Административно-процессуальное право
Покупка
Основная коллекция
Издательство:
Российский государственный университет правосудия
Год издания: 2015
Кол-во страниц: 310
Дополнительно
Вид издания:
Учебное пособие
Уровень образования:
ВО - Бакалавриат
ISBN: 978-5-93916-459-7
Артикул: 747135.01.99
В пособии последовательно раскрываются основные вопросы административно-процессуального права. Пособие предназначено для обучающихся по направлению подготовки 030900 Юриспруденция, квалификация «Бакалавр».
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
Э. Л. Лещина А. Д. Магденко Москва 2015 ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИйСкИй ГОСУДАРСТВЕННЫй УНИВЕРСИТЕТ пРАВОСУДИЯ б а к а л а в р и а т АДМинистрАтивнопроцессуАЛьное прАво Курс лекций Административно-процессуальное право
Авторы:
Лещина Э. Л., доцент кафедры государственноправовых дисциплин Уральского филиала Российского
государственного университета правосудия,
канд. юрид. наук;
Магденко А. Д., доцент кафедры государственноправовых дис цип лин Уральского филиала Российского
государственного университета правосудия,
канд. юрид. наук, доцентехн. наук, доцент.
Рецензенты:
Каплунов А. И., профессор кафедры административного
права Санкт-Петербургского университета МВД России,
докт. юрид. наук, профессор;
Алексеева Н. В., зам. заведующего кафедрой гражданского,
арбитражного и административного процессуального
права Российского государственного университета
правосудия, канд. юрид. наук, доцент.
Лещина Э.Л., Магденко А.Д. Административно-процессуальное
право: Курс лекций. — М.: РГУП, 2015. — 310 с.
ISBN 978-5-93916-459-7
В пособии последовательно раскрываются основные вопросы административно-процессуального права.
Пособие предназначено для обучающихся по направлению подготовки
030900 Юриспруденция, квалификация «Бакалавр».
© Лещина Э. Л., Магденко А. Д., 2015
© Российский государственный
ISBN 978-5-93916-459-7
университет правосудия, 2015
УДК 342.9
ББК 67.401
А 28
А 28
Cодержание Указатель сокращений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13 Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8 РАзДеЛ I. ВВеДение В АДМиниСтРАтиВноПРоцеССУАЛьное ПРАВо Лекция 1. Понятие и структура административного процесса 1.1. Понятие, черты и принципы административного процесса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10 1.2. Структура административного процесса. . . . . . . . . . . . . . . . . .19 1.3. Стадии административного производства . . . . . . . . . . . . . . . .29 1.4. Субъекты административного процесса . . . . . . . . . . . . . . . . . .33 Лекция 2. Понятие, предмет, метод и система административнопроцессуального права 2.1. Понятие, предмет и метод административно- процессуального права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37 2.2. Система административно-процессуального права . . . . . . . .41 2.3. Взаимодействие административно-процессуального права с иными отраслями российского права . . . . . . . . . . . . . . . . .46 Лекция 3. Административно-процессуальные нормы и административно-процессуальные отношения 3.1. Понятие и особенности административно- процессуальных норм. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50 3.2. Классификация административно-процессуальных норм . . . .52 3.3. Понятие административно-процессуального правоотношения. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58 3.4. Структура, содержание и виды административнопроцессуальных правоотношений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60 3.5. Субъекты и объекты административно-процессуальных правоотношений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65
Административно-процессуальное право 4 РАзДеЛ II. отДеЛьные АДМиниСтРАтиВные ПРоизВоДСтВА Лекция 4. Производство по принятию нормативных правовых актов государственного управления 4.1. Подготовка проекта нормативного правового акта государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .68 4.2. Рассмотрение проекта и принятие нормативного правового акта государственного управления. . . . . . . . . . . . . . . . .71 4.3. Государственная регистрация нормативного правового акта государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75 4.4. опубликование и вступление в силу нормативного правового акта государственного управления. . . . . . . . . . . . . . . . .80 Лекция 5. Производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления 5.1. общая характеристика права на обращения. . . . . . . . . . . . . . .83 5.2. Стадии производства по предложениям, заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .87 Лекция 6. Лицензионно-разрешительное производство 6.1. Понятие, правовые основы и основные черты лицензионного производства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .95 6.2. Стадии лицензионного производства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .105 Лекция 7. Регистрационное производство 7.1. Понятие, основные черты и стадии регистрационного производства. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112 7.2. Государственная регистрация общественных объединений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .115 7.3. Регистрация граждан Российской Федерации по месту жительства и по месту пребывания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .117 Лекция 8. Производство по делам о поощрениях 8.1. Понятие и правовые основы поощрительного (наградного) производства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .121 8.2. Стадии поощрительного производства . . . . . . . . . . . . . . . . . .124
