Совершенствование банковского регулирования и надзора в России на основе международных принципов

Москва
ИНФРА-М
2018

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ 

БАНКОВСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 

И НАДЗОРА В РОССИИ НА ОСНОВЕ 

МЕЖДУНАРОДНЫХ ПРИНЦИПОВ

Ñ.Þ. ÕÀÑßÍÎÂÀ

МОНОГРАФИЯ

Хасянова С.Ю.
Совершенствование банковского регулирования и надзора 
в России на основе международных принципов : монография /
С.Ю. Хасянова. – М. : ИНФРА-М, 2018. – 234 с. — (Научная 
мысль). – www.dx.doi.org/10/12737/11152.

ISBN 978-5-16-012435-3 (print)
ISBN 978-5-16-103358-6 (online)

Монография посвящена исследованию развития банковского регулирования и надзора в России на основе международных принципов и стандартов. 
Процесс внедрения международных принципов и стандартов банковского 
регулирования в РФ и его последствия анализируются в контексте необходимости обеспечения финансовой стабильности. Особое внимание уделяется макроэкономическому регулированию, а также развитию пруденциальных норм 
и требований к банкам. 
Монография предназначена для специалистов в области финансов и банковского дела, преподавателей и студентов экономических и финансовых факультетов вузов.
УДК 336.71
ББК 65.262.1

УДК 336.71
ББК 65.262.1
 
Х24

© Хасянова С.Ю., 2015
ISBN 978-5-16-012435-3 (print)
ISBN 978-5-16-103358-6 (online)

Х24

Подписано в печать 16.10.2015.
Формат 60×90/16. Печать цифровая. Бумага офсетная.
Гарнитура Newton. Усл. печ. л. 14,625. ПТ10.
ТК 392900-536200-131015
ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1.
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86.     Факс: (495) 280-36-29.
E-mail: books@infra-m.ru                 http://www.infra-m.ru

А в т о р
Светлана Юрьевна Хасянова, канд. экон. наук, проф., зав. каф. банковского 
дела НИУ ВШЭ (Нижний Новгород)

Р е ц е н з е н т ы:
А.Г. Гузнов, канд. юрид. наук, доц, директор Юридического департамента 
Банка России, заслуженный юрист РФ; 
З.А. Тимофеева, канд. экон. наук, доц., и.о. управляющего Отделением по Калининградской обл. Северо-Западного главного управления Банка России; 
С.А. Рамазанов, д-р экон. наук, профессор кафедры «Финансы и кредит» 
Нижегородского института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Правительстве РФ

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

Отпечатано в типографии ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127282, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

ВВЕДЕНИЕ 
 
В последнее десятилетие мировое банковское сообщество предприняло кардинальные усилия по повышению эффективности банковского 
регулирования и надзора в целях предупреждения разрушительных последствий финансовых кризисов. Важный вклад в этот процесс внес 
Базельский комитет по банковскому надзору и другие международные 
организации и ассоциации. Во многих странах мира продолжается 
внедрение в деятельность органов надзора и самих банков рекомендаций Базельского комитета по регулированию капитала и рисков, а также 
основополагающих принципов эффективного банковского надзора и 
основополагающих принципов эффективных систем страхования депозитов. Последний мировой финансовый кризис сделал необходимым 
пересмотр подходов к регулированию деятельности финансовых институтов в сторону ужесточения требований по обеспечению финансовой 
стабильности и прозрачности деятельности. В 2010 г. опубликованы 
международные стандарты капитала Базель 3, предъявляющие повышенные требования к качеству и достаточности капитала банков, а в 
2011 г. и 2013 г. вышли в свет рекомендации по выявлению и регулированию глобальных и национальных системно значимых финансовых 
институтов.  
В данном исследовании процесс внедрения международных принципов и стандартов банковского регулирования в банковском секторе РФ 
и его последствия анализируются в контексте необходимости обеспечения 
финансовой 
стабильности. 
Председатель 
Банка 
России 
Э.С. Набиуллина подчеркивает, что решение задачи по «укреплению и 
оздоровлению банковского сектора происходит через улучшение системы регулирования на основе сочетания внедрения международных 
стандартов и национальных норм регулирования, а также через последовательное и своевременное применение мер надзорного реагирования»1.  
Обеспечение соответствия банковского регулирования и надзора в 
России установленным международным стандартам эффективности 
является важнейшим условием успешного позиционирования российских банков на международных финансовых рынках. Как справедливо 
отмечает Президент Ассоциации российских банков Г.А. Тосунян, 
«банковский надзор — не самоцель, а средство обеспечения устойчивого развития национальной банковской системы и конкурентоспособности российских банков на мировых финансовых рынках» [63, с. 96]. 
По мнению экспертов Международного валютного фонда и Всемирного банка, система нормативно-правового регулирования банковского 
сектора России в значительной степени соответствует основополагающим принципам эффективного банковского надзора, и в последние годы 

                                                      
1 Материалы XXIII Международного банковского конгресса в СанктПетербурге «Банковский бизнес: новые реалии», июнь 2014. Банковское обозрение, 04.07.14. 

