Консульская служба Российской Федерации на современном этапе
Покупка
Тематика:
Дипломатия
Издательство:
Аспект Пресс
Автор:
Лебедева Ольга Владимировна
Год издания: 2019
Кол-во страниц: 208
Дополнительно
Вид издания:
Учебное пособие
Уровень образования:
ВО - Бакалавриат
ISBN: 978-5-7567-1048-9
Артикул: 709621.04.99
В учебном пособии комплексно исследованы вопросы структуры, организации и приоритетных направлений консульской службы Российской Федерации на современном этапе, ее задачи, функции, а также правовая и нормативная база. Отдельная часть посвящена роли МИД России в осуществлении консульских функций, дается перечень главных шагов по оказанию содействия в развитии торговых, экономических, культурных связей и работе с соотечественниками. Автор анализирует основные изменения в современном консульском праве, уделяя особое внимание таким вопросам, как консульские привилегии и иммунитеты, гражданство и консульская легализация. Для студентов старших курсов и магистрантов МГИМО МИД РФ, а также для студентов вузов, обучающихся по программе «Международные отношения». Кроме того, книга может представлять интерес для работников консульской службы.
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД России О. В. ЛЕБЕДЕВА КОНСУЛЬСКАЯ СЛУЖБА Российской Федерации на современном этапе Учебное пособие для вузов 2-е издание, исправленное и дополненное Москва 2019
УДК 327 ББК 66.4 Л33 Рецензенты доктор исторических наук, профессор кафедры дипломатии МГИМО, Чрезвычайный и Полномочный Посол Ю. А. Райков доктор политических наук, заведующий кафедрой истории международных отношений и внешней политики МГИМО Б. Ф. Мартынов Лебедева О. В. Л33 Консульская служба Российской Федерации на современном этапе: Учеб. пособие для студентов вузов / О. В. Лебедева. — 2-е изд., испр. и доп. — М.: Издательство «Аспект Пресс», 2019. — 208 с. ISBN 978–5–7567–1048–9 В учебном пособии комплексно исследованы вопросы структуры, организации и приоритетных направлений Консульской службы Российской Федерации на современном этапе, ее задачи, функции, а также правовая и нормативная база. Отдельная часть посвящена роли МИД России в осуществлении консульских функций, дается перечень главных шагов по оказанию содействия в развитии торговых, экономических, культурных связей и работе с соотечественниками. Автор анализирует основные изменения в современном консульском праве, уделяя особое внимание таким вопросам, как консульские привилегии и иммунитеты, гражданство и консульская легализация. Для студентов старших курсов и магистрантов, обучающихся по программе «Международные отношения». Кроме того, книга может представлять интерес для работников консульской службы. УДК 327 ББК 66.4 ISBN 978–5–7567–1048–9 © Лебедева О. В., 2019 © МГИМО МИД России, 2019 © ООО Издательство «Аспект Пресс», 2019 Все учебники издательства «Аспект Пресс» на сайте www.aspectpress.ru
Содержание Предисловие . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 Основные этапы развития института Консульской службы в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8 Становление консульского института в России . . . . . . . . . . . . . . . . .12 Консульская служба Советского Союза . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22 Двусторонние консульские конвенции Советского Союза . . . . . . .31 Консульская служба Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33 Консульское право . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33 Правовая «триада» консульской деятельности России . . . . . . . . . . .37 Венские конвенции о дипломатических и консульских сношениях 1961 и 1963 гг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37 Двусторонние консульские конвенции Российской Федерации . . . . .47 Национальное (внутригосударственное) законодательство Российской Федерации по консульским вопросам . . . . . . . . . .52 Федеральное законодательство по консульским вопросам . . . . . . . .58 Приоритетные направления деятельности Консульской службы Российской Федерации на современном этапе . . . .62 Установление консульских отношений и организация Консульской службы Российской Федерации . . . . . . . . . . . . .69 Установление консульских отношений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .69 Организация Консульской службы МИД России . . . . . . . . . . . . . . .71 Гражданство Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .82 Консульская работа с гражданами России, проживающими за рубежом . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .97 Консульская легализация . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .99 Консульское истребование документов, вопросы нотариата, ЗАГС . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .103 Морские протесты: составление актов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .106 Государственная регистрация актов гражданского состояния граждан Российской Федерации, которые проживают за границей . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .109
