Правовой статус комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации

Монография

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ 
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ 
УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

МОЛОКАЕВА О. Х.

Москва
2020

Правовой статус 
комитетов и комиссий 
Палат Федерального 
собрания российской 
Федерации

УДК 342
ББК 67.400
    М 75

А в т о р

О. Х. Молокаева, доцент кафедры конституционного права имени Н. В. Витрука РГУП, научный сотрудник отдела правоведения 
ИНИОН РАН, канд. юрид. наук, доцент.

Р е ц е н з е н т ы:

И. А. Умнова-Конюхова, руководитель направления конституционно-правовых исследований Центра исследования проблем правосудия РГУП, Почетный работник высшего профессионального образования РФ, д-р юрид. наук, профессор;

Г. Д. Садовникова, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), Почетный работник высшего профессионального образования РФ, д-р юрид. наук, профессор

 
Молокаева О. Х.
М 75   
Правовой статус комитетов и комиссий палат Федерального 
Собрания Российской Федерации: Монография. — М.: РГУП,  
2020. — 155 с.

 
 
ISBN 978-5-93916-831-1

 
 
В монографии исследуются правовой статус комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ, принципы, функции, компетенция, ответственность, формы и методы их деятельности, вносятся предложения 
по совершенствованию их правового статуса.

 
 
Адресуется ученым и практикам, занимающимся вопросами парламентаризма, может быть полезной депутатам Государственной Думы и членам 
Совета Федерации, а также преподавателям, аспирантам и магистрантам 
юридических вузов.

 
Информационная поддержка СПС «КонсультантПлюс».

 
© Молокаева О. Х., 2020
 
©  Российский государственный  
университет правосудия, 2020
ISBN 978-5-93916-831-1

Посвящается любимой маме, 
дорогим родственникам,
уважаемым коллегам

Содержание

Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Глава 1. Теоретико-правовые основы правового статуса комитетов 
и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации
1.1. История становления и развития комитетов и комиссий 
парламента Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
1.2. Правовое содержание статуса комитетов и комиссий палат 
Федерального Собрания Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . 34
1.3. Общее и особенное в правовом статусе комитетов 
и комиссий палат Федерального Собрания Российской  
Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
Глава 2. Функции и компетенция комитетов и комиссий палат 
Федерального Собрания Российской Федерации
2.1. Функции комитетов и комиссий палат Федерального 
Собрания Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
2.2. Компетенция и акты комитетов и комиссий палат 
Федерального Собрания Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . 79
2.3. Ответственность комитетов палат Федерального 
Собрания Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
Глава 3. Формы и методы деятельности комитетов и комиссий  
палат Федерального Собрания Российской Федерации . . . . . . . . . . 108
3.1. Формы деятельности комитетов и комиссий палат 
Федерального Собрания Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . 110
3.2. Методы деятельности комитетов и комиссий палат 
Федерального Собрания Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . 139
Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

ВВедение

Актуальность исследования правового статуса комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации 
(далее — Федеральное Собрание) обусловлена теоретической 
и практической значимостью темы. Законотворчество — трудный и кропотливый процесс, требующий участия большого числа экспертов, изучения нормативно-правового, информационносправочного и научно-аналитического материала, статистических 
и иных данных. Такую работу невозможно проводить всем составом парламента, поэтому существуют различные организационные формы его деятельности, одной из которых являются комитеты и комиссии.
Характеристика правового статуса предполагает раскрытие принципов деятельности, функций, компетенции, ответственности, форм 
и методов деятельности комитетов и комиссий. Исследование правового статуса комитетов и комиссий палат парламента России позволяет раскрыть природу и значение данных внутренних вспомогательных органов в работе парламента. Кроме того, накоплена 
определенная практика функционирования комитетов и комиссий 
палат Федерального Собрания, нуждающаяся в научной оценке, выявлении проблемных мест и выработке предложений по дальнейшему совершенствованию правового регулирования данной сферы 
общественных отношений.
Согласно официальной статистике законодательного процесса в 2018 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ (далее — Государственная Дума) внесено 1167 законопроектов, Президентом РФ подписано 575 законов. В 2019 г. 

