Миграционная политика: опыт России и зарубежных стран

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА

ОПЫТ РОССИИ 
И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

В.М. КАПИЦЫН

Москва
ИНФРА-М
2021

УЧЕБНИК

Рекомендовано Учебно-методическим советом ВО 
в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, 
обучающихся по направлениям подготовки 39.03.01 «Социология», 
41.03.04 «Политология», 38.03.04 «Государственное и муниципальное 
управление» (квалификация (степень) «бакалавр»)

УДК 325.1(075.8)
ББК 65.248я73
 
К20

Капицын В.М.
К20  
Миграционная политика: опыт России и зарубежных стран : учебник / В.М. Капицын. — Москва : ИНФРА-М, 2021. — 418 с. + Доп. 
материалы [Электронный ресурс]. — (Высшее образование: Бакалавриат). — DOI 10.12737/textbook_5b71515f19f913.41695501.

ISBN 978-5-16-013052-1 (print)
ISBN 978-5-16-107121-2 (online)
В учебнике через призму анализа государственной миграционной политики 
России и зарубежных государств последовательно рассмотрены понятия миграции 
и миграционных процессов, основные модели миграционной политики, ее субъекты, направления и механизмы осуществления. Особое внимание уделено миграционным кризисам и политическим технологиям, используемым различными 
государствами для предотвращения кризисов и преодоления их последствий, обеспечения национальной безопасности, развития международных отношений и мировой политики. С учетом требований актов международного права и национального 
законодательства раскрываются основные направления противодействия нелегальной миграции и борьбы с иными видами девиаций с участием мигрантов.
Использование сравнительного метода и научных знаний из области политологии, социологии, юриспруденции, государственного и муниципального управления, 
культурологии и истории, экономики позволило выявить эффективные механизмы 
и ресурсы миграционной политики различных государств и возможности их использования в российской практике.
Соответствует требованиям федеральных государственных образовательных 
стандартов высшего образования последнего поколения.
Для политологов, социологов, государственных и муниципальных служащих, 
всех, кто интересуется проблемами миграционной политики.

УДК 325.1(075.8)
ББК 65.248я73

ISBN 978-5-16-013052-1 (print)
ISBN 978-5-16-107121-2 (online)

Материалы, отмеченные знаком 
, 
доступны в электронно-библиотечной системе Znanium.com

© Капицын В.М., 2018

Р е ц е н з е н т ы:
Коваленко В.И., доктор философских наук, профессор, заведующий кафедрой российской политики факультета политологии Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова;
Шапаров А.Е., доктор политических наук, профессор кафедры социологии и политологии Северного (Арктического) федерального университета 
имени М.В. Ломоносова (САФУ)

Принятые сокращения

АЭС — атомная электростанция
Брекзит — решение о выходе Великобритании из состава Европейского Союза, принятое на референдуме 23.06.2016 г. голосами 
52% его участников
ВВП — валовой внутренний продукт
ВНЖ — вид на жительство
ВПЛ — временно перемещенные лица
ВЦИОМ — Всероссийский центр изучения общественного 
мнения, в котором заняты более 60 исследователей, 5000 интервьюеров по всей стране, проводивший более 500 всероссийских исследований омнибусного типа
ГУВМ МВД России — Главное управление по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации
ГУЛаг — Главное управление лагерей и мест заключения, являвшееся подразделением Народного комиссариата внутренних 
дел СССР (позднее — МВД СССР, Министерства юстиции СССР) 
в 1930–1956 гг.
ДМС — добровольное медицинское страхование
ЕАЭС — Евразийский экономический союз
ЕврАзЭс — Евразийское экономическое сообщество
Еврокомиссар по вопросам миграции — Комиссар ЕС по внутренним делам, миграции и гражданства
Еврокомиссия — Европейская комиссия Европейского Союза
Евротоннель — железнодорожный двухпутный тоннель длиной 
около 51 км, в том числе 39 км под проливом Ла-Манш, соединяющий континентальную Европу с Великобританией
ЕС, Евросоюз — Европейский Союз
ЕЭП — Единое экономическое пространство
ЖНВЛП — жизненно необходимые и важные лекарственные 
препараты, перечень которых утверждается распоряжением Правительства РФ
ЗАГС — специальный орган по регистрации актов гражданского 
состояния
ИГИЛ — террористическая организация «Исламское государство» или ДАИШ, запрещенная в Российской Федерации 
(ранее — «Исламское государство Ирака и Леванта»)
ИКТ — информационно-коммуникационные технологии
Интерпол — Международная организация уголовной полиции

