Обращение граждан в органы публичной власти

С. В. Нарутто
Обращение граждан  
в органы  
публичной власти
Учебник
НОРМА
ИНФРА-М
Москва, 2021
Московский государственный юридический университет 
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
Рекомендовано  
Редакционно-издательским советом Московского государственного  
юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)  
для образовательных программ высшего образования  
по укрупненной группе специальностей и направлений  
подготовки 40.00.00 Юриспруденция

УДК 342.9 (075.8)
ББК 67.400.6я73
 
Н28
Сведения об авторе:
Нарутто Светлана Васильевна — доктор юридических наук, профессор 
кафедры конституционного и муниципального права Московского государ-
ственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), Почет-
ный работник высшего профессионального образования, действительный госу-
дарственный советник Российской Федерации 3 класса.
Рецензенты:
Нудненко Лидия Алексеевна — доктор юридических наук, профессор 
кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы 
Института государственной службы и управления Российской академии на-
родного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской 
Федерации;
Комкова Галина Николаевна — доктор юридических наук, профессор, 
декан юридического факультета Саратовского национального исследователь-
ского государственного университета имени Н. Г. Чернышевского;
Чуксина Валентина Валерьевна — доктор юридических наук, профес-
сор, заведующая кафедрой правового обеспечения национальной безопасности 
Института государства и права Байкальского государственного университета.
Нарутто С. В.
Обращение граждан в органы публичной власти : учебник / 
С. В. Нарутто. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 2021. — 496 с.
ISBN 978-5-00156-140-8 (Норма)
ISBN 978-5-16-016687-2 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-109271-2 (ИНФРА-М, online)
Изложение теории сопровождается в учебнике анализом законодательства и 
судебной практики, связанных с обращениями граждан в органы государственной 
власти, органы местного самоуправления, другие организации, исполняющие пуб-
личные функции. В конце каждой главы учебника содержатся вопросы и задания, 
направленные на проверку знаний и умений, сформированных в процессе усвое-
ния учебного материала.
Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических факультетов, а так-
же факультетов государственного и муниципального управления. Учебник может 
быть полезен в практической работе государственных и муниципальных служа-
щих, депутатов представительных органов власти.
УДК 342.9 (075.8) 
ББК 67.400.6я73
 
© Нарутто С. В., 2021
Н28

Оглавление
Предисловие  
....................................................................................................7
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава 1. Право граждан на обращение в органы публичной 
власти, его значение и содержание .................................................. 9
Глава 2. Нормативно-правовое регулирование порядка  
подачи и рассмотрения обращений граждан в органы 
публичной власти .............................................................................27
Глава 3. Понятие и виды обращений. Общие требования  
к обращениям ....................................................................................51
Глава 4. Особенности электронных обращений  .................................73
Глава 5. Производство по рассмотрению обращений  ........................91
Глава 6. Личный прием граждан  ........................................................132
Глава 7. Механизм контроля за обеспечением порядка работы  
с обращениями граждан. Ответственность должностных лиц  ...158
ОСОБеННАЯ ЧАСТЬ
Глава 8. Судебный порядок рассмотрения обращений граждан  ....187
Глава 9. Обращение в Конституционный Суд  
Российской Федерации  
................................................................. 200
Глава 10. Обращение к Президенту Российской Федерации  
...........238
Глава 11. Обращение в палаты Федерального Собрания 
Российской Федерации, к парламентариям,  
в Счетную палату РФ  ....................................................................257

Оглавление
Глава 12. Обращение в Правительство Российской Федерации  
и иные федеральные органы исполнительной власти  ...............274
Глава 13. Обращение в правоохранительные органы  ......................292
Глава 14. Обращение к федеральным уполномоченным  
по правам человека, правам ребенка, правам 
предпринимателей, финансовому уполномоченному,  
в иные правозащитные институты  ..............................................331
Глава 15. Обращение в органы государственной власти 
субъектов Российской Федерации  ...............................................367
Глава 16. Обращение в органы местного самоуправления  
............. 407
Глава 17. Обращение в Европейский Суд по правам человека  
........434
Глава 18. Зарубежное законодательство и практика обращений  
в органы публичной власти  ..........................................................463
Заключение  ...........................................................................................494