Визовые режимы выезда граждан Российской Федерации за границу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .113 Порядок выезда граждан России за границу . . . . . . . . . . . . . . . . . . .113 Визовые режимы выезда российских граждан за рубеж . . . . . . . . .117 Порядок въезда и пребывания иностранных граждан в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134 Въезд в Россию иностранных граждан из государств с визовым режимом . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134 Процедура оформления виз иностранным гражданам . . . . . . . . . .141 Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .144 Постановка на миграционный учет . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .144 Разрешение на временное проживание . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .146 Вид на жительство . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .148 Консульские иммунитеты и привилегии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151 Консульский учет . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .159 Профессиональные компетенции и навыки, личные качества современного российского сотрудника дипмиссии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .160 Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .163 Приложение 1. Российская Федерация. Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» . . . . . . . . . . . . . . . . .166 Приложение 2. Список документов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .203
Предисловие В 2019 г. Консульская служба Министерства иностранных дел России праздновала свое 210-летие. Министром иностранных дел С. В. Лавровым при поздравлении работников Консульского департамента МИД РФ и консульских учреждений РФ за границей было отмечено, что подписанный императором Александром I в мае 1809 г. манифест «Об учреждении Экспедиции консульских дел» «стал отправной точкой в становлении и развитии отечественного института консулов». «Сменяются эпохи и названия, но консульская служба всегда эффективно справлялась с возложенными на нее ответственными многоплановыми задачами» и «сегодня вы продолжаете вносить значимый вклад в реализацию внешнеполитического курса страны». «В текущей непростой ситуации в мире слаженная работа, ориентированная, прежде всего, на права и интересы российских граждан за рубежом, особенно востребована. Разумеется, в полной мере сохраняют актуальность и ваши усилия по расширению экономических, культурно-гуманитарных, иных связей с иностранными партнерами». В обращении министр отметил, что сегодня сотрудники консульской службы умело сочетают накопленный предшественниками богатейший опыт с самыми современными технологическими достижениями, действуют результативно, демонстрируют высокий профессионализм и выдержку, проявляют неравнодушный и творческий подход к делу и именно такие качества должны оставаться «визитной карточкой» консульских работников. Пожелания, высказанные главой внешнеполитического ведомства РФ в условиях сложных и развитых международных контактов, экономических и гуманитарных связей России, являются как никогда актуальными. Еще более востребовано сейчас функционирование Консульской службы по обеспечению защиты за границей интересов и прав России, отечественных физических и юридических лиц. Про масштабы осуществляемой консульскими учреждениями РФ работы может красноречиво рассказать тот факт, что каждый год за границу в деловые, научные и служебные командировки, на отдых, лечение, учебу, по гуманитарным причинам либо личным приглашениям выезжают до 25 млн граждан нашего государства. Расширяется
КО Н С УЛ Ь С К А Я С Л У Ж Б А 6 и география таких поездок. На сегодняшний день практически не существует ни единого уголка планеты, в котором бы не появлялись россияне. За границей проживает примерно 30 млн соотечественников. Каждый день от тысяч россиян поступают обращения в консульские учреждения, где они просят оказания содействия и помощи при ЗАГС, предоставления нотариальных услуг, истребования документов, защиты их интересов и прав. Консульские работники принимают активное участие в оказании содействия российским гражданам, попавшим в сложные жизненные ситуации, в том числе в форс-мажорные обстоятельства, связанные с природными и техногенными катастрофами, актами терроризма и пиратства и другими зачастую трагичными событиями. Они осуществляют оперативный поиск и оповещение россиян в зонах бедствий, обеспечивают на месте должную первую помощь, организуют