КоАП — Кодекс Российской Федерации об административных 
правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 10.08.2017)
Конституция РФ — Конституция Российской Федерации 
(принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ 
от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 
№ 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)
Концепция миграционной политики РФ — Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., утв. Указом Президента РФ от 13.06.2012 № 256-р
Левада-Центр — Автономная некоммерческая организация 
«Аналитический Центр Юрия Левады (АНО Левада-Центр)»
МВД России — Министерство внутренних дел Российской Федерации
МВК — межведомственная комиссия
МИД России — Министерство иностранных дел Российской 
Федерации
Минздрав России — Министерство здравоохранения Российской 
Федерации
Минобороны России — Министерство обороны Российской Федерации
Минобрнауки России — Министерство образования и науки Российской Федерации
Минпромторг России — Министерство промышленности и торговли Российской Федерации
Минтруд России — Министерство труда и социальной защиты 
Российской Федерации
Минэкономразвития России — Министерство экономического 
развития Российской Федерации
Минюст России — Министерство юстиции Российской Федерации
МККиКП — Движение Красного Креста и Красного Полумесяца во главе с Международным комитетом
МККК — Международный комитет Красного Креста
ММЦ — многофункциональный миграционный центр
МНПО — международная неправительственная организация
МОМ–Международная организация по миграции (The 
International Organization for Migration), основанная в 1951 г. для регулирования крупных потоков мигрантов в Европе, возникших в результате Второй мировой войны
МОТ — Международная организация труда

МЧС России — Министерство Российской Федерации по делам 
гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
НАТО — Организация Североатлантического договора (NATO, 
North Atlantic Treaty Organization)
НАФТА — Североамериканская зона свободной торговли
НКВД — Народный комиссариат внутренних дел СССР, центральный орган государственного управления СССР по борьбе 
с преступностью и поддержанию общественного порядка
НПО — неправительственная организация
НЦБ — Национальное центральное бюро Интерпола
ОБСЕ — Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе
ОГПУ — Объединенное государственное политическое управление при Совете Народных Комиссаров СССР как орган государственной безопасности, образованный при НКВД РСФСР и действовавший в 1923–1934 гг.
ОДКБ — Организация Договора о коллективной безопасности
ООН — Организация Объединенных Наций
ОЭСР — Организация экономического сотрудничества и развития
РАН — Российская академия наук (Академия наук Российской 
Федерации)
РВП — разрешение на временное проживание
РКК — Российский Красный Крест
Россотрудничество — Федеральное агентство по делам СНГ, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному 
гуманитарному сотрудничеству
Роструд — Федеральная служба по труду и занятости
РПЦ — Русская православная церковь (другое официальное наименование — Московский патриархат)
РЦНК — Российский центр науки и культуры
СВР России — Служба внешней разведки Российской Федерации
СМИ — средства массовой информации
СМР — Программа содействия международному развитию
СНГ, Содружество — Содружество Независимых Государств
СОРБ — Совет руководителей органов безопасности и специальных служб государств — участников СНГ
СССР — Союз Советских Социалистических Республик
ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 
№ 197-ФЗ

ТК ТС — Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение 
к Договору о Таможенном кодексе таможенного союза, принятому 
Решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 27.11.2009 № 17)
ТС — Таможенный союз
УВКБ, УВКБ ООН — Управление Верховного комиссара ООН 
по делам беженцев
УВКПЧ — Управление Верховного комиссара по правам человека
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 
№ 63-ФЗ (в ред. от 07.03.2017)
утв. — утвержден
ФГОС ВО — Федеральный государственный образовательный 
стандарт высшего образования
ФМС России — Федеральная миграционная служба (реорганизована в Главное управление по вопросам миграции в соответствии 
с Указом Президента РФ от 05.04.2016 № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом 
наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров 
и в сфере миграции»)
ФО — федеральный округ в Российской Федерации
ФСБ РФ — Федеральная служба безопасности Российской Федерации
ФСО России — Федеральная служба охраны Российской Федерации
ФТС РФ — Федеральная таможенная служба Российской Федерации
ХАБИТАТ — Программа Организации Объединенных Наций 
по населенным пунктам (ООН-Хабитат)
ЦК КПСС — Центральный комитет Коммунистической партии 
Советского Союза
ЦКК ВКП(б) — Центральная контрольная комиссия Всесоюзной Коммунистической Партии (большевиков) в 1925–1952 гг. 
(с 1952 г. — ЦКК КПСС)
ЧАЗы — частные агентства занятости
ЮНЕСКО — специализированное учреждение Организации 
Объединенных Наций по вопросам науки, образования и культуры
ЮНИСЕФ — Детский фонд ООН
ЮНФПА — Фонд ООН в области народонаселения (UNFPA, 
United Nations Population Fund)