достигнут значительный прогресс по усилению регулирования и укреплению надзора за банками. В то же время практика регулирования и 
надзора по ряду аспектов не вполне соответствует международным 
принципам, что признается официальными властями РФ [58, с. 59]. 
Становление и развитие банковской системы России сопровождалось ростом интереса к международному опыту регулирования деятельности банков и теоретическим основам регулирования. В связи с этим, в 
Главе 1 «Теоретические аспекты банковского регулирования» рассматриваются основные концепции банковского регулирования, подходы к 
оценке банковских рисков, эволюция регулятивных требований к капиталу, модели страхования депозитов. Значимость исследования теории 
банковского регулирования обусловлена тем, что на ее основе международные организации разрабатывают современные принципы и стандарты регулирования.  
Глава 2 «Макроэкономическое регулирование банковского сектора 
РФ» посвящена анализу внешнеэкономических и внутренних условий 
функционирования российских банков, выявлению факторов дестабилизации банковского сектора и возможных каналов распространения 
внешних шоков. В условиях стагнации мировой экономики проблема 
обеспечения стабильности банковского сектора России становится 
наиболее острой в связи с сырьевой направленностью экономики и усиливающимся оттоком капитала. В этой связи исследуется влияние инструментов монетарной политики Банка России на состояние банковского сектора на различных стадиях экономического цикла. Показана 
роль системы страхования вкладов в РФ в укреплении ресурсной базы 
банков и повышении их устойчивости в период кризиса, а также предложены пути ее совершенствования. 
В Главе 3 «Особенности банковского регулирования и надзора в РФ» 
исследуется специфика функционирования финансовых рынков и банковского сектора РФ, определяющая направления развития банковского 
регулирования и надзора. Основным сегментом финансового рынка в 
России является денежный рынок, что придает особое значение регулированию ликвидности. Повышенная концентрация в банковском секторе предопределяет необходимость усиления надзора за системно значимыми банками, а кластеризация банков — внедрение дифференцированного подхода к регулированию капитала и рисков. Особое внимание 
уделяется анализу деятельности банков с участием иностранного капитала и характеру их влияния на банковский сектор РФ. 
Глава 4 «Пруденциальные нормы и требования банковского регулирования и надзора в РФ» посвящена анализу внедрения международных 
норм и требований к капиталу и управлению рисками в банковском секторе РФ. Поскольку состояние нефинансового сектора и связанные с 
ним высокие кредитные риски оказывают прямое влияние на российский банковский сектор, особое внимание уделяется анализу качества 
кредитного портфеля банков и механизму резервирования по ссудам. 
Отдельный раздел посвящен совершенствованию методологии выявления системно значимых банков в России в целях применения к ним осо

бого режима регулирования. В завершении проведен анализ соответствия банковского регулирования и надзора в РФ основополагающим
принципам эффективного банковского надзора с учетом развития содержательного подхода к регулированию. 

В Главе 5 «Позиция банковского сектора РФ в глобальной системе

финансовой стабильности» российский банковский сектор рассматривается как неотъемлемая часть мировой финансовой системы, оказывающая влияние на состояние глобальной стабильности. Эффективность
национального банковского надзора проявляется в показателях финансовой устойчивости банковского сектора. В связи с этим, в данной главе
анализируются показатели финансовой устойчивости банковского сектора РФ в сравнении с другими развивающимися и развитыми странами. Поскольку важнейшей задачей надзора является предотвращение
кризисных ситуаций, особое место в исследовании занимает выявление
опережающих индикаторов финансовой несостоятельности банков. 

В качестве теоретической базы исследования использовались работы

зарубежных и российских ученых, а также экспертов в области финансов и банковского дела, посвященные проблемам совершенствования
банковского регулирования и надзора и обеспечения финансовой стабильности. Информационной базой исследования являются статистические данные и аналитические материалы Банка России, Международного валютного фонда, Всемирного банка; рекомендации и стандарты Базельского комитета по банковскому надзору; законодательные акты
Российской Федерации, нормативные акты Банка России; нормативноправовые акты и аналитические обзоры Европейского Центрального
банка и Федеральной резервной системы США; официальная отчетность российских банков. Период исследования — 2006–2014 гг. 