эвакуацию, передают исчерпывающие сведения о случившемся на Родину. Даже небольшая задержка с поступлением таких данных, не говоря об их отсутствии, приводит к негативной реакции в обществе, серьезной озабоченности руководства государства и МИД РФ. Поэтому консульские работники всегда должны находиться в полной готовности решать неординарные проблемы и часто в довольно сложных условиях. Россия приобретает все большую популярность среди иностранных туристов. За один год количество въезжающих иностранных граждан достигает примерно 3 млн человек, и это только из государств с визовым режимом. Следует отметить, что приток иностранцев из государств с безвизовым режимом, в первую очередь из стран—участниц СНГ, намного превышает вышеуказанную цифру. Иностранные граждане также обращаются в консульские учреждения России по самым различным вопросам, касающимся оформления их поездок, ходатайств относительно приобретения гражданства РФ, истребования и легализации документов, по вопросам нотариата и ЗАГС. По сведениям Департамента консульской службы, наши учреждения каждый год совершают более 5 млн консульских действий. Следствием развития внешних связей России, необходимостью обеспечивать экономические и гуманитарные контакты выступает расширение сети отечественных консульских учреждений за границей. В последнее время состоялось открытие 15 новых генеральных консульств, произошло назначение 18 почетных консулов РФ за границей. На сегодняшний день консульские функции за границей от лица Российской Федерации выполняют 236 консульских учреждений
Предисловие 7 в 146 странах мира, а также 92 почетных консула в 54 государствах. Численность сотрудников российских консульских учреждений составляет более 2,5 тыс. человек. Такая консульская представленность дает возможность Министерству иностранных дел на достаточно эффективном уровне обеспечивать сопровождение внешнеэкономической и внешнеполитической деятельности, защищать интересы российских юридических и физических лиц. При прогнозируемом развитии внешних контактов Российской Федерации успешное функционирование Консульской службы по защите интересов страны, наших юридических и физических лиц за границей возможно посредством дальнейшего масштабного внедрения инновационных технологий в консульскую деятельность и подготовки и переподготовки профессиональных консульских кадров. Помимо высоких профессиональных качеств, от консульских работников требуется наличие таких моральных характеристик, как отзывчивость и неравнодушное отношение к делу и судьбе людей. В течение десятилетий профессиональная подготовка консульских и дипломатических кадров в нашем государстве с успехом осуществляется Московским государственным институтом Министерства иностранных дел России. Подготовленное автором учебное пособие «Консульская служба Российской Федерации на современном этапе» выступает исключительно полезным инструментом подготовки нового поколения российских консулов и дипломатов.
ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА КОНСУЛЬСКОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ Н евозможно рассматривать формирование института Консульской службы России в отрыве от истории образования и развития консульских институтов в Древнем мире и на последующих этапах их становления. Само понятие «консульский институт» берет свое начало еще в античную эпоху, что указывает на высокий уровень развития международных связей уже в тот период. Возникновение консульских отношений было связано с мореплаванием и торговлей. Именно указанные сферы требовали должного международно-правового оформления. Появление консульского института произошло намного раньше, чем возникли постоянные посольства. Его по праву можно отнести к одним из наиболее старых международно-правовых институтов в мире. Необходимость нормативного регулирования была обусловлена как стремительным развитием мореплавания и торговли, так и потребностью в гарантиях соблюдения прав иностранцев на территории чужих государств. Характерной особенностью Древнего мира была враждебность по отношению к иностранцам, которые не просто не могли рассчитывать на предоставление каких-либо прав на чужой земле, но и зачастую воспринимались в качестве врагов. Это привело к тому, как справедливо заметил известный отечественный юрист XIX в. Ф. Ф. Мартенс в своем труде «О консулах и консульской юрисдикции на Востоке», что «сношения, возникшие между государствами-полисами и народами, стали предпосылкой к изысканию средств обеспечения своей личной свободы и прав на чужих землях». Как наиболее развитые в области торговли и мореплавания государства Древнего мира, античный Рим и Грецию считают родиной института консулов, на которой зародились первые его признаки.