Введение

По данным международных организаций, в настоящее время 
более миллиарда человек являются мигрантами, из которых почти 
250 млн находятся за пределами своей страны. «Все они снялись 
с насиженных мест в поисках лучшей доли, и слишком многие 
сделали это, спасая свои жизни из-за конфликтов, преследований или катастроф. Примерно 37% международной миграции 
осуществляется между развивающимися странами, и около 40% 
международных мигрантов переместились в соседнюю со своей 
страну»1.
Уже в XX в. усиливалась мультикультурность городов США 
и Европы. Известный американский социолог Л. Вирт (1897–1952), 
характеризуя США, отмечал: «…Наши города содержат Маленькие 
Сицилии, Маленькие Польши, Чайнатауны и Черные пояса»2. 
Такая тенденция еще сильнее проявилась в XXI в. Согласно докладу МОМ, в 2015 г. было зафиксировано самое крупное после 
Второй мировой войны вынужденное трансграничное перемещение людей, причем в основном представителей культур, значительно отличающихся от принимающих европейских обществ. Количество беженцев из стран Африки и Ближнего Востока, а также 
внутренне перемещенных лиц в этих странах, резко увеличилось 
из-за обострения различных вооруженных конфликтов. При этом 
количество просьб о предоставлении убежища в 2014 г. и первой 
половине 2015 г. мигрантам из этих регионов практически удвоилось, увеличившись с 558 тыс. до почти 1 млн обращений.
Россия — один из масштабных «перекрестков» оживленной международной миграции, «ядро» трансграничной евразийской миграционной системы. По количеству иммигрантов в 2017 г. Россия 
уступала лишь США и ФРГ, ранее опережала ФРГ. «Топ-10» стран 
с самым большим числом иммигрантов за год выглядит следующим 
образом: в США — 46,8 млн человек, в Германии — 12 млн, 
России — 11,9 млн, Саудовской Аравии — 10,2 млн, Великобри
1 
Исследовательский доклад по миграции и беженцам на городских территориях / Хабитат III. Нью-Йорк, 26–29 мая 2015 г. С. 1.
2 
Вирт Л. Избранные работы по социологии. Сборник переводов / РАН 
ИНИОН. Центр социальных научно-информационных исследований. 
Отдел социологии и социальной психологии / пер. с англ. В.Г. Николаева; 
отв. ред. Л.В. Гирко. М.: ИНИОН, 2005. С. 172.

тании — 8,5 млн, ОАЭ — 8 млн, Канаде — 7,8 млн, Франции — 
7,7 млн, Австралии — 6,7 млн, Испании — 5,8 млн человек1.
Стремительный рост миграции в последние годы сопровождался 
кризисными явлениями, оказавшими влияние на политику значительного количества стран, обусловившими изменение международных отношений и мировой политики. Это заставило теоретиков и практиков пересмотреть традиционно сложившиеся представления о миграционных процессах и осуществляемых моделях 
государственной политики. В последние годы наметился поиск 
новых подходов к работе с мигрантами. Регулирование миграционных процессов в самых разных странах стало рассматриваться 
как неотъемлемая составная часть внутренней политики. Снижение рождаемости в ряде регионов обостряет проблему трудовых 
ресурсов. Ряд стран столкнулся с нехваткой квалифицированных 
специалистов и пытается стимулировать их приток из-за рубежа. 
В то же время ощущается дефицит неквалифицированной рабочей 
силы. Для России с ее огромной территорией и низкой плотностью 
населения в регионах Сибири и Дальнего Востока эта проблема 
обозначается специалистами как «обезлюживание территории».
Решение многих из этих проблем лежит в плоскости формирования научно обоснованной, системной и комплексной миграционной политики. В ее последовательной и эффективной реализации 
в современных условиях заинтересованы как отдельные страны, так 
и международное сообщество в целом. С этой целью пересматривается нормативно-правовая база, регулирующая миграционные процессы, в том числе акты международного права, международные 
договоры и соглашения. Осуществляется реформирование организационных механизмов формирования и реализации миграционной политики. Усиливается внимание к подготовке кадров, способных обеспечить разработку и реализацию актуальной миграционной политики. Налаживается система повышения квалификации 
и профессиональной переподготовки государственных и муниципальных служащих, сотрудников правоохранительных органов, чья 
профессиональная деятельность связана с осуществлением полномочий в сфере регулирования миграции.
Миграционные процессы имеют значительное историческое 
прошлое. Накопились и последствия негативных процессов в виде 
нелегальной миграции, формирования анклавов мигрантов, тор
1 
Топ-10 стран с самым большим числом мигрантов: США — лидер, 
Россия — третья. URL: http://rus.delfi.lv/news/daily/abroad/top-10-stran-ssamym-bolshim-chislom-migrantov-ssha-lider-rossiya-tretya.d?id=47339453

