Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на гражданской и муниципальной службе: теория и практика

Москва
ИНФРА-М
2021

УРЕГУЛИРОВАНИЕ
КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ
И ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ
КОРРУПЦИИ
НА ГРАЖДАНСКОЙ
И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ:

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

С.Ю. КАБАШОВ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Допущено
Советом Учебно-методического объединения вузов
по образованию в области менеджмента в качестве
учебного пособия по дисциплине региональной
составляющей специальности «Государственное 
и муниципальное управление»

УДК 328.185+316.628(075.8)
ББК 66.3(2Рос)3я73
 
К12

Кабашов С.Ю.
Урегулирование конфликта интересов и противодействие 
коррупции на гражданской и муниципальной службе: теория 
и практика : учебное пособие / Кабашов С.Ю. — Москва : 
ИНФРА-М, 2021. — 192 с. — (Выс шее образование: Бакалавриат). — DOI 10.12737/1076.

ISBN 978-5-16-004278-7 (print)
ISBN 978-5-16-100457-9 (online)

Раскрываются основы урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской и муниципальной службе в соответствии с 
требованиями законодательных и нормативных правовых актов. В книге 
отражены нормы и практика организации служебных взаимоотношений 
в системе гражданской и муниципальной службы; основные принципы 
и методы управления конфликтом интересов на гражданской и муниципальной службе с учетом отечественного и зарубежного опыта; основные 
вопросы противодействия коррупции на гражданской и муниципальной 
службе. 
Для руководителей органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных гражданских и муниципальных 
служащих, студентов, аспирантов, преподавателей вузов и всех, кто интересуется проблемами функционирования государственной гражданской 
и муниципальной службы. 
 
ББК 66.3(2Рос)3я73

ISBN 978-5-16-004278-7 (print)
ISBN 978-5-16-100457-9 (online)
© Кабашов С.Ю., 2011

К12

Подписано в печать 13.11.2020.
Формат 6090/16. Гарнитура Newton. Бумага офсетная. Печать офсетная.
Усл. печ. л. 12,0. Уч.-изд. л. 13,66. ППТ20. Заказ №00000.

Цена свободная.

ТК 138450-1221181-140610

ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127214, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29
E-mail: books@infra-m.ru        http://www.infra-m.ru

Рецензенты:
Н.Р. Янбухтин, канд. юрид. наук, доцент, заместитель председателя 
центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан;
Д.А. Гайнанов, д-р юрид. наук, профессор,
зав. кафедрой Уфимского государственного авиационного 
технического университета

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11

Отпечатано в типографии ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»
127214, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1
Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29



Предисловие

В рамках национальной антикоррупционной программы актуальность проблемы конфликта интересов в системе государственной 
гражданской службы Российской Федерации и муниципальной службы значительно возросла. Это обусловлено целым рядом причин, среди которых можно выделить необходимость дальнейшего институционального развития гражданской и муниципальной службы, закрепления принципов гражданского служения государству и обществу, 
формирования нравственных основ служебного поведения государственных гражданских и муниципальных служащих, этических норм 
исполнения должностных обязанностей. Кроме того, на самом высоком уровне власти признано, что в организационных структурах гражданской и муниципальной службы уже сложилась устойчивая социальная среда служащих, где личностные интересы и способы их реализации не получают морального осуждения, если они выходят за 
рамки государственных интересов и даже несут им прямую угрозу.

Далеко не всегда в центре конфликта интересов находится личностная материальная, политическая или иная заинтересованность 
служащего, хотя это само по себе является причиной многих должностных злоупотреблений и корыстных преступлений. В ряде случаев конфликт интересов обусловлен институциональной недостаточностью организации системы государственной и муниципальной 
власти, отсутствием реальных механизмов предотвращения и урегулирования негативных последствий использования должностных 
полномочий и возможностей в личных целях. Следствием такой институциональной недостаточности являются масштабная коррупция 
и ее самый распространенный вид — взяточничество под видом благодарностей и подарков.

