................................................78 
Тема 15. Система государственного управления природопользованием  
и охраной окружающей среды .....................................................81 
15.1. Роль государства в разработке экологических нормативов, 
стандартов и др..............................................................................81 
15.2. Совокупность экологических методов управления в области 
природопользования ......................................................................82 
Тема 16. Процесс совершенствования государственного  
и муниципального управления.....................................................84 
16.1. Эффективность государственного управления.  
Понятие и критерии .......................................................................84 
16.2. Измерение эффективности муниципального управления  
и самоуправления ..........................................................................85 
Библиографический список .......................................................................87 
 

Предисловие 

Транзитивная модель экономики РФ значительно усложнила процесс государственного управления как политическими, так и социально-экономическими процессами. Изучение дисциплины «Государственное и муниципальное управление» позволит анализировать 
решения государственных органов, их региональных и муниципальных подразделений. Для студентов направления 080500 «Менеджмент» большое значение имеет: 
– оперирование современной методологией научных исследований в области государственного управления; 
– приобретение навыков обобщенного анализа статистических 
материалов министерств и ведомств, представленных в открытой 
печати; 
– применение полученной информации о работе государственных 
и муниципальных органов в своей практической профессиональной 
деятельности. 
Библиографический список может быть использован для более 
детального рассмотрения предложенных в данном пособии тем. 
Автор выражает благодарность заведующей кафедрой экономической теории проф. А.Ф. Лещинской, рецензенту О.В. Монахову за 
помощь и поддержку в подготовке настоящего пособия, а также 
творческому коллективу издательства за ценные советы и рекомендации при подготовке данного издания. 

Тема 1. Введение в курс предмета 
«Государственное и муниципальное управление» 

1.1. Роль государства в обеспечении экономической, 
правовой и социально-политической среды 
для развития современного рыночного хозяйства 

Государственное регулирование заключается в деятельности государства по организации процесса общественного воспроизводства, 
направленной на эффективное использование ограниченных производственных ресурсов для повышения степени удовлетворения потребностей общества. Оно охватывает все сферы воспроизводства: 
производство, распределение, обмен и потребление. Как властная 
структура государство устанавливает правила поведения на рынке 
хозяйствующих субъектов и закрепляет их правовыми отношениями, 
которые обязательны для выполнения. Оно формирует денежную 
систему, устанавливает масштаб цен, виды денежных знаков, характер наличного и безналичного денежного обращения, условия функционирования и формы кредита. 
Государство организует деятельность государственного сектора 
на основе государственной собственности, которая формируется национализацией, строительством за счет госбюджета новых предприятий и отраслей, покупкой государством акций частных коопераций 
и созданием смешанных государственно-частных предприятий.  
Государство определяет основные направления и объем деятельности государственных предприятий и организаций, финансирует 
расширение их производства и коммерческой деятельности, устанавливает государственные цены ниже рыночных, тем самым оно воздействует на совокупный спрос и совокупное предложение на рынке 
и способствует повышению эффективности рыночного сектора. 
Государство осуществляет контроль над хозяйствующими субъектами рыночного сектора и над рынком для достижения общественных целей. Оно создает условия для формирования рыночной среды 
и осуществления конкуренции, ограничивает власть монополий, оказывает поддержку малому и среднему бизнесу. Государство дает заказы корпорациям на контрактной основе, подряды на строительство 
государственных объектов, передает в аренду государственные 
предприятия, информирует участников рынка о состоянии экономики страны и ее перспективах, регулирует рыночные цены. 

Государственное регулирование экономики осуществляется в процессе обобществления производства на основе развития общественного разделения труда как в рамках национальной экономики, так и в 
международном масштабе. 
Это проявляется в том, что: 
• во-первых, дальнейшее общественное разделение труда усиливает взаимосвязь и взаимозависимость специализированных отраслей производства, связанных между собой взаимными поставками 
продукции; 
• во-вторых, ликвидируется раздробленность отдельных хозяйственных единиц в результате развития различных форм кооперации 
и централизации производства; 
• в-третьих, растет концентрация производства, его сосредоточение на крупных предприятиях. Самые крупные промышленные, 
банковские и торговые компании превратились в гигантские хозяйственные комплексы, а многие из них достигли международных параметров концентрации производства и капитала; 
• в-четвертых, интенсифицируются экономические связи и обмен деятельностью между различными экономическими регионами. 
Вместе с повышением степени обобществления производства 
возникает объективная потребность в согласованном хозяйствовании, сознательном регулировании пропорций воспроизводства, централизованном управлении как крупными производственными комплексами, так и экономикой в целом. Следовательно, государственное регулирование объективно необходимо при определенной степени обобществления производства в любой системе производственных отношений. 
Объективная необходимость государственного регулирования 
экономики на современном этапе усиливается в связи с научнотехнической революцией (НТР). Множество приоритетных направлений НТР, эффективность фундаментальных исследований, высокие 
затраты на внедрение открытий и изобретений требуют специализации и кооперирования, а также государственного финансирования. 