Cодержание 5 Лекция 9. Контрольно-надзорное производство 9.1. Понятие и правовое регулирование контроля . . . . . . . . . . . .132 9.2. Субъекты контрольно-надзорного производства . . . . . . . . .135 9.3. Принципы и стадии контрольно-надзорного производства. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .138 9.4. Понятие процедуры административного надзора. . . . . . . . .146 9.5. Гарантии контрольного производства. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .149 Лекция 10. Производство по административно-правовым жалобам 10.1. Понятие и правовые основы производства по административно-правовым жалобам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154 10.2. Стадии производства по жалобе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .158 Лекция 11. Дисциплинарное производство 11.1. Понятие, правовые основы и признаки дисциплинарного производства. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .165 11.2. общая характеристика дисциплинарного производства. .168 11.3. Стадии производства по привлечению к дисциплинарной ответственности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .170 Лекция 12. Исполнительное производство 12.1. Понятие, правовые основы и особенности исполнительного производства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .180 12.2. Стадии исполнительного производства . . . . . . . . . . . . . . . . .186 Лекция 13. Производство по применению отдельных мер административного предупреждения и административного пресечения 13.1. Понятие процедуры применения мер административного предупреждения. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .198 13.2. Порядок реализации административно- предупредительных мер . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .203 13.3. особенности производства по применению мер административного пресечения. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .211 13.4. общая характеристика применения отдельных мер пресечения. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .215
Административно-процессуальное право 6 Лекция 14. Общая характеристика производства по делам об административных правонарушениях 14.1. Понятие, задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .227 14.2. Предмет доказывания и доказательства по делам об административных правонарушениях . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .234 14.3. Участники производства по делам об административных правонарушениях. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .241 Лекция 15. Стадии производства по делам об административных правонарушениях 15.1. Возбуждение дела об административном правонарушении . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .249 15.2. Рассмотрение дела об административном правонарушении . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .257 15.3. Пересмотр постановлений и решений по делу об административном правонарушении . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .263 15.4. исполнение постановления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .265 Лекция 16. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях 16.1. общая характеристика мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях . . . . . . . . . . .273 16.2. Содержание отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях . . . . . . . . . . .273 Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .289 Литература. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .291 Программа курса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .298 Контрольные вопросы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .307 Перечень схем и таблиц Схема 1. Принципы административного процесса. . . . . . . . . . . . .17 Схема 2. Перечень административных производств . . . . . . . . . . .27 Схема 3. Система субъектов административного процесса . . . . .34 Схема 4. Классификация административно-процессуальных норм . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52 6
Cодержание Схема 5. Государственная регистрация нормативного правового акта государственного управления. . . . . . . . . . . . . . . . .78 Схема 6. Виды обращений граждан (ст. 4 Фз «о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»). . .86 Схема 7. основные виды регистрационных производств. . . . . .114 Схема 8. Принципы контрольно-надзорного производства . . .139 Схема 9. основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .152 Схема 10. Принципы административного порядка обжалования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .157 Схема 11. Стадии дисциплинарного производства. . . . . . . . . . . .171 Схема 12. Меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .274 Таблица 1. общая и особенная части административнопроцессуального права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43 Таблица 2. Виды деятельности, подлежащие лицензированию. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .98
Введение До настоящего времени в отечественной административно-правовой науке не прекращается начавшаяся еще в 60-е гг. прошлого столетия дискуссия о правовой природе, содержании и структуре административного процесса. научной общественности не удалось выработать единую согласованную позицию на понятие административного процесса, точно определить перечень индивидуальных конкретных дел, рассмотрение которых охватывается понятием административный процесс. Соответственно представляется весьма проблематичным определить границы административно-процессу- ального права и его места в системе российского права. До недавнего времени теория административного процесса была представлена двумя основными подходами к пониманию административного процесса: узким (юрисдикционным) и широким (управленческим). В настоящее время есть основание говорить о трех основных подходах к пониманию административного процесса: управленческом, судебном и комплексном (объединяющем первые два подхода)1. Содержание этих концепций будет рассмотрено далее. 1 Каплунов А. И. значение трудов В. Д. Сорокина для развития научных представлений об административном процессе и административно-процессуальном законодательстве // Административное право и процесс. 2014. № 3. С. 29.