Конфликт интересов нельзя рассматривать односторонне, как 

простое противоречие личных интересов служащего и государства. 
Это сложное социальное явление, в основе которого находятся множество различных факторов объективного и субъективного свойства, 
институциональных погрешностей в организации системы государственной гражданской и муниципальной службы. Только запретительными и рекомендательными мерами исключить появление конфликтов интересов невозможно. В России необходимо формирование адекватной государственным и общественным интересам 
внутренней и внешней среды государственной и муниципальной 
службы, профессиональной личности чиновника, в основе мотиваций должностного поведения которого будут находиться принципы 
служения российскому государству и обществу, соблюдение законности и уважение гражданских прав и законных интересов личности, 
общественных объединений и общества в целом. Именно этим вопросам посвящено предлагаемое учебное пособие.



Глава 1.  
интерес и Потребности человека, 
социальной ГруППы, общества, 
Государства

Интерес (от лат. interest — имеет значение, важно) человека, социальной группы, государства — ключевая категория политической 
науки, обозначающая движущую силу истории, внутренний указатель любой политики. В истории, в обществе ничего не делается без 
человеческого интереса: все, что совершается в общественной жизни, как плохое, так и хорошее, — результат чьего­то интереса, следствие чьей­то выгоды. 

Этимологическое содержание слова «интерес» включает: а) внимание к кому­, чему­нибудь, заинтересованность кем­то, чем­то; 
интерес, увлечение; б) вес; значение; в) то, что более всего интересует кого­нибудь, что содержит содержание чьих­то мыслей и забот; 
г) стремления, потребности; д) то, что идет на пользу кому­, чемунибудь, отвечает чьим­то стремлениям, потребностям; выгоду, пользу, прибыль. В общесоциологическом значении категория «интерес» 
понимается как объективно существующая и субъективно осознанная социальная потребность, как мотив, стимул, возбудитель, побуждение к действию; в психологии — как отношение личности к 
предмету как к чему­то для нее ценному, такому, что привлекает. 
В правовых актах термин «интерес», учитывая как его этимологическое, так и общесоциологическое, психологическое значение, употребляется в широком или узком значении как самостоятельный 
объект правоотношений, реализация которого удовлетворяется или 
блокируется нормативными способами. В нашем случае под интересом понимается основанный на законе ожидаемый правовой результат, который должен наступить в связи с рассмотрением и разрешением конкретного дела, связанного с реализацией гражданским 
(муниципальным) служащим должностных обязанностей.

Интересы отдельных людей, сталкиваясь и погашаясь во взаимных конфликтах, не оказывают существенного воздействия на ход 
событий. Гораздо важнее совпадающие интересы больших социальных 
групп людей — классов, народностей, наций, государств. Но, поскольку интерес любой такой общности людей не имеет единого субъекта, 
носителя этого интереса, а представляет собой определенное соединение индивидуальных интересов, важно определить именно эту 

 
См.: Новосельцев В.С. Национальные интересы России (социально­экономический аспект): Монография. — М., 2007. — С. 7.



исходную категорию — интерес индивида и определить природу этого интереса. 

Следует отметить ошибочность придание интересу человека исключительно субъективный характер (как определенное им самими 
избираемое устремление к выгоде) или же объективно­субъективный 
характер (в нем могут быть как объективное, независящее от воли человека содержание, так и субъективные моменты); на самом деле интерес человека (социальной группы) и вообще интерес — объективная 
категория, хотя она неотделима от ее носителя (человека, социальной 
группы, государства). 

В чем суть интересов человека? Человек как биологическое и социальное существо имеет совокупность определенных изменяющихся потребностей2 для своего развития. Для удовлетворения этих потребностей необходимы те или другие предметы, вещи, отношения 
с другими людьми как средства удовлетворения тех или иных потребностей, на что и направлены интересы данного индивида. 
Интерес — это объективное отношение той или иной потребности личности к предмету ее удовлетворения. Индивид, имеющий потребности, не волен отменить их, исключить интерес к предметам 
удовлетворения своих потребностей. Следует подчеркнуть, что суть 
объективного интереса человека не всегда лежит на поверхности, 
необходимы определенные умственные усилия, чтобы за внешним, 
поверхностным обнаружить существо дела. Причину следует искать 
в специфике отношений человека и вещи (услуги и т.п.). Из всего 
многообразия отношений «человек — вещь» можно выделить два 
основных: ) отношения потребления, в рамках которых вещь удовлетворяет определенные потребности человека; 2) отношения собственности, в которых человек по своему усмотрению волен владеть, 
пользоваться и распоряжаться вещью. 