Основные этапы развития института Консульской службы в России 9 Предшественником консульского института считается проксения, т.е. институт гостеприимства. Проксеном (дословный перевод с греческого — «друг гостя») называли гражданина города-полиса в Греции, который официально был назначен действовать в интересах другого полиса, а также его граждан на своей родной земле. Проксения являлась своеобразной формой иностранного представительства. В Греции она была популярна и широко распространена, ее использовали 78 городов-полисов античного государства. Когда в такие полисы приезжали иностранцы, они могли обратиться к проксенам, чтобы последние посодействовали им в размещении, обеспечили безопасность их пребывания и соблюдение прав. Проксены обладали обширными функциями. Их привлекали в качестве свидетелей, когда иностранцы составляли завещания, они определяли порядок для ликвидации наследственного имущества иностранца, следили за реализацией товаров и предоставляли иную помощь иностранным купцам, создавали условия для доступа иностранцев в храмы с целью совершения религиозных обрядов на чужих территориях. Зачастую проксены выступали как посредники между представляемыми ими государствами-городами и властью в своем городе. Содействие проксенов позволяло вести дипломатические переговоры, также они участвовали в разработке международных договоров. Так как назначение проксена осуществлялось иностранным государством из подданных страны пребывания, ждать от него полной лояльности, как и повиновения чужому государству, было затруднительно. Это обусловлено тем, что за Родиной всегда оставалось право применять к нему те либо иные формы принуждения. Учитывая юридическую нестабильность в положении проксенов, как граждан своей страны, их, как правило, назначали из числа известных людей, которые имели авторитет и большое влияние в родном государстве. Среди именитых представителей института проксенов в качестве примера можно привести известного историка Фукидида и философа Демосфена. Проксены обладали рядом особых прав и привилегий. Их освобождали от большей части налоговых обязательств, наделяли правом ввозить и вывозить товары без пошлины, предоставляли привилегии при судебном рассмотрении дел. Кроме этого, они использовали специальную печать с гербом страны, которую они представляли, а также изображение герба помещалось на входе в жилище проксена.
КО Н С УЛ Ь С К А Я С Л У Ж Б А 10 Проксения играла роль особого института, целью которого было оказание всестороннего содействия иностранцам. Она обладала рядом схожих признаков с институтом консулов, в особенности нештатных, которые возникли позднее. Институт проксении прочно вошел в международную практику. Аналогом проксении в Древнем Риме стал «патронат» (покровительство), который был призван обеспечивать личные свободы и права иностранцев. Подобно Греции, в Риме не было никаких гарантий соблюдения прав посещавших его иностранцев. Изначально избрание патрона осуществлялось иностранцами по собственному усмотрению, однако впоследствии указанное право стало привилегией римских властей, в частности Сената. У иностранцев же осталась возможность избирать патрона среди лиц, которых назначил Сенат. Стать патронами могли исключительно представители знати из семей патрициев. Так, знаменитыми представителями патроната были Цезарь и Цицерон. Свое название консульская служба берет именно в Древнем Риме. Сonsules переводится как «люди совета», но в современном смысле более соответствующим определением будет «люди дела». Известный юрист-международник Г. И. Тункин высказал мнение, что «прообразом сегодняшнего консульского права» стал институт «покровительства иностранцев». Дальнейшее развитие институт консульской службы получил в Средневековье, когда государства характеризовались замкнутостью и непрочностью, не прекращались войны и междоусобицы, а недоверие к иностранцам стремительно возрастало. Развитие мореплавания и торговли обусловило формирование консульского права, в основу которого лег господствующий в тот период принцип «персонального права», согласно которому иностранец на территории чужой страны подчинялся исключительно законам своего государства. В частности, в соответствии с договорами, заключенными между Византией и Киевской Русью в 911 и 944 гг., руссы, посещавшие Константинополь, обладали правом разрешать споры «по законам русским». В Х в. появились «торговые суды». Их учреждение осуществлялось местной властью с целью разрешения споров среди не только иностранных купцов, но и торговцев из своих государств. Общепринятым названием территориальных торговых судов было «консульские суды», а их судей называли консулами. Их создание учреждалось преимущественно в городах с развитой торговлей. Следствием Крестовых походов в ХI–ХII столетиях стало широкое распространение института консулов на Востоке, куда следом за рыца
