Современное международно-правовое регулирование воздушных сообщений: теория и практика

А.А. Баталов

СОВРЕМЕННОЕ
МЕЖДУНАРОДНОПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ
ВОЗДУШНЫХ СООБЩЕНИЙ:
теория и практика

A.A. Batalov

Edited by
L.N. SHESTAKOV

PRESENTDAY
INTERNATIONAL LEGAL
REGULATION OF AIR SERVICES:
theory and practice

Moscow
ZERTSALOМ
2008

СОВРЕМЕННОЕ
МЕЖДУНАРОДНОПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ
ВОЗДУШНЫХ СООБЩЕНИЙ:
теория и практика

Под редакцией
Л.Н. ШЕСТАКОВА

А.А. Баталов

Москва
ЗЕРЦАЛОМ
2008

Баталов А.А. Современное международноправовое регулирование воздушных сообщений: теория и практика. — М.:
ИКД «ЗерцалоМ», 2008. — 224 с.
ISBN 9785943731495

УДК 341
ББК 67.412
          Б28

© А. А. Баталов, 2008
© Издательство «Зерцало», 2008

ISBN 9785943731495

УДК 341
ББК 67.412
          Б28

Предлагаемая вниманию читателей монография — это первое за
последние десятилетия комплексное исследование и анализ состояния
и особенностей современной системы международноправового регулирования воздушных сообщений, а именно таких наиболее важных
ее элементов, как предоставление доступа к рынкам авиаперевозок, назначение авиапредприятий для эксплуатации воздушных линий и контроль за их деятельностью, установление тарифов на авиаперевозки,
определение порядка участия авиапредприятий в стратегических альянсах и других новых видах их сотрудничества друг с другом. При этом
регулирование указанных вопросов рассматривается как в рамках традиционной системы двусторонних соглашений о воздушных сообщениях, так и на региональном уровне, и в частности, в рамках Европейского Союза.
Содержащиеся в монографии некоторые теоретические обобщения, выводы и практические предложения могут представлять интерес для работников соответствующих структур и подразделений авиакомпаний и авиапредприятий, авиационных, внешнеполитических и
внешнеэкономических ведомств России и стран СНГ, специалистов других ведомств, которые занимаются соответствующими аспектами международных отношений и внешней политики, ученыхмеждународников, студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, а также всех интересующихся современными проблемами
международного воздушного права.

Б28

V

ОГЛАВЛЕНИЕ

В.М. Тихонов. К читателю  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .IX

От редактора  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIX

Предисловие  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXI

Г л а в а  1. Основы современного международноправового
регулирования воздушных сообщений  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

§ 1. Международные воздушные сообщения:
понятие и виды  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

§ 2. Чикагская конвенция 1944 г. и современное
международноправовое регулирование
воздушных сообщений  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

§ 3. Соотношение многосторонней
и двусторонней форм регулирования
международных воздушных сообщений
на современном этапе  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

§ 4. Двусторонние соглашения о воздушном сообщении:
основная форма современного
международноправового регулирования
воздушных сообщений  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Г л а в а  2. Современное международноправовое
регулирование основных вопросов коммерческой
деятельности воздушного транспорта  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

§ 1. Регулирование доступа к рынку авиаперевозок  . . . . . . . . . . 27

§ 2. Условия назначения авиапредприятий
для эксплуатации договорных линий  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

§ 3. Новые виды сотрудничества авиапредприятий
и регулирование доступа к рынку авиаперевозок  . . . . . . . . 67

§ 4. Регулирование тарифов на международные
авиаперевозки  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

§ 5. Международноправовой режим нерегулярных
воздушных сообщений  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

Г л а в а  3. Проблемы либерализации правового
регулирования международных воздушных сообщений
на региональном уровне: опыт Европейского Союза  . . . . . . . . . . . . . . 94

§ 1. Эволюция правового регулирования
международных воздушных сообщений в рамках ЕС  . . . . 95

§ 2. Особенности современного правового регулирования
единого рынка воздушного транспорта ЕС  . . . . . . . . . . . . .105

§ 3. Отношения ЕС с третьими государствами
в сфере воздушного транспорта  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .139