 
Правовой статус комитетов и комиссий палат  
Федерального Собрания Российской Федерации

6

в Государственную Думу внесено 1138 законопроектов, подписано Президентом РФ — 5301. Такое количество принимаемых законов, а также частое внесение изменений в уже существующие 
законы не всегда оправданно и усложняет их применение. Все эти 
факторы дают основание полагать, что комитеты и комиссии палат Федерального Собрания не в полной мере используют свой 
потенциал для обоснования законодательной политики и детальной проработки законопроектов.
В монографии: изучено становление и развитие комитетов 
и комиссий палат парламента России; дано понятие и определены элементы правового статуса комитетов и комиссий палат Федерального Собрания; проведен сравнительно-правовой анализ 
правового статуса комитетов и комиссий палат Федерального 
Собрания; определены на основе изучения нормативно-правовых актов и практики деятельности комитетов и комиссий палат 
парламента Российской Федерации их функции и компетенция; 
дана правовая характеристика актам, которые принимают комитеты и комиссии палат Федерального Собрания; определены формы 
и методы деятельности комитетов и комиссий палат парламента 
России, раскрыто их содержание; обозначены направления совершенствования правового статуса комитетов и комиссий палат 
парламента России.
Автором проанализированы положения Конституции РФ 1993 г., 
решения Конституционного Суда РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, регламенты Государственной 
Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. и Совета 
Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г., положения о различных комитетах и комиссиях палат Федерального Собрания и другие нормативные правовые акты, регулирующие 
правовой статус комитетов и комиссий палат Федерального Собрания. Для проведения ретроспективного анализа были рассмотрены 
конституции и законы РСФСР и СССР. Автор исследовала также 
конституции некоторых зарубежных государств, конституционный 
опыт которых интересен для Российской Федерации.

1 Статистика законодательного процесса // Государственная Дума Федерального Собрания РФ: официальный сайт. URL: http://old.duma.gov.ru/legislative/
statistics/?type=year&c=7&v=2019 (дата обращения 27.01.2020 г.). 


Введение


В работе сделана попытка решения научной задачи по обоснованию понятия и содержания правового статуса комитетов и комиссий 
палат Федерального Собрания, выявления общих признаков и отличительных особенностей их правового регулирования. Результаты исследования развивают и дополняют положения, посвященные 
парламенту Российской Федерации в целом и его палатам.
Монография написана на основе диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Конституционно-правовой статус комитетов и комиссий палат Федерального Собрания 
Российской Федерации», специальность 12.00.02 — конституционное 
право, конституционный судебный процесс, муниципальное право1.

1 См. подробнее: Молокаева О. Х. Конституционно-правовой статус комитетов 
и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации: Дис. … канд. 
юрид. наук. М., 2015.

ГлаВа 1
Теоретико-правовые основы 
правового статуса комитетов 
и комиссий палат Федерального 
Собрания Российской Федерации

1.1. История становления и развития комитетов 
и комиссий парламента Российской Федерации

Проведя ретроспективный анализ деятельности комитетов и комиссий законодательного (представительного) органа государственной власти России, можно выделить следующие этапы их развития:
I. 1906–1917 гг. — этап становления комитетов и комиссий Государственной Думы и Государственного Совета Российской империи;
II. 1918–1937 гг. — период отсутствия в структуре высшего органа государственной власти (Всероссийского Съезда Советов) комитетов и комиссий;
III. 1937–1978 гг. — появление отраслевых комиссий в Верховном Совете РСФСР;
IV. 1978–1993 гг. — период детальной регламентации функций комиссий Верховного Совета РСФСР в тексте Конституции РСФСР 
1978 г.;
V. 1993 г. — настоящее время — период образования палат Федерального Собрания РФ, каждая из которых образует собственную 
систему комитетов и комиссий1.
I этап. Комитеты и комиссии законодательного органа государственной власти в России возникли не в 1937 г., когда Конституция РСФСР закрепила в качестве единственного законодательного 