Отношение собственности между одним человеком и вещью всегда предполагает, что есть некто, другой человек, который не является собственником известной вещи и которому последняя нужна для 
удовлетворения той или иной его потребности. Эта связь «человек — 
вещь» жизненно необходима. Однако если нужная вещь находится в 
собственности другого человека, то несобственник, независимо от 
того, хочет он этого или нет, вынужден вступать в определенные отношения с собственником, альтернативы у него нет. И чаще всего 
это конфликтные отношения. Необходимо специально отметить и 

 
См.: Малько А.В. Законные интересы как правовая категория / А.В. Малько, 
В.В. Субочев. — М., 2004. — С. 35.

2 
В Большом толковом словаре современного русского языка Д.Н. Ушакова 
(с. 765) термин «потребность» раскрывается как «нужда в чем­нибудь, без 
удовлетворения которой невозможно обойтись». — Прим. авт.



то, что возможность владеть, пользоваться, распоряжаться вещью 
самого собственника будет неполной, если рядом с ним нет человека, претендующего на его собственность (т.е. несобственника).

Нередко интерес отождествляют с мотивом деятельности (от фр. 

motif — двигаю), что не совсем верно. Хотя между этими двумя понятиями имеется определенное сходство, однако существуют и различия. Так, мотив побуждает к деятельности, направленной на получение предмета, способного удовлетворить потребность субъекта, в 
то время как интерес направлен на сохранение за предметом тех функций и свойств, благодаря которым он способен удовлетворить потребность. Другими словами, интерес выступает мотивом деятельности людей, социальных групп. Особо хочется обратить внимание на 
ценностный характер интереса. Именно через интерес характеризуется отношение человека к окружающему его миру; другими словами, категория интереса отражает отношение человека к таким вещам 
и явлениям, которые имеют для него определенное значение и наполняют смыслом его существование. При этом не все предметы 
действительности, обладающие свойством удовлетворять потребности, включаются в структуру имеющихся у человека интересов. Так, 
например, для одного удовлетворение потребности в пище связывается с минимально необходимым набором продуктов, для другого же 
удовлетворение потребности в пище самыми изысканными яствами 
становится содержанием и смыслом всей его жизни. Выбор предмета интереса во многом зависит от ценностной позиции, занимаемой 
социальным субъектом2.
Различаются два вида интересов: ) «отдаленные интересы», 

включающие конечные цели и надежды людей; 2) «интересы благосостояния», которые представляют собой средства, необходимые для 
достижения отдаленных интересов (имеющихся или возможных). 
Интересы отличаются от желаний3. Люди часто не имеют желания 
достичь чего­то, что может быть в их интересах, так как не знают 
своих интересов или не знают, что это связано с их интересами, либо 
поскольку имеют противоположные желания. Реализация «интересов благосостояния» является благом для человека во всех случаях, 
т.е. независимо от его желаний и верований. Например, его интерес 
в здоровье. Напротив, в «отдаленных интересах» желания человека 
играют существенную роль, при изменении желаний меняются и 

 
См.: Леонтьев А.Н. Потребности, мотивы и эмоции. — М., 97. — 
С. 35–39.

2 
См.: Истратов А. Категория «личный интерес» как социально­правовое явление // Вестник Саратовской государственной академии  права. — 2008. — 
№ . — С. 37.

3 
Под желаниями понимается стремление к осуществлению чего­нибудь, обладанию чем­нибудь. — Прим. авт.



интересы. Однако не любое желание, какое бы оно ни было сильным 
и насущным, может сформировать данный интерес: оно должно быть 
сравнительно укоренившимся и стабильным, а его осуществление — 
вполне достижимым и ожидаемым. Интересы могут быть чисто материальными — пропитание, доходы, досуг и т.д., могут быть социальными, т.е. связанными со стремлением занять более выгодную статусную позицию в социальной иерархии, могут быть познавательными и 
духовными, т.е. направленными на улучшение своего знания о реальности, лучшую ориентировку в ней, а также на постижение и утверждение определенных ценностей, выступающих обоснованием целенаправленного человеческого действия.