§ 4. Проблемы отношений между ЕС и Россией
в сфере воздушного транспорта  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .163

Заключение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .170

Библиография  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .173

Предметный указатель  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .192

VII

TABLE OF CONTENTS

To the Reader  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .IX

From the Editor  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIX

Preface  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXI

C h a p t e r  1. Fundamental principles of presentday international
air transport regulation  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

§ 1. Concept and types of international air services  . . . . . . . . . . . . . . 1

§ 2. Chicago Convention of 1944 and presentday
international air transport regulation  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

§ 3. Multilateral and bilateral forms of presentday
international air transport regulation  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

§ 4. Bilateral air transport agreements as the main form
of presentday international air transport regulation  . . . . . . . . 19

C h a p t e r  2. Presentday international regulation of key
elements of commercial air transport activities  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

§ 1. Regulation of air transport market access  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

§ 2. Designation of air carriers for operation of air routes  . . . . . . . . 52

§ 3. New forms of airline cooperation and regulation
of market access  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

§ 4. Regulation of air fares  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

§ 5. International regime of nonscheduled air services  . . . . . . . . . . 87

C h a p t e r  3. Problems of liberalization of international
air transport regulation on the regional level:
European Union’s experience  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

§ 1. Development of air transport regulatory system
within the European Union  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

§ 2. Specifics of presentday regulation of single
air transport market of the European Union  . . . . . . . . . . . . . . .105

§ 3. European Union’s external relations in air transport  . . . . . . . .139

§ 4. Problems of the air transport relations between EC
and Russia  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .163

Conclusion  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .170

Bibliography  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .173

Index  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .192

IX

К ЧИТАТЕЛЮ

В системе мирового воздушного транспорта гражданская
авиация нашей страны занимает заметное место. И хотя доля
России в мировом объеме воздушных перевозок после распада
СССР значительно сократилась (после ежегодных 130 млн перевезенных пассажиров в настоящее время объем ежегодных пассажирских авиаперевозок еще не достигает и 40 млн человек),
огромный потенциал и привлекательность российского авиационного рынка вызывает все больший интерес как крупнейших
иностранных авиакомпаний — «грандов», так и «середняков»
этого бизнеса. Об этом говорит даже такой факт, что все большее
число малобюджетных и низкозатратных авиакомпаний пытаются проникнуть на нашу суверенную территорию, стараясь «подставить подножку» отечественным авиаперевозчикам, число которых, к сожалению, превышает разумно допустимую численность. И все это происходит в условиях, когда государственная
система управления гражданской авиацией России после ее разрушения в середине 90х годов прошлого столетия продолжает
оставаться слабоуправляемой, аморфной и беззащитной по отношению к «проискам» как внешних, так и внутренних сил, пытающихся разрушить ограничительные барьеры самозащиты и открыть необъятный авиационный рынок России для всех желающих. Наша страна постепенно теряет роль великой авиационной
державы, а слабые лихорадочные попытки замедлить этот процесс пока не приносят желаемого результата.
А ведь еще совсем недавно многое было подругому: великий
«монополист» Аэрофлот в лице Министерства гражданской авиации (МГА) СССР и одноименной авиакомпании твердо стояли на
защите национальных интересов и умело защищали свои позиции в рамках глобальной системы международного сотрудничества на мировом воздушном транспорте.
Как известно, международное сотрудничество является весьма важным и актуальным фактором развития воздушного транспорта. Вместе с тем, значение этого фактора и возможность его

X

использования в интересах российской гражданской авиации до
сих пор явно недооцениваются нашей наукой и практикой. Надо
признать, что и в советское время данная проблематика традиционно получала довольно низкий приоритет, в связи с чем комплексных исследований в этой области почти не проводилось и до
практических разработок дело также не доходило. Но тем не менее в стране был целый ряд авторитетных ученых и практиков,
авторов фундаментальных трудов, получивших международную
известность, которые всегда могли дать необходимые рекомендации и подсказать правильное решение трудных проблем, возникавших у Аэрофлота во взаимоотношениях с партнерами на уровне правительств, авиационных администраций и авиакомпаний.
Автор монографии использует работы этих авторов, что весьма
обогащает ее содержание.
Зарубежная же наука уделяла ранее и продолжает в настоящее время уделять повышенное внимание исследованию различных вопросов и проблем экономического и правового характера,
влияющих на развитие международной коммерческой деятельности гражданской авиации, самолетостроения, авиационного туризма и т. д.. Наиболее интересные и полезные работы в этой области были проведены, в частности, в рамках деятельности ИКАО
и ИАТА. В этой связи совершенно очевидно, что назрела необходимость и в нашей стране дать комплексную оценку всех основных экономических и правовых проблем и факторов, определить
взаимосвязь между ними и степень их влияния на важнейшие направления и эффективность развития мирового и отечественного
воздушного транспорта. Решение этой задачи как с научной, так
и с практической точки зрения имеет весьма важное значение, и
потому монография А.А. Баталова, бесспорно, представляет собой своевременную попытку восполнить определенные пробелы
в данной тематике.
Учитывая огромный объем актуальных проблем международного воздушного права и регулирования авиационных коммерческих перевозок, которые просто невозможно рассматривать в
одной работе, автор, как представляется, совершенно справедливо сосредоточил свое внимание на таких наиболее важных элементах международного сотрудничества, как предоставление
авиакомпаниям доступа к рынкам авиаперевозок, установление
и регулирование авиатарифов, участие авиапредприятий в рамках стратегических альянсов и др. Такой взвешенный подход представляется абсолютно правильным для успеха всей работы.

XI

В первой главе монографии автор делает достаточно подробный анализ основополагающих факторов международноправового регулирования воздушных сообщений. Как уже было отмечено выше, международное сотрудничество на мировом воздушном
транспорте представляет собой весьма сложную организационноэкономическую систему, состоящую из нескольких взаимосвязанных элементов, к которым относятся: участники сотрудничества, уровни его проведения, организационноправовой механизм,
а также инструменты, формы и методы сотрудничества. Международное авиационное сотрудничество носит многоплановый характер и осуществляется по нескольким направлениям.
Общемировая сеть авиационных сообщений в настоящее время охватывает несколько географических регионов и около 200
государств. В связи с этим авиационное сотрудничество осуществляется на нескольких уровнях, которые условно можно классифицировать следующим образом: общемировой (глобальный),
региональный, межгосударственный и национальный. Причем
каждому уровню соответствуют свои сферы сотрудничества, ограниченные определенными географическими и организационными рамками. Так, на общемировом уровне сотрудничество осуществляется между всеми участниками в глобальных масштабах
в рамках международных авиационных организаций и многосторонних конвенций и соглашений. На региональном уровне сотрудничество осуществляется также между всеми участниками, но
объединенными уже только в рамках региональных международных организаций и социальноэкономических группировок государств. На межгосударственном уровне сотрудничают между собой, как правило, в двухсторонних формах, правительства, авиационные администрации, авиакомпании и другие участники,
представляющие две страны (в отдельных случаях — до 3—4
стран). И, наконец, на национальном уровне сотрудничество осуществляется всеми участниками в пределах территории одной
страны. В силу специфики предмета исследования в своей монографии А.А. Баталов не рассматривает лишь последний, национальный уровень (сотрудничество всех участников авиабизнеса
внутри России — это огромная, почти неразрешимая проблема!),
а первым трем уровням авиационного сотрудничества он уделяет
необходимое внимание, тщательно анализируя их с правовой точки зрения.
Важными структурными элементами системы международного сотрудничества на воздушном транспорте являются органиXII