Предисловие
Обращение граждан в органы публичной власти является одним 
из конституционных прав человека, позволяющим ему защитить себя 
и других людей, привлечь внимание органов государственной власти 
и местного самоуправления, их должностных лиц к существующим 
проблемам, к вопросам повышения эффективности управления. Посредством 
обращения граждан в государственные и местные органы 
обеспечивается обратная связь власти и граждан, благодаря которой 
органы публичной власти осуществляют мониторинг общественного 
мнения, выявляют проблемы, с которыми сталкиваются граждане, и 
реагируют на насущные потребности граждан и их объединений, восстанавливают 
нарушенные права, обеспечивают их охрану.
Обращения являются одной из форм участия граждан в управлении 
делами государства, в выработке государственных решений по 
важнейшим вопросам общественной и частной жизни. Обращения 
граждан способствуют усилению общественного контроля за деятельностью 
органов власти, противодействию бюрократизму и коррупции.
В соответствии со ст. 33 Конституции Российской Федерации 
граждане имеют право обращаться лично, а также направлять инди-
видуальные и коллективные обращения в государственные органы и 
органы местного самоуправления. Каковы нормативное содержание и 
юридическая природа этого права? Каково место права на обращение 
в системе конституционных прав человека и гражданина? Какое зна-
чение право на обращение имеет для человека, общества и государ-
ства? Кто является субъектом права на обращение? В какие организа-
ции, помимо органов государственной власти и местного самоуправ-
ления, могут обращаться граждане? Какими нормативными актами 
регулируется порядок подачи обращения и рассмотрения обращений 
граждан в органы публичной власти? Какие требования предъявля-
ются к обращениям граждан? В каких случаях допускается ограниче-
ние права на обращение? В каком порядке и в какие сроки рассматри-
ваются обращения граждан? Этим и другим важным вопросам, ответ 
на которые позволяет составить углубленное представление о порядке 

Предисловие
взаимодействия граждан и органов публичной власти при рассмот-
рении индивидуальных и коллективных обращений, посвящен дан-
ный учебник.
Порядок рассмотрения обращений граждан в различных органах 
публичной власти имеет похожие черты, однако особенности пра-
вового статуса этих органов влекут особенности производства по 
рассмотрению обращений граждан. В настоящем учебнике они пред-
ставлены в Особенной части.
Материал учебника включает как теоретическую часть, так и об-
ширный нормативный материал не только федерального, но и регио-
нального, а также местного уровня. Особое внимание уделяется ана-
лизу судебной практики по вопросам обращений граждан. Учебный 
материал основан на опыте преподавания в Московском государствен-
ном юридическом университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА) ав-
торского курса «Порядок обращения в Конституционный Суд России 
и другие органы публичной власти» в соответствии с требованиями 
ФГОС ВО и с учетом тенденций развития практико-ориентирован-
ного обучения в юридическом вузе.
Учебник подготовлен с использованием справочно-правовой системы 
«КонсультантПлюс».

ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава 1. Право граждан на обращение в органы  
публичной власти, его значение и содержание
Понятие и юридическая природа права граждан на обращение 
в органы публичной власти. Под правом человека обычно понимается 
гарантированная государством возможность свободно удовлетворять 
свои потребности в установленных законом рамках, определенных 
им процедурах. В перечне основных прав и свобод человека 
и гражданина, предусмотренных гл. 2 Конституции РФ, закреплено 
право на обращение. Согласно ст. 33 граждане имеют право обращаться 
лично, а также направлять индивидуальные и коллективные 
обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Как все конституционные права, право на обращение характеризуется 
следующими особенными свойствами: 1) является основным, 
жизненно важным, принадлежит всем людям без исключения от рождения 
и неотчуждаемо; 2) установлено Конституцией РФ и международными 
правовыми актами; 3) вместе с другими конституционными 
правами составляет ядро правового статуса личности, лежит в основе 
иных (обыкновенных, текущих, отраслевых) прав и свобод; 4) обеспечивается 
повышенной защитой государства (Конституционным Судом 
РФ) и международных организаций (Европейским Судом по правам 
человека, Комитетом по правам человека ООН и др.).
Обращением гражданина считаются направленные в государствен-
ный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу 
в письменной форме или в форме электронного документа предложе-
ние, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в 
государственный орган, орган местного самоуправления. В соответ-
ствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О по-
рядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (да-
лее также — Закон об обращениях) граждане имеют право обращаться 
лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обраще-

Общая часть
ния, включая обращения объединений граждан, в том числе юридиче-
ских лиц, в государственные органы, органы местного самоуправле-
ния и их должностным лицам, в государственные и муниципальные 
учреждения и иные организации, на которые возложено осуществле-
ние публично значимых функций, и их должностным лицам.
Право на обращение предполагает обязанность должностного 
лица, к компетенции которого отнесено рассмотрение обращения, 
своевременно направить ответ заявителю.
Обращение может касаться личных вопросов или затрагивать об-
щественные. Вид обращения зависит от его содержания. На практике 
наиболее распространены заявления (с требованиями об удовлетворе-
нии каких-либо прав, предоставлении льгот, услуг и т. п.), а также жа-
лобы (о нарушениях прав, свобод или законных интересов граждан с 
требованием их восстановления).
Обращение можно рассматривать как юридический факт — право-
мерное действие, влекущее возникновение, изменение или прекраще-
ние правоотношений. Например, гражданин может обратиться с за-
явлением о прекращении рассмотрения обращения, в результате чего 
правоотношения между ним и органом власти закончатся. Изменение 
правоотношения может быть обусловлено переадресацией обращения 
в соответствующий орган или должностному лицу, в компетенцию 
которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уве-
домлением заявителя.
В силу закрепленного в ст. 19 Конституции РФ принципа равен-
ства и равноправия правом на обращение обладает любой человек. 
Возраст граждан не влияет на реализацию права на обращение. На-
пример, согласно ч. 2 ст. 56 Семейного кодекса РФ ребенок, чьи права 
и законные интересы нарушены, в том числе при невыполнении или 
при ненадлежащем выполнении родителями обязанностей по воспи-
танию, образованию ребенка либо при злоупотреблении родитель-
скими правами, вправе самостоятельно обращаться за их защитой в 
орган опеки и попечительства, а по достижении возраста 14 лет — в 
суд. Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об обра-
зовании в Российской Федерации» предусмотрено право несовершен-
нолетних обучающихся самостоятельно или через своих представи-
телей направлять в органы управления образовательных организа-
ций обращения о применении к работникам указанных организаций, 
нарушающим и (или) ущемляющим права обучающихся, их родите-
лей (законных представителей), дисциплинарных взысканий (п. 1 ч. 1 
ст. 45).