Основные этапы развития института Консульской службы в России 11 рями стремительно направились французские, испанские и итальянские купцы. Осознав выгоду, которую могут принести торговые связи, крестоносцы наделили купцов рядом привилегий, в числе которых было и право на организацию независимых «колоний» (факторий). Каждую колонию возглавлял консул. Назначение европейских консулов осуществлялось или метрополией, или посредством избрания купцами своего государства. Их роль уже не ограничивалась торговым судопроизводством, поскольку они стали полноправными представителями своей страны. Теперь в руках консулов оказалась не только торговая, но и гражданская юрисдикция по всем делам их соотечественников. После того как в ХIII в. власть крестоносцев пала, европейские страны начали заключение на Востоке договоров, которыми закреплялись права, возникшие при формировании факторий, включая право учреждать консулов. Произошло изменение и характера консульств, учрежденных европейскими странами по договоренности с территориальными властями. Нормативной основой их функционирования теперь стали международные соглашения. В то время консул выполнял обязанности судьи для подданных своей страны, наблюдал за исполнением договоров, стороной которых выступало его государство; следил за соблюдением привилегий, предоставленных его соотечественникам; защищал подданных своей страны от возможных притеснений местной власти; оказывал содействие подданным своей страны в их делах, особенно тех, что касаются мореплавания и торговли; осуществлял полицейский надзор за подданными своей страны; контролировал соблюдение подданными своей страны морских и торговых правил иностранного и своего государства; осуществлял нотариальные действия, свидетельствовал торговые сделки; составлял свидетельства о смерти и рождении, вел наследственные и иные дела. Для подданных своей страны консул также являлся гражданским чиновником и нотариусом. Для осуществления вышеперечисленных функций консула наделяли рядом особых прав и привилегий, среди них: освобождение от налоговых обязательств, личная неприкосновенность, экстерриториальность в уголовных и гражданских делах, неприкосновенность жилища, возможность носить при себе оружие, а также использовать щит и герб своей страны и напрямую связываться с ее представителями. В ХV в. произошло разделение, в результате которого появились консулы, консульские агенты, вице-консулы и генеральные консулы.
КО Н С УЛ Ь С К А Я С Л У Ж Б А 12 В этот период были сформированы первые своды законов, регулирующие институт консулов. К окончанию ХVI в. политическая значимость консульского института становится меньше, что является следствием возникновения при дворах Европы дипломатических миссий. Теперь у консулов нет прав на представление политических интересов своих стран, а основной функцией выступает защита частных и торговых интересов граждан представляемого ими государства. Усиление централизации власти привело к тому, что принцип государственного суверенитета на международном уровне стал крепче. Как следствие, консульские юрисдикции иностранных государств отменялись, а споры с участием иностранцев стали разрешать суды страны пребывания. Переход к буржуазным отношениям и развитие капитализма, повлекшие за собой усложнение общественной и экономической жизни, стали причиной стремительной трансформации консульской службы. Первоочередной задачей консулов теперь стала охрана прав граждан представляемого государства и защита его интересов. Возникли некоторые нотариальные и административные функции. В государствах Европы начали реформу службы консулов. В результате контроль над консульствами стал переходить к министерствам иностранных дел, произошло разделение консулов на нештатных (почетных) и штатных, началось развитие сети консульств и увеличение числа их сотрудников за границей. Расширяется правовая база консульских отношений, увеличивается количество специализированных соглашений. Особенностью консульского права стал его преимущественно конвенциональный характер. Становление консульского института в России Если рассматривать институт консулов в его самом общем понимании, то его история в России берет начало еще в Киевской Руси. Здесь впервые были установлены международные связи с Византией, Хазарией, Германией и другими европейскими странами. В качестве примера можно привести заключенные в 911 и 944 гг. договоры с Византией, закрепляющие список привилегий и льгот для русских купеческих домов и русских посольств в Византии. Из указанных соглашений известно, что посольство Киевской Руси на тот момент уже исполняло ряд консульских функций, контролируя соблюдение византийцами пунктов договоров, касающихся привилегий и льгот для русских купцов.