зационноправовой механизм и инструменты сотрудничества, к
которым можно отнести:
— членство в международных авиационных организациях, в
число которых входят общемировые и региональные межправительственные и неправительственные организации, ассоциации
и объединения авиакомпаний;
— участие в многосторонних авиационных конвенциях и соглашениях, таких как Конвенция о международной гражданской
авиации (Чикагская конвенция 1944 г.);
— заключение двусторонних и многосторонних межправительственных, межведомственных, коммерческих и других соглашений и договоров между участниками сотрудничества;
— участие в деятельности различного рода международных
интеграционных объединений, альянсов и консорциумов на воздушном транспорте.
В настоящее время функционируют более десяти межправительственных авиационных организаций, возглавляет которые
Международная организация гражданской авиации (ИКАО), созданная в конце Второй мировой войны и официально начавшая
действовать с апреля 1947 года. Юридической основой для ее создания явилась Чикагская конвенция 1944 года. Мне довелось участвовать в работе ИКАО в период с 1979 г. по 1982 г. в качестве
представителя СССР в Совете ИКАО и тесно познакомиться с ее
деятельностью как специализированного учреждения системы
ООН. В деятельности этой уникальной организации проявляются все основные аспекты современных международных отношений — экономические, правовые, политические, дипломатические и другие в совокупности всех связей и взаимоотношений
между основными социальными, экономическими и политическими силами и системами государств, действующими на мировой
арене. Являясь по существу единственным универсальным общемировым институтом международного сотрудничества на воздушном транспорте, ИКАО своей деятельностью оказывает непосредственное влияние на все сферы авиационного сотрудничества и
его участников, формирование глобальной и региональной авиационной политики, решение различных проблем, связанных с развитием и функционированием мировой гражданской авиации.
В тесном сотрудничестве с ИКАО и в некоторой степени под
ее руководством действует группа региональных межправительственных организаций, в число которых входят: Европейская конференция гражданской авиации (ЕКАК), Африканская комиссия

XIII

гражданской авиации (АФКАК), Латиноамериканская комиссия
гражданской авиации (ЛАКАК) и другие организации, с работой
которых я также был знаком. И я полностью согласен почти со
всеми выводами автора по рассматриваемым им вопросам в главе 1, сделанными на основе анализа Чикагской конвенции 1944 г.,
документов ИКАО, ЕКАК, АФКАК, ЛАКАК, а также других многосторонних и двусторонних правовых договоров и документов,
регулирующих международные воздушные сообщения на современном этапе.
Очень важные правовые вопросы, имеющие явно выраженный прикладной практический характер, А.А. Баталов поднимает
во второй главе своей монографии. Прежде всего, это проблема
предоставления права пролетов иностранным авиакомпаниям по
транссибирскому маршруту, активное использование которого
началось еще в 1970е годы. Не будет большим преувеличением
сказать, что именно с этого момента Аэрофлот начал бурно развивать свои международные воздушные сообщения и вошел в число ведущих европейских авиакомпаний. В обмен на право пролетов через Сибирь крупнейшие европейские государства и их
«флагперевозчики» предоставили Аэрофлоту несравненно большие по объему и финансовой значимости «пакеты» коммерческих прав, которые буквально «озолотили» (в валютном отношении) Аэрофлот тогда, да и поныне являются одной из важнейших
составляющих его бюджета (по различным оценкам, платежи за
транссибирский маршрут составляют от 300 до 500 млн долларов
США ежегодно). Надо признать, что требования советской стороны в те годы в определенной степени формировались с «позиции
силы» и имели некоторые слабые места в международноправовом отношении. Но западные авиакомпании на это шли: уж слишком лакомым был транссибирский маршрут, который при любых
условиях приносил им значительную выгоду. Однако они никогда не оставляли попыток пересмотреть подписанные соглашения
в свою пользу и делают это особенно активно в настоящее время.
А мы уже не можем диктовать им свои условия с «позиции силы»,
так как общая ситуация да и силы давно уже не те.
И тем важнее представляется разработка автором монографии новой российской позиции по вышеуказанному вопросу, сделанной на основе глубокого анализа действующих международных соглашений, требований ИКАО и Чикагской конвенции 1944 г.
с учетом наших государственных интересов, изложенных в Основах политики РФ в области авиационной деятельности на периXIV

од до 2010 года, утвержденных Президентом РФ 3 марта 2001 года.
Необходимо также подчеркнуть, что «подобная позиция Российской Федерации ни в коей мере не ведет к нарушению какихлибо
ее международноправовых обязательств, а напротив, полностью
соответствует основополагающим принципам международного
воздушного права и вполне укладывается в рамки существующей
на сегодняшний день практики правового регулирования воздушных сообщений между государствами» (А.А. Баталов). Наши делегации, ведущие жаркие баталии по проблемам эксплуатации
транссибирского маршрута, должны обязательно использовать
данную позицию в переговорном процессе.
Одним из важнейших положений межправительственных
соглашений о воздушном сообщении являются условия назначения авиапредприятий для эксплуатации договорных линий. В
СССР проблем с этим положением не было: существовал только
один Аэрофлот, и соответственно иностранная сторона получала
право только на одного назначенного авиаперевозчика. Теперь
ситуация изменилась: помимо Аэрофлота в России действует более десятка других крупных международных авиаперевозчиков,
и каждый из них желает получить назначение на наиболее выгодные маршруты. Существует уже вполне реальная конкуренция
между ними со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями (прежде всего в области безопасности полетов). В этих
условиях Правительство РФ вынуждено использовать мудрый
взвешенный подход по данному вопросу, чтобы не ущемить интересы авиакомпаний, реально заслуживающих доверие, и соблюсти государственные интересы. Автор монографии провел очень
подробный анализ всех новых международноправовых тенденций в этой сфере и наметил наиболее приемлемые для нашей страны варианты разрешения сложившейся ситуации. При этом он
учитывал, что весь объем регулярных международных перевозок
будет выполняться только авиакомпаниями федерального уровня, а чартерных — регионального и местного уровня.
Особый интерес представляют положения монографии, посвященные условию о «преимущественном владении и фактическом контроле» над назначенным авиапредприятием, которое в скором будущем может вызвать достаточно серьезные проблемы. В
связи с процессом приватизации национальных авиаперевозчиков, появлением новых частных авиакомпаний вопросы об их фактических владельцах с участием иностранного капитала вполне
могут возникнуть и у нас. Кстати, это касается и Аэрофлота, котоXV

рый открыто интересуется покупкой акций итальянской авиакомпании «Алиталия», сербских и чешских национальных перевозчиков, а по сообщению печати, авиакомпания «Сибирь» уже приобрела венгерский «Малев».
Также интересны проведенный автором монографии аналитический обзор и рекомендации по использованию российскими
авиаперевозчиками новых видов сотрудничества по вопросу доступа к рынкам перевозок, в частности, «кодшеринговых» соглашений, франчайзинга и др. Это достаточно новая для нас сфера, в
которой еще отсутствует четкое правовое регулирование в рамках двусторонних соглашений о воздушном сообщении, но заложено немало «подводных камней».
И, наконец, третья глава монографии А.А. Баталова посвящена наиболее важным на сегодняшний день проблемам отношений
между Европейским Союзом и Россией в сфере воздушного транспорта и особенностям современного правового регулирования
единого авиационного рынка ЕС в условиях его либерализации.
Автор сам совершенно обоснованно указывает на те важнейшие
обстоятельства этой темы, которые объясняют ее немаловажное
значение для Российской Федерации. Дело в том, что СССР, а затем и Россия заключили двусторонние соглашения о воздушном
сообщении почти со всеми государствами — членами ЕС, и от того, как может измениться эта система двусторонних соглашений
в условиях либерализации авиарынка и замена ее на многостороннее соглашение, во многом зависит дальнейшая авиационная
политика нашей страны. В этой связи уместно заметить, что у
гражданской авиации СССР уже был накоплен огромный опыт
многостороннего сотрудничества в рамках Совета экономической
взаимопомощи (СЭВ), забывать о котором было бы совсем нецелесообразно.
Западноевропейский авиатранспортный рынок имеет исключительно важное значение для всего мирового воздушного транспорта, потому что почти 70% всех его регулярных международных авиаперевозок связаны с территорией Европы. Вместе с тем,
этот рынок имеет очень большие специфические особенности и
существенно отличается по своим условиям от других региональных авиатранспортных рынков, в первую очередь Северной Америки и ЮгоВосточной Азии. Эта специфика связана с географическими, социальноэкономическими и политическими особенностями развития стран Западной Европы, которые накладывают
свой отпечаток и на воздушный транспорт.