Введение обобщая многочисленные точки зрения на понятие административного процесса, мы считаем самой взвешенной точку зрения В. Д. Сорокина, что «административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами»1. Соответственно предметом регулирования административно-процессуального права являются материальные правовые отношения, возникающие в связи с осуществлением задач государственного управления, а также деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов, урегулированная административнопроцессуальными нормами. исходя из этого авторами определено содержание курса «Административно-процессуальное право». Следует отметить, что основная функция настоящего издания заключается в сопровождении учебного курса «Административный процесс». Содержащиеся в работе положения и выводы отражают личное мнение авторов, базирующееся на основе многолетней преподавательской и правоприменительной деятельности в административнополитической сфере государственного управления. Авторы надеются, что данное издание представит определенный интерес для всех тех, кто изучает вопросы административного процесса и административно-процессуального права, а для студентов образовательных учреждений данный курс будет источником информации, позволяющим обобщить и упорядочить знания, приобретенные в процессе общеобразовательной и профессиональной подготовки. 1 Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право: Учебник для юридических высших учебных заведений. 2-е изд., перераб. и доп. СПб.: издательство Р. Асланова «Юридический центр «Пресс», 2008. С. 204.
РАздел I. ВВедение В АдминистРАтиВнопРоцессуАльное пРАВо лекция 1. Понятие и структура административного процесса 1.1. Понятие, черты и принципы административного процесса Характеристике процесса в целом, как общеправовой категории, посвящена обширная литература. однако вопрос о понятии «процесс» не только в административном праве, но и в других отраслевых науках и на уровне общей теории в целом остается не решенным1. Смысл процесса — достижение предусмотренного законом юридического результата, модель которого заложена в соответствующей материальной норме и оформленного в виде соответствующего юридического акта — закона, постановления, решения, приговора, определения суда, акта органа исполнительной власти, его должностного лица2. Административный процесс как вид юридического процесса выделяется по отраслевому критерию как процессуальная деятельность, урегулированная административно-процессуальными нормами. 1 Административно-процессуальное право: курс лекций / Под ред. А.и. Каплунова. М.: цоКР МВД России, 2009. С. 9. 2 Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. СПб.: изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2008. С. 176, 177.
1.1. Понятие, черты и принципы административного процесса 11 Административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами1. Можно сказать, что административный процесс — это государственно-управленческая деятельность во всем многообразии ее практических проявлений.1 Административный процесс — один из способов реализации норм материального административного права. их применение не всегда облекается в форму урегулированной законом процессуальной деятельности, как это имеет место, например, в уголовном праве. Это обусловлено отсутствием Административно-процессуального кодекса, и многие управленческие дела разрешаются на основе нормативных актов органов государственного управления, ход рассмотрения дел может не фиксироваться, а процесс может вестись иногда и устно (например, при разбирательстве по делу о дисциплинарном проступке военнослужащего). Вместе с тем процессуальная форма необходима при решении спорных ситуаций и при применении мер государственного принуждения. необходимость в процессуальном порядке применения административно-правовых норм, как правило, возникает при решении вопросов, связанных с рассмотрением предложений, заявлений, жалоб граждан, а также спорных ситуаций между субъектом управления и другой государственной или общественной организацией. Вместе с тем административный процесс полностью охватывает всю деятельность органов управления либо их должностных лиц по применению мер административного принуждения, то есть по осуществлению административной юрисдикции. 1 Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. СПб.: изд-во Р. Асланова «Юридический центр «Пресс», 2008. С. 204.
Лекция 1. Понятие и структура административного процесса 12 Административная юрисдикция — установленная законодательными актами совокупность правомочий судов, органов государственного управления и должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел и применению юридических санкций в административном порядке, а равно специфическая исполнительно-распорядительная деятельность по применению установленных государством нормативных предписаний к конкретным случаям разрешения конфликтных правовых ситуаций при возникновении спора о праве или нарушении установленных правил. Административный процесс, являясь элементом управленческой деятельности, отражает ее специфику и принципиальные, характерные черты. он неразрывно связан с регулированием общественных отношений, возникающих в процессе применения отдельных административно-правовых институтов, реализации властных полномочий государственных органов и выполнения ими установленных для них законом обязанностей, соблюдения требований законов. Понятие и содержание административного процесса всегда находились в поле зрения науки административного права. исследование сложного, многопланового явления, каким является административный процесс, естественно и неизбежно порождает различные взгляды ученых. еще в 1949 г. С. С. Студеникин отметил, что «исполнительнораспорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс»1. Административный процесс, по мнению Г. и. Петрова, в широком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной 1 Студеникин С. С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права. М., 1949. С. 44.
