Организация территориального общественного самоуправления

ОРГАНИЗАЦИЯ 
ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО 
ОБЩЕСТВЕННОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ

А.А. ГРЕБЕННИКОВА

Москва
ИНФРА-М
2021

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Рекомендовано в качестве учебного пособия 
для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по направлениям подготовки 
38.03.04 «Государственное и муниципальное управление», 
38.03.02 «Менеджмент» (квалификация (степень) «бакалавр»)

УДК 352.075(075.8)
ББК 66.7я73
 
Г79

Гребенникова А.А.
Г79 
 
Организация территориального общественного самоуправления : 
учебное пособие / А.А. Гребенникова. — Москва : ИНФРА-М, 2021. — 
142 с. — (Высшее образование: Бакалавриат). — DOI 10.12737/textbook_
59b62bdcb5e397.73304023.

ISBN 978-5-16-013012-5 (print)
ISBN 978-5-16-105771-1 (online)
Учебное пособие посвящено проблемам организации и развития такой 
формы прямого волеизъявления жителей, как территориальное общественное самоуправление. В пособии представлен исторический анализ становления территориального общественного самоуправления, исследовано 
его современное состояние и оценены перспективы развития. Учебное 
пособие содержит алгоритм создания территориального общественного 
самоуправления, а также анализ компетенции органов территориального 
общественного самоуправления и практики взаимодействия с органами 
местного самоуправления и жителями локальной территории.
Данное издание содержит основные темы по дисциплинам муниципального блока, а также включает в себя вопросы для самоконтроля, контрольных работ и тестовые задания.
Соответствует требованиям Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования последнего поколения.
Пособие может быть рекомендовано студентам, магистрантам, аспирантам и преподавателям управленческих дисциплин, а также всем интересующимся вопросами развития форм непосредственной демократии 
в России.
УДК 352.075(075.8)
ББК 66.7я73

Р е ц е н з е н т ы:
Чаннов С.Е., доктор юридических наук, профессор, заведующий 
кафедрой служебного и трудового права ФГБОУ ВО «Поволжский 
институт имени П.А. Столыпина — РАНХиГС при Президенте РФ»;
Джашитов А.Э., председатель Ассоциации территориального общественного самоуправления «Ассоциация самоуправляемых территорий г. Саратова»

Рекомендовано кафедрой государственного и муниципального управления 
Поволжского института управления имени П.А. Столыпина — 
РАНХиГС при Президенте РФ

ISBN 978-5-16-013012-5 (print)
ISBN 978-5-16-105771-1 (online)
© Гребенникова А.А., 2018

Предисловие

На отдельных этапах отечественной истории возникали и развивались разные формы общественного самоуправления, роль самоуправления и способы его институционального оформления существенно изменялись, попадая во все большую зависимость от форм 
и методов государственного управления. В настоящее время развитая система территориального общественного самоуправления 
(ТОС) является неотъемлемым элементом народовластия, показателем становления и развития местных сообществ.
Проводимая в Российской Федерации муниципальная реформа 
вызывает преобразования и в институтах местного самоуправления, и в современной системе общественного самоуправления. 
Так, в связи с реформированием территориального общественного 
самоуправления достаточно много внимания уделяется отечественному опыту его становления и развития.
Современное развитие России сопровождается выстраиванием 
новых взаимоотношений между гражданским обществом и государством. Реализация потенциала такого социального института, 
как территориальное общественное самоуправление, делает возможным формирование этих отношений на принципах социальной 
устойчивости, направленности на повышение благосостояния 
граждан и развитие территории.
В этой связи данное учебное пособие может быть полезно при 
изучении таких дисциплин, как «Организация территориального 
общественного самоуправления» и «Формы общественного самоуправления», а также может использоваться при изучении дисциплин «Управление развитием местного сообщества», «Местное самоуправление» и «Муниципальное право».
Цель дисциплины «Организация территориального общественного самоуправления» заключается в изучении территориального общественного самоуправления как социального феномена.
Соответственно, задачами дисциплины «Организация территориального общественного самоуправления» являются:
• изучение отечественной и зарубежной истории становления 
и развития территориального общественного самоуправления;
• исследование основ, форм и методов современного территориального общественного самоуправления;
• формирование представления о системе органов ТОС, их структуре, полномочиях, формах и методах деятельности;