говли людьми в целях их эксплуатации, размывания национальной 
идентичности и роста ксенофобии в государствах, принимающих 
иммигрантов. Все это способно дестабилизировать положение как 
в одной отдельной взятой стране, такой как Россия, Италия или 
Франция, так и, например, в таком региональном интеграционном 
объединении, как Европейский союз. Поиск новых подходов 
в миграционной политике учитывает ее пересечение с экономической, политической и социокультурной политиками. Для обеспечения миграционной политики кадровыми и организационными 
ресурсами, научным и экспертно-аналитическим потенциалом 
необходимо изучение опыта государств, имеющих богатые традиции в данной области. Наука накопила богатый теоретический 
и методический материал, который помогает обобщать и систематизировать международный и национальный опыт регулирования 
миграции. На этой основе необходима выработка наиболее эффективных механизмов миграционной политики.
С учетом сказанного логичной и своевременной представляется 
практика многих вузов, разрабатывавших на протяжении уже нескольких лет учебные курсы по миграционной политике. Среди 
них — факультет политологии МГУ имени М.В. Ломоносова. 
В частности, кафедры сравнительной политологии и российской 
политики вели изучение проблем миграции и миграционной политики сначала при подготовке специалистов, затем — бакалавров 
и магистрантов. В частности, дисциплина «Миграционная политика: опыт России и зарубежных стран» включена в учебные планы 
подготовки бакалавров.
Место названной дисциплины в образовательной программе 
подготовки бакалавров определяется ее основной целью, которая заключается в расширении и углублении знаний о государственной политике в целом. Изучение регулирования миграционных процессов включает выработку навыков сравнительного 
анализа на опыте разных государств и регионов. Формируются 
компетенции, необходимые для профессиональной деятельности, 
связанной с осуществлением миграционной политики. Освоение 
соответствующего материала позволяет выстраивать системное 
и комплексное представление о миграции и миграционных процессах, основных моделях миграционной политики, путях преодоления миграционных кризисов. Закрепляются умения и навыки 
студентов, связанные с анализом реалий российской и международной политики.
В соответствии с этой целью реализуются следующие задачи:
 
• анализ понятия миграционной политики и методов ее изучения;

• выяснение содержания и видов миграции, ее влияния на политический процесс;
 
• рассмотрение основных моделей регулирования миграции;
 
• изучение субъектов миграционной политики и их роли в осуществлении ее основных направлений, в том числе регулировании 
международной и внутренней миграции граждан, политики 
России и зарубежных государств в отношении трудовых мигрантов, активизации образовательной (учебной) миграции и социально-гуманитарного направления миграционной политики, 
международного сотрудничества в сфере миграции;
 
• выявление механизмов и ресурсов реализации миграционной 
политики;
 
• формирование представления о замещающей миграции и ее основных направлениях;
 
• учет амбивалентной роли миграции для более надежного обеспечения национальной безопасности;
 
• уяснение места адаптации и интеграции мигрантов в миграционной политике.
Сформулированные цель и задачи учебной дисциплины соответствуют требованиям ФГОС ВО по направлению подготовки 
«Политология» (уровень бакалавриата), утвержденного приказом 
Министерства образования и науки РФ от 07.08.2014 № 939. Кроме 
того, учебная программа учитывает требования Образовательного 
стандарта, самостоятельно установленного Московским государственным университетом имени М.В. Ломоносова для реализации 
образовательных программ высшего образования по направлению 
подготовки «Политология» и утвержденного приказом по МГУ 
от 22.07.2011 № 729 (в ред. приказа по МГУ от 22.11.2011 № 1066).
Решение таких задач предусматривает использование наряду 
с методами политической науки также научных подходов, сложившихся в изучении миграции и миграционной политики в других 
областях научного знания, в том числе в экономической политике, социологии, философии, истории, юриспруденции, демографии, антропологии, этнологии, психологии и др. Только такой 
междисциплинарный подход обеспечивает успешное изучение 
столь емкого и многопланового направления, как миграционная 
политика России и зарубежных стран. От этого зависит формирование умений и навыков, компетенций, предусмотренных образовательной программой.
В результате изучения учебной дисциплины «Миграционная политика: опыт России и зарубежных стран» студенты должны: