Журнал Российского права, 2021, № 2

российского права

2021. Т. 25. № 2
Ежемесячный журнал
Издается с 1997 года

Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77­57273 

от 12.03.2014

ISSN 1605­6590 (print)

ISSN 2500­4298 (online)

DOI 10.12737/issn.1605­6590

Журнал:

включен в Перечень ВАК при 

Минобрнауки России рецензируемых научных изданий, 

в которых  должны быть опубликованы основные научные 

результаты диссертаций на 

соискание ученой степени 

кандидата/доктора наук;

входит в базы данных:

Российский индекс научного 

цитирования;

Russian Science Citation Index 

на платформе Web of Science;

Ulrich’s Periodicals Directory;

EBSCO.

Учредитель

Институт законодательства 

и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

117218, Москва, ул. Большая 

Черемушкинская, 34

Тел.: +7 (495) 719­73­02

Internet: izak.ru

Издатель

Юридическое  

издательство «Норма»
109316, Москва, Волгоградский пр­т, 2
Тел.: +7 (495) 625­45­05
Е­mаil: jrp@norma­verlag.соm
Internet: jrpnorma.ru

Редакционный совет
Хабриева Т. Я. (главный редактор), директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве 
РФ, академик РАН, действительный член Международной академии 
сравнительного права, член Бюро Венецианской комиссии Совета Европы, д­р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ, засл. юрист РФ
Черногор Н. Н. (зам. главного редактора), зам. директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, проф. РАН, д­р юрид. наук, проф.
Андриченко Л. В., зав. центром публично­правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д­р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ
Батлер У. Э., засл. профессор права им. Джона Эдварда Фоулера школы права Университета штата Пенсильвания, профессор Эмеритус сравнительного правоведения Лондонского университета, д­р права
Василевич Г. А., зав. кафедрой конституционного права Белорусского государственного университета, чл.­корр. Национальной 
академии наук Беларуси, д­р юрид. наук, проф.
Зорькин В. Д., председатель Конституционного Суда РФ, 
д­р юрид. наук, проф., засл. юрист РФ
Казинян Г. С., декан юридического факультета Ереванского государственного университета, председатель Союза юристов Республики Армения, академик Национальной академии наук Республики 
Армения, д­р юрид. наук, проф., засл. юрист Республики Армения
Курилов В. И., почетный доктор Дальневосточного федерального университета, д­р юрид. наук, проф., засл. работник высшей 
школы РФ
Лазарев В. В., главный научный сотрудник центра фундаментальных правовых исследований Института законодательства и 
сравнительного правоведения при Правительстве РФ, д­р юрид. 
наук, проф., засл. деятель науки РФ
Лапаева В. В., советник Конституционного Суда РФ, д­р юрид. наук
Лебедев В. М., председатель Верховного Суда РФ, д­р юрид. 
наук, проф., засл. юрист РФ
Малиновский В. А., член Конституционного Совета Республики Казахстан, член научно­экспертного совета Ассамблеи народа 
Казахстана, д­р юрид. наук
Матье Б., член Государственного совета Франции по особым поручениям, профессор Университета Париж 1 Пантеон­Сорбонна, член 
Венецианской комиссии Совета Европы, вице­президент Международной ассоциации конституционного права, иностранный член РАН
Рагимов И. М., президент Ассоциации юристов стран Черноморско­Каспийского региона, председатель Экспертного совета 
по правовым наукам Высшей аттестационной комиссии при Президенте Азербайджанской Республики, д­р юрид.  наук, проф., засл. 
юрист Азербайджанской Республики
Тихомиров Ю. А., главный научный сотрудник центра публично­правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, чл.­корр. Международной академии сравнительного права, д­р юрид. наук, проф., 
засл. деятель науки РФ
Толстой Ю. К., профессор кафедры гражданского права СанктПетербургского государственного университета, академик РАН, 
д­р юрид. наук, проф., засл. деятель науки РФ
Ярков В. В., зав. кафедрой гражданского процесса Уральского 
государственного юридического университета, член Между народной 
ассоциации процессуального права и Ассоциации между народного 
гражданского процесса, научного совета Между народного союза судебных исполнителей, д­р юрид. наук, проф.

Journal 
OF RUSSIAN LAW

2021, vol. 25, no. 2
Monthly magazine 
Since 1997

Certificate of registration  
ПИ No. ФС77­57273  
from 12.03.2014

ISSN 1605­6590 (print)
ISSN 2500­4298 (online)

DOI 10.12737/issn.1605­6590

The magazine is included into:

the List of peer­reviewed 

journals recom mended by 

the Supreme Certification 

Commission under the Ministry 

of Edu ca tion and Science of the 

Russian Federation;

the Russian Science Citation 

Index;

the Russian Science Citation 

Index on Web of Science;

the Ulrich’s Periodicals Directory;

the EBSCO.