1 См.: Молокаева О. Х. Развитие системы постоянных комитетов и комиссий верховного органа государственной власти в России (1937–2012 гг.) // Гуманитарные науки и модернизация правовой системы государства: Российский 
и зарубежный опыт: тр. междунар. науч.-практ. конф. / Под ред. Г. Б. Гридневой, 
А. Б. Дидикина. Новосибирск, 2012. С. 232–239.


1.1.ИсториястановленияиразвитиякомитетовикомиссийпарламентаРоссийской
1.1.Федерации

9

органа государственной власти Верховный Совет РСФСР, работавший в сессионном порядке, а гораздо раньше. Система комитетов 
и комиссий парламента России, принципы их организации и деятельности сложились в дореволюционный период ее истории.
В Российской империи первое представительное учреждение парламентского типа — Государственная Дума — было созвано в 1906 г. 
Данный орган действовал около 12 лет, имея четыре созыва1.
Манифест 20 февраля 1906 г. и новая редакция Основных законов Российской империи от 23 апреля 1906 г. учреждали Государственный Совет как законодательный орган — верхнюю палату 
первого российского парламента, наряду с нижней палатой — Государственной Думой.
Первая Государственная Дума была сформирована 27 апреля 
1906 г. согласно Высочайшему указу от 20 февраля 1906 г. «Учреждение Государственной Думы»2. Согласно этому Указу, «Государственная Дума учреждается для обсуждения законодательных предположений, восходящих к Верховной Самодержавной власти по силе 
Основных Государственных Законов и в порядке, установленном 
в сем Учреждении и в Учреждении Государственного Совета»;  
«Государственная Дума образуется из членов, избираемых населением Российской Империи на пять лет на основаниях, указанных 
в Положении о Выборах в Думу».
В Указе было предусмотрено, что «Государственная Дума может, 
для предварительной разработки подлежащих ей рассмотрению дел, 
образовывать, из своей среды, Отделы и Комиссии. Число Отделов 
и Комиссий, их состав, а также предметы их ведомства, устанавливаются Государственной Думою. Председатели и Секретари Отделов и Комиссий избираются ими из своей среды»3.
2 июня 1909 г. Государственной Думой был принят Наказ Государственной Думы (далее — Наказ)4, который по сути являлся регламентом Думы. Отделы образовывались специально для проверки 

1 Российская Государственная Дума: Исторический опыт и перспективы развития парламентаризма. М., 2012. С. 12.
2 Узаконения от 20 февраля 1906 г. СПб.: Гос. типография, 1906. С. 21–36.
3 Государственная Дума третьего созыва III сессии: Справочник / Составлен 
Приставской частью Государственной Думы. Вып. 2. СПб., 1910. С. 242.
4 Там же. С. 385.


Глава1.Теоретико-правовыеосновыправовогостатусакомитетовикомиссий
Глава1.палатФедеральногоСобранияРоссийскойФедерации