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ  
БАНКОВСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 

1.1. КОНЦЕПЦИИ БАНКОВСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 

Регулирование банковской системы включает два аспекта — рыночное и законодательное регулирование. Рыночное регулирование определяет стоимость ресурсов банка, эффективность размещения средств, 
направления денежных потоков и позволяет привести в соответствие интересы менеджеров и владельцев банка. Рыночное регулирование дополняется законодательным регулированием, которое является более или 
менее эффективным. В модели регуляционной дисциплины участвуют: 
законодатели, регуляторы, налогоплательщики, банки, банковские холдинги и группы, небанковские финансовые организации.  
Исследователь в сфере банковского регулирования Kейн Э. характеризует отношения между банками и регуляторами как диалектику регулирования или модель борьбы [127]. Причиной конфликта является 
несоответствие целей их деятельности — регуляторы обеспечивают 
безопасность и стабильность финансовой системы, а банкиры стремятся 
к росту прибыли и стоимости капитала. Вследствие этого банки пытаются преодолеть ограничения, используя несовершенство законодательства, а органы надзора вновь принимают меры, направленные на усиление регулирования. Положительным последствием такой борьбы являются финансовые инновации, позволяющие обходить законодательные 
требования, а также усиление конкуренции между регулируемыми и 
нерегулируемыми финансовыми организациями. Например, в банковской системе США появление финансовых холдинговых компаний и 
таких финансовых инструментов, как обращающиеся долговые обязательства и секъюритизация активов, вызваны стремлением банков преодолеть законодательные ограничения. Регулирование снижает прибыль 
банков и может побудить банки к инновациям, чтобы уклониться от 
последствий регулирования. В то же время, как показали Мартин А. и 
Бруно М., регулирование банковского капитала и финансовые инновации могут взаимодействовать, улучшая общественное благосостояние, 
если регулятор предвидит реакцию банков на меры регулирования [139]. 
Джонс Д. показал, что с введением в практику надзора стандартов 
капитала для банков самым распространенным проявлением регуляционной диалектики стал арбитраж на требованиях к капиталу, суть которого состоит в том, что банки формируют портфель активов таким образом, что степень риска возрастает, а требуемый регуляторами капитал 
остается на том же уровне [125]. В то же время Склипхейк Е. и Кирстен 
Р. выявили, что банки, которые не допускают арбитраж и стремятся выполнить обязательные требования к капиталу, предпочитают сокращать 
кредитование в отличие от привлечения дополнительного акционерного 
капитала [158]. Вследствие этого, снижение конкуренции на кредитном 
рынке может привести к неэффективности этого рынка. Этот стратеги

ческий эффект следует учитывать при пруденциальном регулировании, 
особенно при увеличении требований к капиталу.  
Важнейшей целью регулирования является поддержание доверия 
общества к банковской и финансовой системам. Банковское регулирование — это попытка примирить противоречащие друг другу задачи, с 
одной стороны, обеспечения безопасности и стабильности, с другой 
стороны, поддержания эффективности и конкурентоспособности банковской системы, поэтому крайне необходимым является установление 
равновесия между ними. Кейн Э. считает, что регулирование можно 
считать оптимальным, если официальным лицам удается минимизировать чистые затраты или максимизировать чистую выгоду общества 
путем введения в практику схем регулирования, то есть деятельность 
регуляторов должна быть направлена на обеспечение максимальной 
надежности, стабильности и конкурентоспособности финансовой системы и экономики [128]. Надежность означает государственные гарантии возврата средств кредиторам и вкладчикам, стабильность — защиту 
экономики от разрушительных последствий финансовых кризисов, конкурентоспособность — обеспечение конкуренции и эффективности в 
финансовой и нефинансовой сферах.  
Миллер Р.Л. и Ван-Хуз Д. выделяют несколько концепций банковского регулирования [50]:  
‒ теория «общественных интересов». Регуляторы действуют в интересах потребителей финансовых услуг, применяя инструменты регулирования, максимизирующие общее благосостояние. Интересы самих 
регулирующих органов не играют роли при принятии решений; 
‒ теория «срастания». Банки пытаются срастись с регулирующими органами для получения выгоды от надзорных мер, а убытки несут потребители финансовых услуг. Представители органов надзора, в 
свою очередь, не заинтересованы в жестком регулировании, так как 
рассчитывают поступить на работу в банки по истечении срока своих полномочий; 
‒ теория общественного выбора. Органы надзора регулируют рынок 
обычно таким образом, чтобы позволять банкам получать прибыль 
выше уровня рынка совершенной конкуренции, но ниже уровня, 
обеспечиваемого установлением монопольных цен, то есть в процессе регулирования у надзорных органов есть альтернативы. Эта теория рассматривает две предыдущие концепции в качестве крайних 
случаев. 
Синки Дж. считает, что теоретическая основа регулирования базируется на следующих концептуальных понятиях [61]: 
‒ агентская теория — отношения «принципал-агент»; 
‒ банковские регуляторы — поставщики услуг регулирования; 
‒ регуляционная диалектика — модель борьбы регуляторов и регулируемых финансовых учреждений; 
‒ адекватность капитала. 
При этом Синки Дж. считает, что основная проблема взаимоотношений принципал (регуляторы, страховщики, кредиторы) — агент (банки) 