Founder

The Institute of Legislation and 

Comparative Law under the 

Government of the Rus sian 

Federation

34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, 

Russia

Phone: +7 (495) 719­73­02

Internet: izak.ru

Publisher

Legal Publishing House 

“Norma”

2, Volgogradskiy ave., 

Moscow, 109316, Russia

Phone: +7 (495) 625­45­05

Е­mаil: jrp@norma­verlag.соm
Internet: jrpnorma.ru

[Zhurnal rossijskogo prava]

Editorial Council
T. Y. Khabrieva (editor-in-chief), director of the Institute of Legislation 
and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, 
academician of the Russian Academy of Sciences, titular member of the 
International Academy of Comparative Law, member of the Bureau of the 
Venice Commission of the Council of Europe, dr. of legal sciences, prof., 
honored scientist of Russia, honored lawyer of Russia
N. N. Chernogor (deputy editor-in-chief), deputy director of the 
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of 
the Russian Federation, professor of the Russian Academy of Sciences, 
dr. of legal sciences, prof.
L. V. Andrichenko, head of the Center of public legal research of the 
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the 
Russian Federation, dr. of legal sciences, prof., honored lawyer of Russia
W. E. Butler, the John Edward Fowler distinguished professor of law at 
the Dickinson School of Law of the Pennsylvania State University, Emeritus 
professor of comparative law in the University of London, dr. of law
G. A. Vasilevich, head of the Department of constitutional law of the 
Belarusian State University, corr. member of the National Academy of 
Sciences of Belarus, dr. of legal sciences, prof.
V. D. Zorkin, chairman of the Constitutional Court of the Russian 
Federation, dr. of legal sciences, prof., honored lawyer of Russia 
G. S. Kazinyan, dean of the Law faculty of the Yerevan State University, 
chairman of the Union of Lawyers of the Republic of Armenia, academician 
of the National Academy of Sciences of the Republic of Armenia, dr. of legal 
sciences, prof., honored lawyer of Armenia
V. I. Kurilov, honorary doctor at the Far Eastern Federal University, 
dr. of legal sciences, prof., honored worker of the higher school of Russia
V. V. Lazarev, chief research fellow of the Center of fundamental 
legal research of the Institute of Legislation and Comparative Law under 
the Government of the Russian Federation, dr. of legal sciences, prof., 
honored scientist of Russia
V. V. Lapaeva, adviser of the Constitutional Court of the Russian 
Federation, dr. of legal sciences
V. M. Lebedev, chairman of the Supreme Court of the Russian 
Federation, dr. of legal sciences, prof., honored lawyer of Russia
V. A. Malinovsky, member of the Constitutional Council of the 
Republic of Kazakhstan, member of the Scientific and Expert Council of 
the Assembly of People of Kazakhstan, dr. of legal sciences
B. Mathieu, member of the State Counsil of France on extraordinary 
service, professor at the University Paris 1 Pantheon­Sorbonne, member 
of the Venice Commission of the Council of Europe, vice president of 
the International Association of Constitutional Law, foreign member of 
the Russian Academy of Sciences
I. M. Ragimov, president of the Association of lawyers of the Black 
Sea—Caspian region, chairman of the Expert council on legal sciences 
of the Higher Attestation Commission under the President of the Republic 
of Azerbaijan, dr. of legal sciences, prof., honored lawyer of Azerbaijan
Yu. A. Tikhomirov, chief research fellow of the Center of public legal 
research of the Institute of Legislation and Comparative Law under the 
Government of the Russian Federation, corr. member of the International 
Academy of Comparative Law, dr. of legal sciences, prof., honored 
scientist of Russia
Yu. K. Tolstoy, professor at the Department of civil law of the 
St. Petersburg State University, academician of the Russian Academy 
of Sciences, dr. of legal sciences, prof., honored scientist of Russia
V. V. Yarkov, head of the Department of civil procedure of the 
Ural State Law University, member of the International Association of 
Procedural Law and the International Civil Procedure Association, the 
Scientific Council of the International Union of Judicial Officers, dr. of legal 
sciences, prof.

Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 2
3

Содержание

ГОСУДАРСТВО И ПРАВО В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ИСТОРИИ

Хабриева Т. Я. Управление пандемическим кризисом на основе права:  
мировой и российский опыт .............................................................................................................. 5

КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

Бухвальд Е. М. От новых Основ государственной политики к новому законодательству  
о местном самоуправлении ............................................................................................................. 18
Ряховская Т. И. Преемственность в конституционном праве в контексте  
конституционной самобытности ..................................................................................................... 30

ГРАЖДАНСКОЕ И СЕМЕЙНОЕ ПРАВО. ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЕ ПРАВО

Шиткина И. С. Правовой статус акционерного общества: проблемы идентификации  
и изменения ...................................................................................................................................... 45
Зайцева Н. В. Воплощение концепции реляционных контрактов в современной практике......... 56

ТРУДОВОЕ ПРАВО И ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Чиканова Л. А. Достойный труд: международный и национальный подходы ............................ 73
Кирилловых А. А. Проблемы правового регулирования практической подготовки 
обучающихся в образовательных организациях высшего образования .................................... 82

ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО

Малышева О. А. Осуществление осужденным права на судебную защиту при замене 
уголовного наказания, не связанного с изоляцией от общества, лишением свободы .............. 97
Фокин Е. А., Молибога П. О. Перспективы иностранных судебных решений  
в российской юрисдикции: процессуальные проблемы признания  
и приведения в исполнение ........................................................................................................... 113

МЕЖДУНАРОДНОЕ И ИНТЕГРАЦИОННОЕ ПРАВО

Нефедов Б. И. Динамика изменений структуры межсистемных правовых образований  
в ХХ — начале ХХI века ................................................................................................................. 128
Осминин Б. И. Международное право, право внешних сношений  
и концепция «сравнительного международного права» ............................................................ 145

СУДЕБНАЯ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Михайлов В. К. Кодексы этики профессиональных сообществ:  
гарантия независимости или инструмент давления? ................................................................. 160

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

Базыкин А. Ю. Правовое регулирование общественного обсуждения  
нормативных правовых актов с использованием телекоммуникационных технологий .......... 171

ЮРИДИЧЕСКАЯ ЖИЗНЬ. ХРОНИКА

Сидоренко А. И., Ибрагимова Ю. Э. Итоги общероссийского собрания теоретиков права, 
посвященного 80­летию профессора В. В. Лазарева ................................................................. 183
Ноздрачев А. Ф., Левоненкова Т. А. Обсуждение проблем эволюции  
административной ответственности в России (научно­практический семинар) ...................... 201

НОВЫЕ КНИГИ

Юридическое издательство «Норма» выпустило в свет ............................................................ 208

Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 2
4

Contents

STATE AND LAW IN ThE MoDERN WoRLD: PRoBLEMS oF ThEoRY AND hISToRY 

Khabrieva T. Y. Law Based Managing the Pandemic Crisis: World and Russian Experience ............. 5

CoNSTITuTIoNAL AND MuNICIPAL LAW

Buchwald E. M. From the New Principles of Public Policy to the New Legislation 
on Local Self­Government .................................................................................................................. 18
Ryakhovskaya T. I. Continuity in Constitutional Law in the Context 
of Constitutional Identity ..................................................................................................................... 30

CIVIL AND FAMILY LAW. ENTREPRENEuRIAL LAW

Shitkina I. S. Legal Status of a Joint­Stock Company: Issues of Identification and Change .............. 45
Zaytseva N. V. The Concept of Relational Contracts in Modern Practice............................................... 56

LABoR LAW AND SoCIAL SECuRITY LAW

Chikanova L. A. Decent Work: International and National Approaches ............................................. 73
Kirillovykh A. A. Problems of Legal Regulation of Practical Training of Students  
in Educational Institutions of Higher Education .................................................................................. 82

PRoCEDuRAL LAW

Malysheva O. A. Exercising the Convicted Person's Right to Judicial Protection  
When Replacing a Criminal Non­Conviction with Deprivation of Liberty ............................................ 97
Fokin E. A., Moliboga P. O. Prospects for Foreign Court Decisions in Russian Jurisdiction: 
Procedural Problems of Recognition and Enforcement .................................................................... 113

INTERNATIoNAL AND INTEGRATIoN LAW

Nefedov B. I. Dynamics of Changes in the Structure of Intersystem Legal Entities  
in the 20th — Early 21st Century ......................................................................................................... 128
Osminin B. I. International Law, Foreign Relations Law  
and a Conception “Comparative International Law” ......................................................................... 145

JuDICIARY AND LAW ENFoRCEMENT 

Mikhailov V. K. Codes of Ethics for Professional Communities:  
A Guarantee of Independence or an Instrument of Pressure? ......................................................... 160

YouNG SCIENTIST’S TRIBuNE

Bazykin A. Yu. Legal Regulation of Public Comment of Normative Legal Acts  
Using Telecommunications Technologies ........................................................................................ 171

LEGAL LIFE. ChRoNICLE

Sidorenko A. I., Ibragimova Yu. E. The Results of the All­Russian Meeting of Law Theorists 
Dedicated to the 80th Anniversary of Professor V. V. Lazarev ............................................................ 183
Nozdrachev A. F., Levonenkova T. A. Discussion of the Issues of the Administrative 
Responsibility Evolution in Russia (Scientific and Practical Seminar) .............................................. 201

NEW BooKS

Publications of the Legal Publishing House “Norma” ....................................................................... 208

УДК 340.135:342.76
DOI: 10.12737/jrl.2021.015

Управление пандемическим кризисом на основе права: 
мировой и российский опыт

Т. Я. Хабриева
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, office@izak.ru, https://orcid.org/0000­0002­6190­6338

Аннотация. Мировой пандемический кризис, вызванный распространением новой коронавирусной инфекции COVID­19, потребовал от государств и мирового сообщества мобилизации усилий для его преодоления. Государства стремятся взять под контроль развитие 
этого кризиса, минимизировать его негативное влияние на различные сферы жизни общества, экономику, социальную сферу, повседневную жизнь граждан и ее качество. С этой целью задействованы все имеющиеся возможности и средства, включая право. В связи с тем 
что наднациональные институты не сумели своевременно предложить эффективные и универсальные меры или стратегии по борьбе с пандемией и сопутствующими кризисными явлениями, государства с опорой на национальное право налаживают собственные системы 
противодействия кризису и управления им. Эти системы имеют преимущественно локальный 
и относительно замкнутый характер, ориентированы на внутренние проблемы, учитывают их 
масштаб, возможности и ресурсы национального правового порядка.
В статье изложены результаты исследования отечественной и зарубежной практики использования возможностей права для противодействия пандемии. Показаны общие черты в 
правовой составляющей национальных систем управления пандемическим кризисом, юридические инструменты, используемые с этой целью, средства и способы сохранения баланса 
между обеспечением основных прав и свобод, с одной стороны, и преодолением угрозы жизни 
и здоровью человека посредством применения экстраординарных мер — с другой. На основе разработанных доктриной критериев дана оценка государственно­правовой практики 
управления пандемическим кризисом, а также сформулированы предложения по формированию современной модели правового регулирования в ситуациях чрезвычайного характера.
Ключевые слова: COVID­19, акты временного действия, антипандемическое законодательство, защитные возможности права, пандемия, право, правовой режим, режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, чрезвычайные полномочия

Для цитирования. Хабриева Т. Я. Управление пандемическим кризисом на основе права: 
мировой и российский опыт // Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 2. С. 5—17. DOI: 
10.12737/jrl.2021.015

Law Based Managing the Pandemic Crisis: 
World and Russian Experience

Talia Y. Khabrieva
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, 
Moscow, Russia, office@izak.ru, https://orcid.org/0000­0002­6190­6338

Abstract. The global pandemic crisis caused by the spread of the new coronavirus infection 
COVID­19 has required states and the international community to mobilize efforts to overcome it. 
States seek to control the evolution of this crisis, to minimize its negative impact on various spheres of 
society, the economy, the social sphere, the daily life of citizens and its quality. To this end, all available 

ГосуДарство и право в современном мире: 
проблемы теории и истории

Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 2
6

opportunities and means, including law, are used. Due to the fact that supranational institutions have 
not been able to propose effective and universal measures or strategies to combat the pandemic and 
related crisis phenomena in a timely manner, states, relying on national law, had to establish their 
own crisis response and management systems. These systems are mostly local and relatively closed 
in nature, focused on internal problems, taking into account their scale, capabilities and resources of 
the national legal order.
The article presents the results of a study of domestic and foreign practice of using the opportunities 
of law to counteract the pandemic. The author shows similarities in the legal component of the national 
systems for the management of pandemic crisis, the legal instruments used for this purpose, means and 
methods of maintaining balance between the fundamental rights and freedoms, on the one hand, and 
overcoming threats to life and health through the use of extraordinary measures on the other. Based 
on the criteria developed by the doctrine, an assessment of the state­legal practice of managing the 
pandemic crisis is given, as well as proposals for the formation of a modern model of legal regulation 
in emergency situations are formulated.
Keywords: COVID­19, acts of temporary action, anti­pandemic legislation, protective capabilities 
of law, pandemic, law, legal regime, high­alert or emergency mode, emergency powers

For citation. Khabrieva T. Y. Law Based Managing the Pandemic Crisis: World and Russian 
Experience. Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 2, pp. 5—17. (In Russ.) DOI: 10.12737/
jrl.2021.015

Уже год в мире длится пандемический кризис, но проблема прогнозирования его дальнейшей динамики, разработка стратегии и тактики преодоления по-прежнему актуальны.
Ретроспективный анализ событий и реакций на них государства, 
а также оценка текущего положения дел позволяют говорить о том, 
что, во-первых, пандемический кризис стал более подконтрольным и 
управляемым. Он перестал быть 
объектом ситуативных, точечных, 
бессистемных и в некотором смысле 
хаотичных реакций со стороны властей. Имеются в виду не управляемость и подконтрольность динамики 
распространения заболевания или 
клинической картины его протекания — речь идет о контроле влияния пандемии на различные сферы 
жизни общества, воздействия на 
экономику, социальную сферу, повседневную жизнь граждан и ее качество.
Во-вторых, наднациональные институты не сумели своевременно 
предложить эффективные и универсальные меры или стратегии по 
борьбе с пандемией и сопутствующими кризисными явлениями. Поэтому государства с опорой на национальное право налаживают соб
ственные системы противодействия 
кризису и управления им, включая 
матрицу ориентиров для корреляции ординарного и экстраординарного регулирования, основ конституционного строя и ограничительных 
мер, в том числе в отношении прав и 
свобод граждан. Эти системы носят 
преимущественно локальный и относительно замкнутый (в пределах 
конкретных государств) характер, 
притом что для вируса нет границ. 
Они ориентированы на внутренние 
проблемы, их масштаб, собственные 
возможности и ресурсы национального правового порядка.
В-третьих, оказалось востребованным эффективное управление. 
В том, что в России негативный сценарий развития событий не состоялся, большая заслуга не только 
врачей, но и органов государственного и муниципального управления. 
Во многом этому способствовал курс 
на укрепление единства публичной 
власти, нашедший отражение в поправках к Конституции Российской 
Федерации 2020 г.1 Скоординиро
1  См.: Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 
2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной вла

Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 2
7

ванность деятельности всех ее органов и уровней (федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного 
самоуправления) обеспечила надлежащую реализацию прав граждан и 
социальных обязательств государства в условиях пандемии.
В-четвертых, практика государств очень разнообразна. Анализ показал, что общих черт в национальных системах управления 
пандемическим кризисом немного, 
но они есть и их можно оценить, что 
важно для прогноза на будущее, поскольку с вирусом COVID-19, как полагают ученые, человечеству предстоит жить еще долго.
Общим для практики управления 
пандемическим кризисом является 
следующее:
институциональную основу этого 
управления составляют государства, а не международное сообщество и наднациональные институты;
управление кризисом осуществляется на основе национального 
права;
антипандемические меры затрагивают как индивидуальные, так 
и коллективные права граждан, 
включая экономические, политические и социальные. В связи с этим 
практически во всех странах актуализированы вопросы пределов ограничения прав человека, процедур их 
установления и контроля за их соблюдением, а также соизмерения с 
«компенсационными» мерами для 
граждан и предприятий и стимулирующими мерами для бизнеса и работодателей, уравновешивающими 
вводимые ограничения2;

сти»; Хабриева Т. Я., Клишас А. А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции 
Российской Федерации от 14 марта 2020 г. 
№ 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации 
и функционирования публичной власти». 
М., 2020.
2  См., например, Федеральный закон от 
3 апреля 2020 г. № 106-ФЗ «О внесении из
в рамках национальных правовых 
порядков происходит генерация защитных возможностей права (воспроизводство известных, изобретение новых способов);
наблюдается «мобилизация» всех 
механизмов контроля за соблюдением прав человека (со стороны парламента, суда, президента, омбудсменов).
Прослеживается также спектр 
стратегических и тактических решений, правовых инструментов, используемых государствами в процессе борьбы с пандемией. Общим 
для всех стран является применение комплекса однородных правовых мер. Особенности состоят в специфике их комбинаций.
Соответствующий «арсенал» 
включает следующие правовые 
средства.
1. Экстраординарные правовые 
режимы и их дифференциация3. Са
менений в Федеральный закон “О Центральном банке Российской Федерации 
(Банке России)” и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части 
особенностей изменения условий кредитного договора, договора займа»; постановления Правительства РФ от 8 апреля 2020 г. 
№ 460 «Об утверждении Временных правил 
регистрации граждан в целях поиска подходящей работы и в качестве безработных, а 
также осуществления социальных выплат 
гражданам, признанным в установленном 
порядке безработными» и от 3 апреля 2020 г. 
№ 432 «Об особенностях реализации базовой программы обязательного медицинского страхования в условиях возникновения угрозы распространения заболеваний, 
вызванных новой коронавирусной инфекцией» (утр. силу).
3  Об экстраординарных правовых режимах см., например: Административно-правовые режимы в государственном управлении в Российской Федерации: теория и современная практика: монография / отв. ред. 
А. Ф. Ноздрачев. М., 2017; Зырянов С. М. Экстраординарные (специальные) административно-правовые режимы: понятие и обоснование необходимости введения // Журнал 
российского права. 2016. № 4. С. 72—81.

Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 2
8

мым радикальным из них, по оценкам международных экспертов, например Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской 
комиссии), является режим чрезвычайного положения, основанный на 
«дихотомическом представлении о 
нормальности и исключении»4.
2. Антипандемическое законодательство. Оно обладает признаками нормативного массива, именуемого в научной литературе «ситуационным законодательством», 
«законодательством об особых правовых режимах», характеризуется 
как «спящее», т. е. не действующее 
в обычных условиях, но временно 
применяемое при возникновении 
различных кризисных ситуаций до 
их прекращения естественным путем либо до устранения их последствий5. Свойствами такого законодательства являются переменное 
(временное) действие, ситуационная 
активность, способность «переключаться» в «спящий режим», наличие 
механизмов «активации» и «деактивации».
Антипандемическое законодательство:
затрагивает все сферы общественной и личной жизни, воздействует на разные сферы правового 
регулирования, на многие отрасли 
законодательства;

4  См.: Венецианская комиссия, CDL-AD 
(2020)014, доклад «Об уважении демократии, прав человека и верховенства права во 
время чрезвычайного положения: размышления» (п. 8).
5  См., например: Иванов И. И. Чрезвычайное законодательство: история и современность (теоретический и историко-правовой 
аспекты): дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002; 
Фомин А. А. Чрезвычайное законодательство в Российском государстве: теоретикоправовое исследование: дис. ... канд. юрид. 
наук. Саратов, 2001; Алексеев А. С. Происхождение чрезвычайно-указного права и 
его политическое значение. М., 1913; Калина Е. С. О «чрезвычайном праве» и праве 
чрезвычайной ситуации // Административное право и процесс. 2013. № 10. С. 40—44.

вводит ограничения прав не 
только граждан, но и юридических 
лиц. Эти ограничения в ряде случаев предусматривают отступления от обычных стандартов в области прав человека;
корректирует распределение полномочий между уровнями и органами власти;
устанавливает временные и специальные правовые режимы;
изменяет баланс в сочетании правового и неправового (рекомендательно-инструктивного и морально-этического) регулирования;
перенастраивает правовую систему.
В истории России известно немало 
примеров «чрезвычайного» законодательства и особых правовых режимов. Они существовали в первые годы советской власти (1917—
1922 гг.) в условиях Гражданской 
войны, реализации политики военного коммунизма, во время Великой 
Отечественной войны 1941—1945 гг. 
Есть аналоги и в истории зарубежных стран. Возможно, в дальнейшем антипандемическое законодательство разовьется в некий более 
универсальный нормативный массив. Подобная перспектива вполне 
вероятна, так как пандемический 
кризис 2020 г. показал важность оперативного перевода правового регулирования на «экстраординарные 
рельсы». Однако это только прогноз, а не констатация свершившегося факта.
3. Чрезвычайные полномочия органов публичной власти. Международные эксперты подразделяют их 
на два вида: конституционные (которые могут рассматриваться как 
чрезвычайные де-юре) и внеконституционные (являющиеся чрезвычайными де-факто).
Полномочия первого типа основаны на писаной конституции или 
конституционном законе, согласно 
которому страна официально объявляет чрезвычайное положение 
(либо вводит иной специальный режим). Второй тип проистекает из 

Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 2
9

законодательства, непосредственно 
не связанного с введением чрезвычайного положения или специальных режимов. В этом случае власти 
принимают особые меры без официального объявления чрезвычайного 
положения (что, по мнению международных экспертов, является допустимым при соблюдении определенных условий).
Европейская практика в этой части достаточно разнообразная. Весной 2020 г. девять государств — членов ЕС объявили чрезвычайное положение или сходный с ним режим, 
основываясь на соответствующих 
положениях своих конституций 
(среди них Болгария, Португалия, 
Чехия и Испания).
Еще шесть государств — членов ЕС, включая Францию, Германию и Италию, объявили чрезвычайное положение в соответствии 
с обычными, но специально принятыми для данного случая законами. 
Во Франции, например, был принят 
отдельный закон «Чрезвычайное положение в области здравоохранения» (l'état d'urgence sanitaire), который упорядочивает полномочия и 
компетенцию органов власти и наделяет исполнительную власть правом 
принимать решения по определенным вопросам.
Большинство же стран ЕС не объявляли де-юре чрезвычайное положение во время COVID-19 (в частности, Австрия, Бельгия, Дания, 
Нидерланды, Швеция, Великобритания), прибегнув к специальным 
мерам на основании текущего законодательства.
Одна страна — Швеция — вводила минимальные чрезвычайные 
меры первоначально только на основании рекомендаций органов здравоохранения и лишь впоследствии 
изменила свое законодательство 
применительно к пандемии.
4. Временное перераспределение полномочий между уровнями 
и ветвями власти, усиление исполнительной власти, повышение роли оперативного централи
зованного управления. При введении специальных режимов (или мер) 
полномочия исполнительной власти, как правило, временно укрепляются (это подчеркнула и Венецианская комиссия). Более того, органы 
исполнительной власти наделяются 
полномочиями, которых они в обычных условиях не имеют (например, 
право приостанавливать или дополнительно ограничивать отдельные права человека). Они также временно и в определенной части осуществляют полномочия, которые 
при нормальных обстоятельствах 
принадлежат главным образом законодательным органам (например, 
издавать необходимые нормативные акты). Как и с введением специальных режимов, практика здесь 
очень разнообразная, обусловлена 
конкретной ситуацией, а также сложившимся в стране правопорядком.
5. Расширение дискреционных 
полномочий высших органов власти и должностных лиц в части 
выбора и установления антипандемических мер и режимов. Логичным шагом в условиях неоднородного развития сценариев пандемии 
коронавируса в стране стало наделение глав субъектов РФ правом 
вводить или отменять те или иные 
ограничительные меры в зависимости от санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной 
инфекции (COVID-19) в регионе6. Подобной практики придерживаются и 
зарубежные государства, вводя наиболее жесткие ограничения в тех ре
6  См. указы Президента РФ от 2 апреля 
2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской 
Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», 
от 11 мая 2020 г. № 316 «Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской 
Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)».

Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 2
10

гионах страны, где ситуация с распространением коронавируса наиболее серьезная, что позволяет избежать общенационального локдауна.
6. Новое сочетание правовых, 
квазиправовых регуляторов и неправовых инструментов: рекомендаций, указаний, разъяснений 
и т. д. В международном праве они 
именуются «мягкое право». Реализация соответствующих норм может 
сопровождаться или обеспечиваться 
локальным нормотворчеством, а их 
несоблюдение иногда может влечь 
юридическую ответственность.
В российской практике удельный вес актов мягкого права растет. В их числе самые разные документы (послания, концепции, 
доктрины, стратегии, основные направления, дорожные карты, официальные ведомственные разъяснения, акты локального саморегулирования негосударственных сообществ 
и ассоциаций и т. п.). Формально не 
имея прямого отношения к законодательству, они вместе с тем содержат общие стандарты, цели, алгоритмы, прямо или косвенно влияющие на выбор адресатами правомерного поведения. Часть этих актов 
поименованы в Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ 
«О стратегическом планировании в 
Российской Федерации» как документы стратегического планирования, призванные обеспечить управление социально-экономическими 
процессами. В известном смысле подобные документы определяют правовую политику государства. В качестве аналогии здесь можно привести развитие правового регулирования цифровизации, ориентиры 
которого закладываются именно в 
таких стратегических актах — стратегиях, концепциях, программах.
В условиях, когда государству необходимо не только бороться с распространением опасного заболевания, но и обеспечивать надлежащее функционирование экономики 
и не допускать ее рецессии, важным 
является не установление жестких 

правовых ограничений, а обращение 
к сознательности граждан посредством введения таких мер, как, например, домашний режим в Москве 
для лиц старше 65 лет, людей, имеющих определенные хронические заболевания7. Большое значение приобретают разрабатываемые Роспотребнадзором правила профилактики коронавирусной инфекции для 
граждан8, рекомендации для бизнеса (по организации работы образовательных организаций, предприятий общественного питания, салонов красоты, санаторно-курортных 
учреждений, гостиниц, аквапарков, 
учреждений культуры, спортивных 
организаций и проч.)9.
7. Комбинирование ограничительных и компенсационных мер 
(для граждан и предприятий) и 
стимулы (для бизнеса и работодателей). Пандемия и вводимые в 
связи с ней ограничения прав граждан, предпринимательской деятельности непосредственным образом влияют на экономические процессы. Противодействовать кризисным явлениям в экономике, 
обусловленным введением строгих 
ограничений, призваны компенсационные и стимулирующие меры 
для граждан и бизнеса, среди которых: прямые денежные выплаты населению, кредитные каникулы для 
граждан, стимулирование платежеспособного спроса населения, повышение уровня социального обеспечения граждан и доступности социальной поддержки, льготная ипотека, поддержка малого и среднего 

7  См., например, указ Мэра Москвы от 
25 сентября 2020 г. № 92-УМ «О внесении 
изменений в правовые акты города Москвы».
8  См.: Правила профилактики коронавирусной инфекции. URL: https://www.
rospotrebnadzor.ru/region/korono_virus/
koron_pnk.php?clear_cache=Y.
9  См.: Рекомендации для бизнеса в 
условиях сохранения рисков распространения COVID-19. URL: https://www.
rospotrebnadzor.ru/region/korono_virus/
rekomendatsii-dlya-biznesa-covid-19.php.

Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 2
11

бизнеса (субсидии для пострадавших отраслей экономики, отсрочка 
по аренде, освобождение от налогов, 
налоговые каникулы для пострадавших отраслей, расширение программ льготного кредитования, поддержка системообразующих компаний и проч.)10.