10

полномочий членов Думы, все другие дела, входящие в компетенцию 
Думы, были отнесены к ведению комиссий. Однако согласно §30 Наказа Государственной Думы постановлением Думы на отделы могло 
быть возложено рассмотрение иных дел. Государственная Дума первого созыва образовала 11 отделов. Характер деятельности отделов 
определял их как преимущественно ревизионные органы Думы1.
Статья 42 вышеупомянутого Указа устанавливала, что «в заседания Отделов и Комиссий ни посторонние лица, ни представители 
печати не допускаются»2. Как видим, в деятельности комиссий дореволюционной Государственной Думы отсутствовали принципы 
гласности и открытости.
Важно отметить, Указ от 20 февраля 1906 г. в ст. 34 закрепил 
за комиссиями Государственной Думы право законодательной инициативы: «законопроекты или вносятся в Государственную Думу 
Министрами, либо Главноуправляющими отдельными частями, либо 
Комиссиями, образованными из Членов Думы, или же поступают 
в Думу из Государственного Совета».
Английский мыслитель XIX в. Д. С. Милль отмечал, что «существует разница между функцией создания законов, для которой совершенно не пригодно многочисленное народное собрание, и функцией принятия созданных законов, которая составляет его главную 
обязанность и не может быть исполнена какими-либо иными учреждениями». Следовательно, «необходима законодательная комиссия, как постоянная составная часть конституции свободной палаты, составленная из небольшого числа очень опытных политических 
деятелей, на которых должно быть возложено создание закона…»3.
Государственная Дума уже в дореволюционный период была многопартийной. Исходя из этого обстоятельства весьма актуальным вопросом становился порядок формирования комиссий и соглашение 

1 Обзор деятельности Государственной Думы третьего созыва. 1907–1912 гг. / 
Составлен Канцелярией Государственной Думы. Ч. 1: Общие сведения. СПб., 
1912. С. 30.
2 Члены Государственной Думы: (портреты и биографии): Третий созыв, 
1907–1912 г. / Сост. М. М. Боиович. М., 1913. С. 17.
3 Вильсон В. Государственный строй Соединенных Штатов. СПб., 1909. С. 98. 
Цит. по: Кутафин О. Е. Постоянные комиссии палат Верховного Совета СССР. 
М., 1971. С. 25.


1.1.ИсториястановленияиразвитиякомитетовикомиссийпарламентаРоссийской
1.1.Федерации

11

фракций относительно числа членов каждой из них в составе комиссий. 12 ноября 1907 г. данный вопрос был впервые вынесен на обсуждение на совместном заседании Совещания Государственной 
Думы и представителей фракций и групп Государственной Думы1. 
Конституционно-демократическая фракция внесла предложение 
о разделении всего состава Думы на три равных части с предоставлением (в комиссиях из 33 членов) по 11 мест центральным, правым 
и левым группам Государственной Думы. Причем каждая группа 
была бы обязана подавать избирательные записки только за своего 
кандидата. Представители фракции «Союза 17 октября», аргументируя тем, что данная фракция располагает числом членов, превышающим треть состава Думы, предлагали предоставить фракции 
«Союза 17 октября» 13 мест, 11 мест правым и девять мест левым 
фракциям. Соглашение по данному вопросу не было найдено ввиду 
того, что ни одна фракция не пожелала изменить своих требований.
Фактически же состав комиссий формировался с учетом деления 
депутатов Думы на три группы. Кроме того, при составлении предварительных списков опрашивались председатели всех фракций. 
Исключением из установленного обычаем правила пропорциональности избрания по фракциям можно назвать лишь состав комиссии 
по государственной обороне, в нее не вошли представители оппозиционных групп. В связи с данным обстоятельством 20 ноября 1907 г. 
33 членами Думы, принадлежавшими по преимуществу к фракции 
«Народной свободы», предложено формирование комиссий на пропорциональной основе, принятой в Государственном Совете. Постановлением от 29 ноября 1907 г. данное предложение было передано 
в комиссию по Наказу, которая и включила положение о пропорциональной системе избрания комиссий в свой доклад по проекту 
Наказа. В ходе обсуждения порядка формирования комиссий депутат А. С. Вязигин аргументировал свое отрицательное отношение 
к пропорциональной системе тем, что комиссия, созданная из членов различных фракций, не будет плодотворно работать. Депутат П. Н. Крупенский высказался, что пропорциональная система является несправедливой, сложной и недостаточно ясной. Не заметил 

1 Обзор деятельности Государственной Думы третьего созыва. 1907–1912 гг. 
Ч. 1: Общие сведения. С. 111.