состоит в неспособности принципала проводить адекватный мониторинг деятельности агентов. Взаимодействие органов надзора и банков 
происходит в следующих областях: цена продуктов, удобство для потребителя и доверие клиентов (деловая репутация).  
Примером влияния со стороны органов надзора на цены банковских 
продуктов может служить установление верхних границ процентных 
ставок по депозитам или запрет выплачивать проценты по отдельным 
видам депозитов. Эти ограничения были впервые введены в США, а 
затем в других странах (в том числе в России в период последнего кризиса) как экстренные меры борьбы в стрессовой ситуации, но в дальнейшем привели к неэффективной деятельности депозитных учреждений. В настоящее время наиболее распространенными видами ограничений являются ограничения на определенные виды активов и ценообразование с учетом риска. Ограничения на географическую диверсификацию повышают риск активов и снижают степень удобства для потребителей финансовых услуг. Поскольку банки конкурируют между собой 
в рамках установленных границ, банкиры стараются компенсировать 
стоимость регулирования, являющуюся своеобразным налогом, стоимостью услуг для клиентов. Доверие клиентов к банку определяется не 
только наличием правительственных гарантий, но и экономическим 
положением банка, его прибыльностью и ликвидностью. Эффективный 
рынок требует раскрытия информации о степени риска, принимаемого 
банком, которая способствует росту его репутации. В настоящее время 
банки вынуждены либо принимать требования к раскрытию информации, либо публично объяснять причины отказа. Современная проблема 
раскрытия информации выражается в степени детализации предоставляемых банками сведений. 
Крайне важной в регулировании является проблема воздействия рыночной концентрации на общую эффективность рынка. Миллер Р.Л. и 
Ван-Хуз Д. определяют банковский рынок как зону основных услуг 
банков, то есть географическую область, которая охватывает значительную часть продавцов и покупателей разных видов банковских 
услуг [50].  
В последние десятилетия в банковской сфере наблюдается тенденция консолидации: количество банков сокращается, а средний размер 
банка растет. Рыночная концентрация, характеризующаяся долей крупнейших банков в совокупном объеме ссуд и депозитов, обеспечивает 
доминирующее положение этим банкам на рынке. Для органов надзора 
крайне важным является определение приемлемого уровня рыночной 
концентрации. Синки Дж. предлагает две противоположные теории взаимозависимости концентрации и эффективности [61]:  
‒ модель «структура-поведение-эффективность», 
‒ теория эффективной структуры.  
Первая теория рассматривает рынок с высокой степенью концентрации как нежелательное явление. Чем выше степень концентрации, тем 
выше вероятность того, что поведение банков будет близко к поведению монополистов, что приведет к аллокационной неэффективности и 