1.1. Понятие, черты и принципы административного процесса 13 деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле — это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции1. По мнению В. М. Манохина, административный процесс — не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это прежде всего порядок реализации административно-правовых норм2. А. е. Лунев отмечал, что административный процесс всегда имеет место там, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных органов3. Разделяя в принципе эту позицию, ц. А. Ямпольская рассматривала административный процесс как порядок правильного, основанного на нормах права, разрешения органами государства всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности4. «Советский административный процесс, — отмечал А. П. Коренев, — есть деятельность, состоящая в реализации полномочий по осуществлению функций государственного управления и применению норм материального административного права, протекающая в порядке и формах, установленных законодательством»5. По мнению н. Г. Салищевой, можно различить административное производство как процесс применения административно-правовых норм, как процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов и как деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административно-правовых отношений, 1 Петров Г. И. о кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1962. № 5. С. 30. 2 Манохин В. М. органы советского государственного управления. Саратов, 1962. С. 44, 45. 3 Ямпольская Ц. А. Выступление на обсуждении проблем административного процесса // Советское государство и право. 1963. № 1. С. 130. 4 там же. С. 131. 5 Коренев А. П. Кодификация советского административного права. М.: Юридическая литература, 1970. С. 67, 68.
Лекция 1. Понятие и структура административного процесса 14 а также по применению мер административного принуждения1. Эти споры не вытекают из внутриорганизационных отношений, а возникают между лицами, не подчиненными друг другу. При этом важно, чтобы государственный орган правильно, на законных основаниях осуществлял вверенную ему юрисдикционную функцию. При этом административный процесс определяется н. Г. Салищевой как регламентированная законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения2. но наряду с этим в правовой науке выделяется административный процесс не в управленческом, а более узком юрисдикционном смысле. так, по мнению А. П. Алехина, Ю. М. Козлова, А. А. Кармолицкого: 1) процесс предназначен для разрешения споров. Это споры о праве административном, или же административно-правовые споры, которые возникают по инициативе стороны, испытывающей на себе управляющее воздействие того или иного субъекта исполнительной власти и считающей это воздействие (например, правовой акт управления) дефектным. Споры такого рода могут возникать и по инициативе управляющей стороны, а также между исполнительными органами одного или различного уровня. Споры могут иметь место в случаях, когда то или иное дело возникает по инициативе правоохранительных органов (например, при опротестовании органами прокуратуры актов или действий исполнительных органов); 2) в основе административно-правовых споров, в процессе разрешения которых осуществляется правовая оценка поведения (действий) спорящих сторон, лежат индивидуальные административные дела; 1 Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1984. С. 16. 2 там же.
1.1. Понятие, черты и принципы административного процесса 15 3) разрешение административно-правовых споров предполагает установление определенного порядка, т. е. правил, которыми следует руководствоваться при рассмотрении индивидуальных дел; 4) правовое регулирование юрисдикционной административнопроцессуальной деятельности создает, по мнению авторов, основу для возникновения в рамках административного процесса особого вида правовых отношений, в рамках которых обеспечивается одинаковый правовой уровень участников; 5) авторами отмечается, что административная юрисдикция служит в конечном счете целям правоохраны, обеспечения стабильного правопорядка в сфере государственного управления, правовой защите административно-правовых отношений; 6) административно-процессуальная деятельность юрисдикционного характера в соответствии с действующим законодательством РФ не является исключительной прерогативой исполнительных органов (должностных лиц). она может осуществляться не только во внесудебном (административном) порядке, но и в судебном, причем сфера административной юрисдикции, осуществляемой различными органами судебной власти, постоянно расширяется; 7) административная юрисдикция имеет своим юридическим результатом соответствующее властное и одностороннее воздействие; 8) допускается выделение в рамках единого института административно-юрисдикционной деятельности определенных ее видов. Каждый из них отличается тем или иным своеобразием, конкретными субъектами и т. п. на этой базе формируется понятие административного производства, под которым понимается нормативно урегулированный вид деятельности полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел1. однако уважаемые авторы в большинстве случаев говорили об административном процессе в общем плане, и далее эти вопросы 1 Алехин А. П., Козлов Ю. М., Кармолицкий А. А. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: зерцало-М, 2003. С. 277–281.