• овладение методами эффективного территориального общественного самоуправления.
Изучение дисциплины «Организация территориального общественного самоуправления» направлено на формирование следующих профессиональных компетенций:
• анализировать, проектировать и осуществлять межличностные, 
групповые и организационные коммуникации;
• представлять интересы и официальную информацию органов 
государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, государственных и муниципальных предприятий и учреждений при взаимодействии 
с иными государственными органами и органами местного самоуправления, организациями, институтами гражданского общества, средствами массовой коммуникации, гражданами;
• предупреждать и разрешать конфликтные ситуации при взаимодействии органов власти, институтов гражданского общества, 
средств массовой коммуникации;
• применять инструменты современного менеджмента в системе 
муниципального управления.
В результате освоения дисциплины «Организация территориального общественного самоуправления» студенты должны знать:
• отечественный и зарубежный опыт становления и развития 
ТОС;
• теоретические, правовые, организационные, финансово-экономические и иные основы ТОС;
• систему органов ТОС;
• формы взаимодействия органов ТОС с населением и органами 
местного самоуправления.
В результате освоения дисциплины студенты должны уметь:
• анализировать формы и методы деятельности органов ТОС;
• выявлять и объяснять особенности и проблемы становления 
и развития ТОС;
• предлагать способы преодоления проблем ТОС;
• оценивать ресурсный потенциал и перспективы развития ТОС в 
Российской Федерации.
В результате освоения дисциплины студенты должны владеть:
• навыками анализа правовых актов органов ТОС;
• навыками анализа системы ТОС;
• навыками классификации органов ТОС;
• навыками оценки эффективности деятельности органов ТОС.

Дисциплина «Организация территориального общественного 
самоуправления» ориентирована на подготовку студентов для эффективного решения вопросов управления локальными территориями.

Введение

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ 
«Об общих принципах организации местного самоуправления 
в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон 2003 г. 
«Об общих принципах организации местного самоуправления в 
Российской Федерации») начался новый этап реформирования 
институтов местного самоуправления. Этот закон создал необходимые правовые условия, позволяющие привлекать жителей к решению вопросов местного самоуправления. Именно органы ТОС 
несут в себе новое начало, позволяющее активизировать участие 
населения в самоуправлении на локальной территории.
Территориальное общественное самоуправление — это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения 
непосредственно населением или через создаваемые им органы 
территориального общественного самоуправления1.
Особенность территориального общественного самоуправления 
проявляется в том, что этот институт местного самоуправления 
максимально приближен к жителям муниципального образования. 
Кроме того, он тесно связан с такими формами непосредственной 
демократии, как собрания, конференции граждан по месту жительства, на которых решаются вопросы избрания и переизбрания 
органов ТОС, организации благоустройства территории и охраны 
общественного порядка, принятия программ деятельности органов 
ТОС и отчетов об их исполнении. В осуществлении территориального общественного самоуправления участвуют жители, проживающие на соответствующей территории.
Развитие территориального общественного самоуправления 
в Российской Федерации активно обсуждается в последнее время 
как на федеральном, так и региональном уровне. Этот вопрос регулярно включается в повестку дня Общероссийского конгресса 
муниципальных образований, который считает территориальное 
общественное самоуправление перспективным направлением.
Президент Российской Федерации Владимир Путин достаточно 
высоко оценивает роль территориального общественного само
1 
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах 
организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. Допвыпуск № 3316 (0).

управления: «ТОСы на сегодняшний день являются первичным 
звеном органов местного самоуправления, где формируются основные посылы для власти и основная цель их — прежде всего 
улучшение качества жизни населения»1. Именно через органы 
ТОС жители участвуют в демократических процессах, становятся 
ответственными за развитие локальной территории в частности 
и государства в целом. Самоорганизация граждан в рамках территориального общественного самоуправления меняет их сознание, 
оставляет в прошлом стереотип о том, что управление территорией — это обязанность, целиком лежащая на органах власти. Непосредственное участие жителей в делах, связанных с содержанием 
своего дома, своего двора, состоянием своего поселка обеспечивает 
процветание конкретной территории.
Сегодня территориальное общественное самоуправление достаточно активно развивается в таких городах, как Москва, СанктПетербург, Екатеринбург, Новосибирск, Омск, Пермь, Самара, 
Сургут, Тамбов и др.
Несмотря на большую значимость территориального общественного самоуправления, этот социальный институт является 
недостаточно исследованным в научной литературе, остается 
нерешенным ряд научных задач, связанных с концептуальным 
историко-социологическим анализом. Современная Россия получила в наследство систему территориальных местных сообществ, 
в основном сложившуюся в советский период. В настоящее время 
возникла потребность формирования новой модели территориального общественного самоуправления с учетом законодательных нововведений.
Изложенные обстоятельства свидетельствуют о возрастающей 
социальной роли института территориального общественного самоуправления в условиях реформирования и необходимости осуществления комплексного научного исследования его истории 
и современного состояния.
В настоящее время работ, посвященных разработке теоретических основ данного социального института, немного, и значительное количество вопросов, связанных с территориальным общественным самоуправлением, остается нерешенным. Достаточно подробно в современных трудах рассматриваются вопросы правовой 
природы органов ТОС, порядка их организации и формирования, 

1 
Территориальное общественное самоуправление: опыт, проблемы, резервы повышения гражданской активности населения. URL: http://smosar.
sarmo.ru