потерям для общества в целом. С увеличением уровня концентрации на 
рынке банковских услуг прибыль банков должна расти, поскольку банки в условиях монополизации имеют возможность назначать более высокие ставки по ссудам и более низкие ставки по депозитам, при этом 
объем кредитования будет ниже, чем в условиях конкуренции. Однако 
некоторые исследования показали, что степень концентрации не является основным фактором увеличения прибыли банков. Вторая теория 
утверждает, что несколько крупнейших банков могут обладать значительной долей рынка, потому что они более эффективны. При этом конкуренция с местными банками возрастает, и банковская система становится более эффективной для общества. 
Регулирование направлено на достижение различных целей и, благодаря этому, различается в разных странах и в разные эпохи. Анализ 
эволюции банковского регулирования позволяет выделить следующие 
степени регулирования: 
‒ регулирование, 
‒ дерегулирование, 
‒ ререгулирование. 
Дерегулирование (финансовая либерализация) является реакцией законодателей и регуляторов на экономические и технологические изменения в финансовой сфере и выражается в ослаблении контроля за процентными ставками, географической и продуктовой диверсификацией 
банковского бизнеса. В этом случае законодательство расширяет границы банковской деятельности, способствует финансовой модернизации и 
повышению конкурентоспособности и эффективности финансовых институтов. В свое время реакцией законодателей США на появление 
многочисленных инноваций стало принятие Закона о финансовой модернизации Грэмма-Лича-Блили, позволяющего банковской системе 
меняться под воздействием рынка [164]. Целью закона являлось обеспечение конкурентоспособности индустрии финансовых услуг через установление принципов организации дочерних компаний банков, компаний, занимающихся ценными бумагами, страховых и других финансовых компаний. Банковским холдинговым компаниям (BHC) было разрешено заниматься новыми видами деятельности — страхованием и 
деятельностью на рынке ценных бумаг, а компаниям, работающим на 
рынке ценных бумаг и на страховом рынке — банковским обслуживанием. Закон предусматривал надзор за отдельными компаниями, входящими в банковский холдинг, со стороны органа соответствующей 
области регулирования и надзор на консолидированной основе со стороны Федеральной резервной системы (ФРС, FR).  
Ререгулирование означает ужесточение регулирования, то есть его 
возобновление на основе более жестких требований к регулируемым 
финансовым организациям. Примером такой степени регулирования 
может служить режим регулирования, введенный Базельским комитетом по банковскому надзору (BCBS) в 2010 г. (Базель 3) в ответ на последний разрушительный для многих стран мировой финансовый и экономический кризис. 

Поскольку банки кредитуют экономику, являются проводниками 
монетарной политики государства и осуществляют расчеты, правительства стран предоставляют им определенные гарантии, которые Корриган Э. назвал сетью безопасности [93]. Сеть безопасности включает: 
надзор за деятельностью, обеспечение ликвидности, страхование депозитов и выплаты кредиторам. Обеспечение ликвидностью (учетное окно) необходимо банкам в условиях неравномерности денежных потоков 
или в ситуации «бегства депозитов». В связи с тем, что банки и банковские холдинговые компании могут обращаться за помощью в государственную сеть безопасности, они подлежат более жесткому регулированию, чем иные финансовые компании. Система страхования вкладов 
позволяет осуществлять гарантированные выплаты кредиторам и вливания денежных средств в банки, переживающие финансовые проблемы. Правительственные гарантии повышают доверие к банковской системе, но в то же время способствуют росту морального риска в случае, 
если гарантии в существенной степени покрывают все обязательства 
банка. В этой ситуации рыночное регулирование прекращает свое действие.  
Вопрос об эффективности системы регулирования и ее потенциальном негативном воздействии, которое она оказывает на экономику, провоцируя кризисы в банковской системе, всегда стоял достаточно остро. 
Блэк Ф. отмечает: «Налогоплательщиков снова заставят платить за регулирование, которое проникнет в область частных договоренностей и 
само создаст системный риск. Налогоплательщики будут платить за то, 
чтобы регуляторы сократили риск, который создали правительственные 
гарантии» [85, с.7]. Опасения по поводу системного риска приводят к 
излишней опеке регуляторов над банками «слишком крупными, чтобы 
обанкротиться», что, в свою очередь, поощряет риск-аппетит крупных 
банков и негативно влияет не только на банковский сектор, но и на состояние нефинансового сектора. Учитывая разрушительные последствия банкротства системно значимых финансовых институтов в период 
последнего мирового финансового кризиса, регуляторы дополнили доктрину «слишком крупный, чтобы обанкротиться» («too big to fail») доктриной «слишком крупный, чтобы его спасать» («too big to save»). 
Решение задачи обеспечения стабильности осуществляется как на 
макроэкономическом, так и на микроэкономическом уровнях. Моисеев С.Р. и Лобанова М.А. констатируют, что макропруденциальная политика как комплекс мер, направленных на минимизацию системного финансового кризиса, занимает промежуточное положение между монетарной политикой Центрального банка, направленной на достижение 
макроэкономических целей, и микропруденциальным регулированием, 
ориентированным на предотвращение несостоятельности отдельных 
финансовых институтов [13]. В Руководстве по макропруденциальной 
политике «Группы 30» приведены следующие основные характеристики 
этой политики [107]: 
‒ обеспечение устойчивости финансовой системы; 
‒ ограничение системных рисков;