Важно выявить взаимосвязь понятий «интерес личности» и «конфликт». Человек в силу объективных обстоятельств испытывает нужду в разнообразных предметах, а значит, имеет и самые разнообразные интересы. Последние из­за своей направленности на различные 
предметы действительности могут вступать между собой в противоречие, разрешение которого также становится для человека жизненно необходимым. В результате появляется личность как форма разрешения внутреннего конфликта (конфликта, ограниченного сознанием человека), основанного на противоречии имеющихся у 
человека и актуальных на данный момент интересов. 

Поскольку у людей много различных интересов, то разрешение 

конфликтов может потребовать применения власти, которая может 
одновременно осуществляться как против интересов людей, так и в 
их интересах. Известно, что к наиболее сложным проблемам власти 
относится сочетание различных интересов, если не забывать, что 
интерес, как и потребность, — категория объективная, а потому ни 
для какого властного подчинения не годится. Здесь необходим целый 
комплекс продуманных мер, позволяющих власти сначала устранить 
все то, что, обостряя противоречия, способно довести различные 
интересы до конфликта. Когда эта задача решена, перед властью 
встает другая, более трудная: как найти, выявить и выдвинуть объединяющие интересы или хотя бы совпадающие устремления. Изучение интересов является важным элементом в анализе многих форм 
власти, поскольку способствует объяснению источников власти, ее 
основ и особенностей осуществления2. 

В качестве предельной формы согласования интересов в рамках 

общества и поддержания его целостности из всех существующих следует назвать государство. Как бы ни была хороша идея государства, 

 
См.: Зимбули А.Е. Желание как модус нравственного мироотношения // Философия желания. Сборник статей; Под ред. И.В. Кузина. — СПб., 2005. — 
С.49.

2 
См.: Шамхалов Ф. Собственность и власть. — М., 2007. — С. 32.



представляющая его в качестве оптимально согласующей общественные и личные интересы формы организации общества, в действительности все обстоит гораздо сложнее. Однако вряд ли кто будет 
оспаривать тот факт, что государство, в чьих бы интересах оно ни действовало, с момента своего зарождения и до сегодняшнего дня является важнейшим социальным институтом, обеспечивающим жизнедеятельность всего общества. Под социальным институтом будем 
 понимать, с одной стороны, устойчивую форму организации социальной деятельности и социальных отношений, предназначенных 
для удовлетворения определенных социальных потребностей, с другой — устойчивое социальное образование, обеспечивающее реализацию данных потребностей. 

Также хотелось бы подчеркнуть, что принадлежность человека к 

обществу приобретает все более и более сложный характер и выражается в многообразии форм включенности личности в разнообразные по своему содержанию социальные группы, самой большой из 
которых является само общество. А это означает, что, с одной стороны, общественный интерес в процессе общественно­исторического 
развития также усложняется и представляет собой результат, полученный в процессе сложно организованной системы взаимодействия 
интересов всех социальных субъектов, включенных в общество, в том 
числе и отдельной человеческой личности. С другой стороны, общественный (общий для его членов) характер приобретают и интересы 
всевозможных больших и малых социальных групп.

Личный интерес всегда связан с интересом общественным посредством общественно­практической деятельности, в которую 
включен человек и наоборот, интересы общественные через существующую в обществе практику неразрывно связаны с интересами 
отдельной личности. Более того, чем более развито общество, тем 
сложнее и многограннее становится эта взаимосвязь. Причем формы 
разрешения противоречия между общественными и личными интересами отнюдь не носят абстрактный характер, как это может показаться на первый взгляд, а наглядно и конкретно находят свое выражение в особенностях общественно­практической деятельности, что 
хотелось бы подчеркнуть особо. Главным определяющим признаком 
общественного интереса является его мотивирующая сила, его способность побудить человека к поступку по причине, что если та или 
иная цель человеку неинтересна или недостаточно интересна, то и 
действовать во имя ее достижения он, скорее всего, не станет и, тем 
более, не станет вступать в конфликт с другими людьми.

Любая система, в том числе и общественная, всегда имеет как 

содержание, так и форму. Хотя содержание и форма находятся в 
единстве, но все же в этом единстве они имеют неодинаковое значе

ние. Содержание и форма являются противоположными сторонами 
общественной жизни, имеют противоположные тенденции. Другими 
словами, содержание общественной жизни всегда шире той государственной формы, в которую оно облекается, какой бы совершенной последняя ни казалась. Таким образом, противоречие между 
содержанием общественной жизни и государственной формой ее организации является одним из основных факторов, определяющих развитие 
общества. Данное противоречие естественно и обусловлено необходимым возникновением в процессе общественного развития новых 
интересов у субъектов (социальных групп, индивидов), образующих 
общество, обеспечить реализацию которых становится невозможно 
в старых государственных формах. 