10  См., например, федеральные законы от 
1 апреля 2020 г. № 102-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового 
кодекса Российской Федерации и отдельные 
законодательные акты Российской Федерации», от 24 апреля 2020 г. № 125-ФЗ «О внесении изменений в статью 4 Федерального 
закона “О порядке учета доходов и расчета 
среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи” и статью 4 Федерального закона “О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей”», 
от 8 июня 2020 г. № 172-ФЗ «О внесении 
изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации»; указы Президента РФ от 20 марта 2020 г. № 199 «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», от 7 апреля 
2020 г. № 249 «О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей», от 6 мая 2020 г. № 313 «О предоставлении дополнительных страховых гарантий 
отдельным категориям медицинских работников»; постановления Правительства РФ 
от 31 марта 2020 г. № 372 «О внесении изменений в Правила предоставления субсидий 
из федерального бюджета российским кредитным организациям и специализированным финансовым обществам на возмещение 
недополученных ими доходов по кредитам, 
выданным в 2019—2024 годах субъектам 
малого и среднего предпринимательства, 
а также физическим лицам, применяющим специальный налоговый режим «Налог на профессиональный доход», по льготной ставке», от 3 апреля 2020 г. № 434 «Об 
утверждении перечня отраслей российской 
экономики, в наибольшей степени пострадавших в условиях ухудшения ситуации в 
результате распространения новой коронавирусной инфекции», от 2 июля 2020 г. № 976 
«Об утверждении Правил предоставления 
в 2020 году из федерального бюджета суб
Государства столкнулись с трудными задачами: найти и соблюсти 
баланс между обеспечением основных прав и свобод, с одной стороны, 
и преодолеть угрозу жизни и здоровью человека посредством применения экстраординарных мер — с другой.
В России некоторые меры по минимизации влияния пандемии вызвали критику со стороны ряда 
правозащитников, однако ни суды, 
ни федеральное правительство не 
усмотрели в действиях органов власти субъектов РФ (в том числе мэра 
Москвы, губернатора Московской 
области) признаков нарушений законности. Так, Конституционный 
Суд РФ признал не противоречащими Конституции РФ введенные 
в Московской области ограничения 
по передвижению граждан в связи 
с распространением коронавируса. 
Суд указал, что введение ограничений было продиктовано объективной необходимостью оперативного реагирования на экстраординарную (беспрецедентную) опасность распространения COVID-19. 
Запрет не был абсолютным, принимаемые меры были кратковременными, а возможность их установления получила своевременное подтверждение в федеральном законодательстве. Суд также отметил, что 
исключения из запрета не могут 
рассматриваться как исчерпывающие в контексте привлечения лица 
к административной ответственности. Правоприменительные органы, 
в том числе суды, вправе учесть и 
другие обстоятельства, свидетельствующие об уважительности причин, по которым гражданин был вынужден покинуть свое жилище11.

сидий субъектам малого и среднего предпринимательства и социально ориентированным некоммерческим организациям на 
проведение мероприятий по профилактике 
новой коронавирусной инфекции».
11  См. постановление КС РФ от 25 декабря 
2020 г. № 49-П по делу о проверке конституционности подп. 3 п. 5 постановления гу

Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 2
12

Профессиональным юридическим 
сообществом отмечались применение субъектами РФ правовых понятий, не предусмотренных федеральным законодательством (например, 
«режим самоизоляции», который 
влечет двусмысленное толкование 
и, по сути, самоизоляцией не является), непродуманность процедур 
реализации подзаконных нормативных актов, в том числе привлечения к ответственности. В связи с 
этим Верховный Суд РФ был вынужден специально разъяснить, кто 
может подвергаться штрафу за нарушение эпидемиологических предписаний по ст. 6.3 и 20.6.1 КоАП РФ12.
Установление административной 
ответственности за нарушение правил и норм федеральных законов и 
иных нормативных правовых актов 
Российской Федерации (режим повышенной готовности и чрезвычайной 
ситуации определен Федеральным 
законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ 
«О защите населения и территорий от 
чрезвычайных ситуаций природного 
и техногенного характера») относится 
к ведению Российской Федерации (п. 3 
ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ).
Эта ответственность установлена 
КоАП РФ в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных 
ситуаций природного и техногенного 
характера (ст. 6.3, 20.6 и 20.6.1):
1) за нарушение законодательства 
в области обеспечения санитарно
бернатора Московской области «О введении 
в Московской области режима повышенной 
готовности для органов управления и сил 
Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории 
Московской области».
12  Обзор по отдельным вопросам судебной 
практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию 
распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) № 1 (утв. Президиумом 
ВС РФ 21 апреля 2020 г.).

эпидемиологического благополучия 
населения;
2) невыполнение требований норм 
и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
3) невыполнение правил поведения при чрезвычайной ситуации и 
угрозе ее возникновения.
В 13 субъектах РФ (города Москва и Санкт-Петербург, республики Башкортостан, Бурятия, Карачаево-Черкесия, Крым, Саха (Якутия), Татарстан, Удмуртия, Чечня, 
Курганская, Московская и Тюменская области) также установлена административная ответственность за 
нарушение требований региональных нормативных правовых актов, 
направленных на введение и обеспечение режима повышенной готовности.
Положения об административной 
ответственности на региональном 
уровне в данном случае порождают 
конкуренцию положений КоАП РФ 
и соответствующих региональных 
законов. В связи с этим требуется 
детальный анализ законодательства 
названных субъектов РФ об административных правонарушениях на 
предмет его соответствия КоАП РФ.
В первую очередь должны быть 
даны ответы на следующие вопросы:
1) установлены ли региональные 
правила и нормы в соответствии с 
Федеральным законом «О защите 
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;
2) имеется ли дублирование федеральных и региональных правил 
и норм, обязательных для исполнения гражданами и организациями, 
при введении режима повышенной 
готовности или чрезвычайной ситуации?
Для оценки вводимых ограничений и ответственности необходимо 
иметь четкую «критериальную матрицу». Соответствующие критерии 
уже выработаны как национальным 
законодательством, так и международными организациями. Например,