1.2. Определение приоритетных целей социальноэкономического развития страны 

Государственное регулирование экономики исходит из анализа 
хозяйственного состояния и конкретной постановки целей. В разные 
периоды и в разных странах структура целей может быть различна. 

Государственное регулирование экономики в России преследует следующие цели: 
1) устойчивый рост национального производства; 
2) поддержание эффективного размера занятости; 
3) стабилизация уровня цен; 
4) обеспечение внешнеторгового баланса; 
5) создание общеэкономических, правовых и социальных условий, обеспечивающих действенное функционирование конкуренции; 
6) улучшение экологической ситуации в регионах Российской 
Федерации для сбалансированности экономического развития, предусматривающее стабилизацию экологической ситуации, коренное 
улучшение состояния окружающей среды за счет экологизации экономической деятельности в рамках институциональных и структурных преобразований, а также введение хозяйственной деятельности в 
пределах емкости экосистем на основе массового внедрения энерго- 
и ресурсосберегающих технологий, целенаправленных изменений 
структуры экономики регионов; 
7) повышение качества управления и использования общественных финансов на субфедеральном уровне, предусматривающее содействие проведению социально-экономических реформ на региональном и местном уровне (создание стимулов для внедрения инструментов 
стратегического 
планирования, 
программно-целевого 
бюджетирования, новых механизмов административного регулирования и управления) и стимулирование региональных и местных 
стратегических инициатив, направленных на социально-экономическое развитие регионов, создание стимулов для реализации проектов по развитию социальной инфраструктуры и содействие региональным и местным властям в реализации таких проектов. 

Тема 2. Государство как субъект управления 

2.1. Государство как публичная и легитимная 
властная сила общества.  
Основные признаки государства 

Государство – политическая организация общества, которая распространяет свою публичную власть на территорию всей страны и её 
население, а также на других лиц, проживающих на её территории, 
располагает для этого аппаратом принуждения и управления с помощью нормативно-правовых актов и обладает чертами суверенитета; это способ целевого объединения людей, заинтересованных в 
обеспечении мира и порядка на территории проживания. 
Цель государства – обеспечить такое желаемое, возможное и необходимое состояние общества, его жизнедеятельности, какое должно быть достигнуто. Цель государства закрепляется в основном законе (конституции) и определяет функции государства. 
Функции государства (его внутренняя и внешняя политика) – 
главные направления деятельности, виды управляющего воздействия 
на общество со стороны органов государственной власти и должностных лиц. 
Основными функциями государства являются: 
• обеспечение, охрана целостности и стабильности общества, его 
территории; 
• создание и обеспечение адекватной правовой системы как совокупности взаимосвязанных, согласованных и взаимодействующих 
юридических средств, с помощью которых регулируются общественные отношения; 
• создание и обеспечение условий для развития всех сфер жизнедеятельности общества; 
• охрана конституционности и правозаконности во взаимоотношениях власти и общества, гарантирование прав и свобод человека и 
гражданина; 
• координация, согласование потребностей и интересов социальных слоёв общества, определение приоритетов его развития; 
• обеспечение общенациональных интересов в мировом сообществе. 
В соответствии с функциями государства создаётся структура его 
органов управления: представительных, исполнительно-распоряди

тельных, судебных, охраны общественного порядка, национальной 
безопасности, надзорно-контрольных. 
Признаками государства являются: 
1) единая территория с организованной политической властью. 
Это значит: 
а) государственная власть распространяется на всю территорию и 
всё население; 
б) существуют государственные границы; 
в) государство обладает территориальным верховенством. 
Территория государства делится, как правило, на административные единицы: 
а) по территориальному признаку; 
б) по национальному признаку; 
2) особая форма организации публичной и политической власти, 
обладающая аппаратом принуждения; 
3) организация общественной жизни на правовых началах; 
4) суверенитет – свойство государственной власти, которое выражается в верховенстве и независимости данного государства от других видов власти как внутри страны, так и на международной арене. 
Это означает: 
а) независимость внешнеполитической деятельности, 
б) право на границы, 
в) право иметь своё государственное управление, 
г) право иметь своё гражданство и принимать в него, 
д) право иметь самостоятельное определение приоритетов в экономике и социальной политике; 
5) функция государства как арбитра, примиряющего социальные 
классы и социальные группы между собой, а также устраняющего 
экономические противоречия; 
6) наличие своего флага, герба, гимна. 