Глава 1. Право граждан на обращение в органы публичной власти 
11
Несмотря на то что Конституция РФ закрепляет право на обра-
щение за гражданами РФ, это не исключает использование данного 
права иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также 
объединениями граждан — коммерческими и некоммерческими ор-
ганизациями, учреждениями, общественными объединениями, их 
должностными лицами в целях защиты своих прав и интересов, прав 
и интересов своих членов. Законом об обращениях предусмотрено, 
что его действие по общему правилу распространяется на иностран-
ных граждан и лиц без гражданства. Однако право на обращение ука-
занных лиц имеет ограниченный характер в отношении ряда полити-
ческих вопросов. Так, лица, не являющиеся гражданами РФ, не могут 
реализовать право на обращение, предметом которого являются, на-
пример, предложения о реформировании государственной власти или 
принятии того или иного закона, так как участие в управлении госу-
дарством — право и прерогатива граждан этого государства1.
Конституционное право на обращение гарантируется: 1) свободой 
осуществления обращений; 2) бесплатным рассмотрением обращений 
граждан в органах публичной власти; 3) запретом на преследование 
граждан в связи с их обращением в органы власти или к должност-
ным лицам с критикой их деятельности либо в целях восстановления 
или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, сво-
бод и законных интересов других лиц; 4) запретом разглашения све-
дений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся 
частной жизни граждан, без их согласия.
Юридическая природа права граждан на обращение заключается 
в рассмотрении его в качестве: 1) средства осуществления и охраны 
прав личности; 2) средства укрепления связи органов государствен-
ной власти, органов местного самоуправления с населением; 3) сред-
ства разрешения противоречий в общественной и политической 
жизни; общественного контроля за деятельностью органов власти; 
4) формы волеизъявления граждан; 5) гарантии участия граждан в 
управлении делами государства; 6) результата (получение источника 
аналитической информации, необходимой для рационализации дея-
тельности органов и должностных лиц).
Интегративное понимание юридической природы права граждан 
на обращение позволяет объединить все вышеуказанные подходы.
1  См.: Бондарчук Р. Ч., Прокопьев Е. В. Комментарий к Федеральному закону «О по-
рядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный). М., 
2007. С. 7.

Общая часть
Значение права граждан на обращение в органы публичной 
власти. Право на обращение является важным средством проявления 
общественно-политической активности граждан, заинтересованности 
их в общественных делах, а также защиты ими своих прав. Обраще-
ния граждан имеют значение и как канал укрепления связей государ-
ственного аппарата с населением, как источник информации, необхо-
димой для решения текущих вопросов общественной жизни1.
Посредством реализации права на обращение обеспечивается об-
ратная связь власти и граждан, возможность для органов власти вы-
являть основные проблемы, с которыми сталкиваются граждане в 
повседневной жизни, делать выводы о «болевых точках» в муници-
палитетах, регионах и во всей России, оперативно реагировать на эко-
номические, социальные, политические потребности общественных 
объединений, коллективов и отдельных граждан. С другой стороны, 
обращения способствуют осуществлению других прав граждан, уси-
лению общественного контроля за деятельностью власти, противо-
действию бюрократизму и коррупции и, как следствие, улучшению 
работы государственного и муниципального аппарата.
Обращения граждан позволяют эффективно влиять на публичную 
власть с целью не только повышения эффективности работы ее органов, 
но и поддержания баланса во взаимоотношениях личности и государства. 
Эти обращения способствуют разрешению многих социальных 
конфликтов, предупреждению недовольства людей.
Институт обращений граждан как возможность населения участвовать 
в управлении делами государства. В теории конституционного 
права обращения граждан рассматриваются как одна из форм 
участия граждан в управлении делами государства, в выработке государственных 
решений по важнейшим социально-экономическим и 
иным общественно значимым вопросам.
Обращаясь индивидуально и коллективно в органы государственной 
и местной власти, граждане тем самым выражают общественное 
мнение, а также дают возможность государственным органам и органам 
местного самоуправления получить информацию о качестве 
и недостатках их работы. В свое время Б. Н. Чичерин писал: «Общественное 
мнение обнаруживает настоящее состояние общества и 
управления. Существующее зло не таится внутри, а выходит наружу. 
Народные нужды становятся известны всем, а потому скорее и легче 
могут быть изысканы средства исправления недостатков»2.
1  См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2010. С. 126.
2  Чичерин Б. Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 54.