В результате в деятельности такого социального института, как 

государство, появляются функциональные нарушения (или дисфункции), а это означает, что оно перестает отвечать ряду требований, 
предъявляемых к нему со стороны тех или иных социальных субъектов; как следствие, у данных субъектов возникает стремление преодолеть государственные рамки для реализации своих интересов2. 

вопросы и задания 

Объясните значение понятия «интерес» для человека, для коллектива и для государства.
Интерес человека имеет исключительно субъективный характер или 
объективно­субъективный характер и почему?
В чем суть интересов человека?
Объясните, какие два основных отношения можно выделить в системе «человек — вещь». 
Можно ли отождествлять интерес с мотивом деятельности? В чем разница этих понятий?
Какие основные виды интересов различаются в практической жизни 
людей?
Объясните, почему интересы человека могут вступать между собой в 
противоречие, разрешение которого также становится для человека 
жизненно необходимым.
Что является предельной формой согласования интересов в рамках 
общества? 
Объясните, как личный интерес связан с общественным интересом.
Объясните, почему возникает конфликт личных и государственных 
интересов.

 
См.: Шемшук В.А. Этическое государство. — М., 2005. — С. 62.

2 
См.: Васильев В.И. Гражданин, закон и публичная власть. — М., 2005. — 
С. 92.

.

2.

3.
4.

5.

6.

7.

8.

9.

0.

Глава 2.  
конфликт, власть, Государство

Слово «конфликт» происходит от латинского conflictus — столкновение противоречивых или несовместимых сторон, сил, факторов 
и т.п. Мы будем рассматривать конфликты, возникающие в обществе. Приведем еще одно определение конфликта — противоречие 
между людьми, коллективами и государством в процессе трудовой 
деятельности из­за непонимания или противоположности интересов, 
отсутствия согласия между двумя или более сторонами. Таким образом, конфликт — это факт человеческого существования. Именно 
поэтому общим свойством в раскрытии содержания всех конфликтов 
будет выделение не просто фактора противоречия, а прежде всего — 
социального противоречия. Многие люди воспринимают историю 
человечества как бесконечную череду социальных конфликтов. Но, 
с другой стороны, противоречия — это необходимые, но недостаточные условия конфликта. Противоречия превращаются в конфликт 
тогда, когда начинают взаимодействовать силы, являющиеся их носителями. Иначе говоря, конфликт — это проявление объективных 
или субъективных противоречий, выражающееся в противоборстве 
сторон2.

Всякий конфликт происходит в определенной системе: это либо 

группа родственников (семья), либо группа сослуживцев (трудовой 
коллектив), либо государство (взаимосвязанные органы управления) 
и т.д. Внутрисистемные связи многообразны, сложны и противоречивы. Поэтому определение внутрисистемных границ конфликта 
тесно связано с четким выделением конфликтующих сторон из всего круга его участников. Это важно знать для воздействия на происходящие процессы, в частности для предотвращения от разрушения 
системы в целом из­за конфликтов3.

Конфликт служит способом выявления и разрешения противоречий. Если противоположные силы, их интересы вызывают напряжение, переходящее в открытое противоборство, то этому противоборству рано или поздно должен прийти конец. Конфликт и его 
последующее разрешение как раз являются одним из путей выхода 
из сложившегося тупика. При оценке функций конфликта возникает вопрос: хорошо или плохо, что происходит конфликт? 

Следует различать два научных подхода к конфликту. Сторонники первого описывают конфликт как явление негативное; таким он в 

 
См.: Здравомыслов А.Г. Социология конфликта. — М., 994. — С. 53.

2 
См.: Видоевич З. Социальные конфликты в трансформирующихся обществах / 
З. Видоевич, З.Т. Голенкова // Социс. — 997. —  № 2. — С. 22.

3 
См.: Лукин Ю.Ф. Конфликтология: управление конфликтами: Учебник для 
вузов. — М., 2007. — С. 64.