2.2. Типология государств 

Классификация формы государства – это систематика государства, относящаяся к организации и устройству государственной власти; 
типизация государства – деление (группировка) государств с учетом 
факторов развития народовластия как родовой сущности государства. В основу собственно теоретической типологии государства положены различные стороны родовой сущности государства. 

Марксистко-ленинская типология государства и права базируется 
на категории общественно-экономической формации. 
Формация – исторический тип общества, основанный на определенном способе производства. Уровень развития производительных 
сил определяет материально-техническую базу общества, а производственные отношения, складывающиеся на однотипной форме 
собственности на средства производства, составляют экономический 
базис общества, которому соответствуют определенные политические, государственно-правовые и другие надстроечные явления. 
Переход от одной общественно-экономической формации к другой происходит в результате смены отживших форм производственных отношений и замены их новым экономическим строем. Качественные изменения экономического базиса закономерно влекут за собой коренные преобразования в надстройке. Этот принцип положен 
в основу марксистско-ленинской типологии государства и права. 
Исторический тип государства, согласно марксистско-ленинской 
теории, выражает единство классовой сущности всех государств, обладающих общей экономической основой, обусловленной господством данного типа собственности на средства производства.  
Формационный критерий, лежащий в основе марксистской типологии государства, выделяет следующие основные типы эксплуататорских государств: рабовладельческий, феодальный, буржуазный, 
социалистический.  
Переходное государство представляет собой государственность, 
возникающую в результате национально-освободительной борьбы 
зависимых народов и опирающуюся на разнотипные производственные отношения. В дальнейшем, по мере преобладания господствующей формы собственности, подобные государства должны примкнуть к определенному историческому типу государства – капиталистическому или социалистическому.  
Концепцию переходного государства разработал В.И. Ленин. В 
контексте развития классовой борьбы он сделал вывод о возможности перехода отдельных стран к социализму, минуя капиталистическую стадию.  
Можно выделить три группы отношений, которые определяют 
цивилизационные характеристики государства и лежат в основе его 
цивилизационной типологии. В понятии цивилизационного типа государства выражаются обусловленные уровнем развития товарного 
производства и обмена культурные особенности государств, проявляющиеся: 1) в отношениях между обществом (государством) и при

родой, 2) в межгосударственных отношениях, 3) в их взаимоотношениях с обществом.  
Арнольд Тойнби, Освальд Шпенглер, Питирим Сорокин объясняют историю человечества как историю самобытных цивилизаций, 
каждая из которых проходит в своем развитии этапы становления, 
расцвета и гибели.  
Существуют две основные формы правления: монархия и республика. 
Монархия – форма правления, при которой высшая государственная власть принадлежит единоличному главе государства – монарху 
(королю, царю, императору, шаху и т.д.), который занимает престол 
по наследству и не несет ответственности перед населением. Монархии бывают двух видов. При неограниченной (абсолютной) монархии монарх является единственным высшим органом государства. 
При ограниченной монархии высшая государственная власть рассредоточена между монархом и другим органом или органами (Земский 
собор в Российской империи). К ограниченным относятся сословнопредставительная монархия (Россия) и современная конституционная монархия (Великобритания, Швеция), в которой власть монарха 
ограничена конституцией, парламентом, правительством и независимым судом.  
Республика – это форма правления, в которой высшая государственная власть принадлежит выборным органам, избираемым на определенный срок и несущим ответственность перед избирателями.  
Современные республики подразделяются на парламентарные и 
президентские. Различаются они, главным образом, тем, какой из 
органов верховной власти (парламент или президент) формирует 
правительство и направляет его работу и перед кем (парламентом 
или президентом) правительство несет ответственность.  
Существуют смешанные «полупрезидентские» (президентскопарламентарные) республики (Франция, Финляндия, Португалия), в 
которых парламент и президент в той или иной мере делят свой контроль и свою ответственность по отношению к правительству.  
При всем многообразии форм государственного устройства двумя 
основными среди них являются унитарная и федеративная. Третья 
форма государственного устройства – конфедерация, но она встречается намного реже по сравнению с двумя первыми.  
Унитарное государство – это целостное централизованное государство, административно-территориальные единицы которого (об