места территориального общественного самоуправления в системе 
местного самоуправления. Заметный вклад в изучение истории 
становления и развития институтов местного самоуправления 
в России внесли современные ученые: Г.В. Барабашев, Р.В. Бабун, 
А.Н. Буров, Г.А. Герасименко, Т.А. Говоренкова, Н.А. Емельянов, 
С.П. Люшин, С.Ю. Наумов, Н.В. Постовой, О.Л. Савранская, 
Д.А. Савин, К.Ф. Шеремет1.
Процессам современного реформирования местного самоуправления и территориального общественного самоуправления 
посвящены работы А.Э. Джашитова, А.В. Лесных, В.Б. Зотова, 
И.А. Кокина, С.Ю. Наумова, М.М. Мокеева, А.А. Подсумковой, 
С.Е. Чаннова, А.П. Солдатова, И.В. Стародубровской, В.И. Шкатуллы, Е.С. Шоминой, А.В. Федотова2.
Территориальное общественное самоуправление внимательно 
исследуется и с правовых позиций. В работах Ю.А. Дмитриева, 
Н.А. Желтуховой, О.Е. Кутафина, В.Ф. Комаровой, М.В. Ручина, 
В.И. Фадеева, Е.В. Холодной, И.В. Худяковой, В.И. Шелудько, 
Е.С. Шугриной раскрываются такие вопросы организации территориального общественного самоуправления, как правовая природа 
ТОС, организационные основы ТОС, юридическая сила решений 
председателя и органов ТОС, а также роль и место территориального общественного самоуправления в системе местного само управления3.

1 
Бабун Р.В. Организация местного самоуправления. СПб., 2005; Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство: учебник. М., 1988; 
Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции 
и современная практика. Ростов н/Д., 2000; Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990; Говоренкова Т., Савин Д., Гусев А. Территориальное общественное самоуправление: предпосылки возникновения 
и возможности для развития в современной России // Муниципальная 
власть. 2002. № 1. С. 67–71.
2 
Самоуправление. Ч. 1. Территориальное общественное самоуправление / 
под ред. А.Э. Джашитова. Саратов, 2006; Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации 
местного самоуправления в Российской Федерации». М., 2008; Федотов А.В. Обоснования необходимости федерального закона «Об общих 
принципах организации территориального общественного самоуправления» // Правовое регулирование ТОС: Стеног. парл. слуш. 25.05.2001; 
Шомина Е.С. Жители и дома. М., 1999.
3 
Муниципальное право / под общ. ред. Ю.А. Дмитриева М., 2005; Шелудько В.И. О нормативно-правовом регулировании территориального 
общественного самоуправления // Местное право. 2002. № 5–6. С. 63–
66; Шугрина Е.С. Политико-правовая природа территориального общественного самоуправления населения // Городское управление 1998. № 4. 
С. 20–24.

Территориальное общественное самоуправление в России обладает определенной спецификой и отличается от других социальных 
институтов. Значительное влияние на организацию и развитие современного территориального общественного самоуправления 
в Российской Федерации оказывает ряд социально-экономических 
и политических факторов. Муниципальная реформа, проводимая 
в Российской Федерации, вызывает преобразования и в институтах местного самоуправления, и в современной системе территориального общественного самоуправления. История становления 
и развития системы территориального самоуправления достаточно 
богата, интересна, перспективна и напрямую связана с историей 
развития местного самоуправления в России.

Глава 1. 
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ 
ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО 
САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ 
ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Проводимая в Российской Федерации муниципальная реформа 
вызывает преобразования не только в институтах местного самоуправления, но и в современной системе общественного самоуправления. Так, в связи с реформированием территориального 
общественного самоуправления достаточно много внимания уделяется отечественному опыту его становления и развития. Вопросы организации и развития территориального общественного 
самоуправления в настоящее время являются достаточно широко 
обсуждаемыми в социологии, экономике, менеджменте, теории 
управления. От того, настолько качественно будет изучен этот социальный феномен, сегодня зависит в том числе и успех муниципальной реформы в Российской Федерации, ведущейся с 2003 г. 
по настоящее время.
Трансформация территориального общественного самоуправления осуществлялась на протяжении всей истории Российского 
государства. На разных этапах отечественной истории постепенно 
возникали и развивались разные формы общественного самоуправления, менялась роль общественного самоуправления и способы 
его осуществления.
История территориального общественного самоуправления 
тесно связана с историей развития местного самоуправления 
в России. Система управления территориями в России всегда отличалась чрезмерной централизацией власти, доминированием 
исполнительных органов, сложностями развития форм самоуправления. Часто сформировавшиеся органы местного самоуправления и органы территориального общественного самоуправления 
не отражали интересы местных сообществ. Вместе с тем в истории 
России есть достаточно много моделей, форм и систем самоуправления, давших положительный результат социально-экономического развития территорий.
В истории становления и развития самоуправления можно выделить четыре основных этапа.