Эффективность организационно-правового регулирования миграции в России на современном этапе

С.А.Трыканова 

ЭФФЕКТИВНОСТЬ 

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 

МИГРАЦИИ В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ 

Учебное пособие 

Москва

Издательство «ФЛИНТА»

2015 

УДК 314.7(075.8)
ББК  60.56/7 
Т65 

Р е ц е н з е н т ы : 

канд.юрид.наук, зав.кафедрой конституционного и муниципального 

права РГУ имени С.А. Есенина Н.Н. Кулешова 

Трыканова С.А 

Т65    
Эффективность 
организационно-правового 
регулирования 
миграции в России на современном этапе [Электронный ресурс]: учеб. 
пособие / С.А. Трыканова. – М.:ФЛИНТА:2015 – 196 с.  

ISBN 978-5-9765-2359-3 

В учебном пособии   рассмотрены организационно-правовые 

основы и особенности  миграционной политики  России на 

современном этапе,  изложены новеллы управленческих подходов в 

сфере миграции и миграционного законодательства РФ, а так же   

направления его совершенствования.  

Оно может быть использовано при изучении таких курсов, как 

«Конституционное право РФ», « Конституционное право зарубежных 

стран», «Система государственного и муниципального управления ». 

Книга предназначена для студентов  юристов, политологов, 

социологов, 
менеджеров, 
преподавателей, 
муниципальных 
и 

государственных служащих. 

УДК 314.7(075.8)
ББК  60.56/7 

ISBN 978-5-9765-2359-3 
 
 
© Трыканова С.А., 2015 
© Издательство «ФЛИНТА», 2015 

Оглавление 

Введение ................................................................................................................. 4 
Глава 1. Теоретические основы организации и осуществления 
правового регулирования миграции. ............................................................... 7 
1.1. Понятие и виды миграции и их классификация . ................................ 7 
1.2. Механизмы правового регулирования миграционной политики . ......... 32 
в России ................................................................................................................. 32 
Глава 2. Современная практика реализации органами государственной 
и муниципальной власти РФ  правоохранительной  и  
правоприменительной функций в сфере миграционной политики . ....... 46 
2.1.Анализ особенностей миграции в осовремененной России . ..................... 46 
2.2. Реализация органами государственной и муниципальной власти РФ  
правоохранительной  и  правоприменительной функций в сфере 
миграционной политики  в   России . .................................................................. 73 
Глава 3. Пути совершенствования организационно-правового 
регулирования миграции в России . ............................................................. 123 
3.1. Эффективность  осуществления правоохранительной и  
правоприменительной  функций  органами государственной и 
муниципальной власти РФ в сфере миграционной политики  
на   современном этапе ... ………………………………………………………123 
3.2. Актуальные направления развития организационно-правового 
регулирования миграции в России . .................................................................. 145 
Заключение ......................................................................................................... 167 
Список использованной литературы . ............................................................... 171 

Введение 

Анализ последних событий показывает, что вопросы организационно- 

правового регулирования миграции в России приобретают особое значение. 

Не достаточно проработанные законодательные и институциональные 

механизмы 
реализации 
миграционной 
политики 
имеют 
серьезные 

последствия, а именно, усиление социальной напряженности. Массовые 

беспорядки в г.Пугачев Саратовской области ( июль 2013 г.),в пос.Сагра под 

Екатеринбургом(июль 
2011 
г.),в 
селах 
Малдовное 
и 
Казатком 

Енбекшиказахского 
района 
Алматинской 
области(март 
2007 
г.),в 

г.Кондопога в Карелии (сентябрь 2006 г.), в с. Яндыки Астраханской 

области( август 2005 г.) и др. имели характер криминального межэтнического 

конфликта. 

Миграция - комплексное явление. Мобильность, как определяющая её 

характеристика,  может иметь абсолютно разные последствия, как 

положительные, так и отрицательные. Например, стать прочной основой 

экономического 
роста 
страны, 
если 
концептуальный 
подход 
к 

организационно-правовому 
регулированию 
миграционных 
потоков  

предусматривает 
меры 
по 
нейтрализации 
нелегальной 
миграции 
и 

рациональное использование института квотирования трудовой миграции. И 

наоборот- привести к деструктивным результатам, в случает отсутствия  

адекватной 
геополитическим 
условиям 
 
 
национальной 
концепции 

миграционной политики. Не решенные вопросы управления миграцией как 

правило ведут к возникновению негативных социально- экономических и 

социально- политических  явлений. Среди них можно выделить следующее: 

-ухудшение криминогенной ситуации (усиление организованной 

преступности 
этнического 
характера; 
увеличение 
правонарушений 

экономического и уголовного характера); 

-возникновение угроз обеспечения социальной безопасности (демпинг 

на рынке труда и в сфере услуг, приводящий к снижению заработной платы 

местных работников; усиление конкуренции за рабочие места, осложнение 

ситуации на внутреннем рынке рабочей силы и маргинализация менее 

квалифицированных работников, вызванные тем, что мигранты занимают 

рабочие места, выполняя работу, в которой могло бы быть задействовано 

местное население; рост безработицы, вызванный массовым притоком 

мигрантов; 
многократное 
увеличение 
расходов 
на 
 
социальную 

инфраструктуру в связи с реализацией социальных, языковых, обучающих 

программ для мигрантов); 

-ослабление 
экономической 
и 
производственной 
безопасности 

(снижение эффективности и производительности труда из-за вызванных 

использованием более дешевой рабочей силы; «отток» капитала из страны 
реципиента из-за  значительных финансовых трансфертов мигрантов на 

родину;  

-возникновение 
очагов 
социальной 
напряжённости 
социально
культурного характера(низкий уровень адаптации мигрантов к социально - 

культурным реалиям принимающего государства может стать источником 

негативного отношения  как со стороны местного населения, так и мигрантов 

к друг другу, а значит и основой возможных межэтнических конфликтов).   

13 июня 2012 г. Президента РФ была принята Концепция 

государственной миграционной политики Российской Федерации на период 

до 2025 года. В настоящее время реализует её первый этап (2012-2015 гг.), об 

эффективности выводы пока делать преждевременно. Но важно учитывать 

текущие условия её реализации. По данным ФМС за семь месяцев 2014 г. в 

РФ въехало  12 184 076 иностранных граждан, поставлено на миграционный 

учёт 4 939 270  человек, находится на территории Российской Федерации 

иностранных граждан и лиц без гражданства   11 458 111человек, незаконно 

пребывающих на территории России 3 000 000 человек. [230] Если 

посмотреть динамику данных показателей, то их рост ежемесячно составляет 

около 13%. За семь месяцев 2014 г. уровень преступности среди мигрантов 

вырос на 40 %, в среднем ежемесячный прирост данного показателя в 

течение 2014г. колеблется примерно около 5,6%.[231] Организованная 

этническая преступность расширяет свою деятельность, будучи одним из 

основных источников нелегальной миграции. По данным Министерства 

здравоохранения РФ каждый пятый мигрант является носителем особо 

опасных заболеваний. Эти и другие количественные показатели являются 

следствием несовершенства современных организационно-правовых условий 

осуществления управления миграционными потоками в РФ. Модернизация 

российской государственной миграционной политики — сложная и 

противоречивая сфера, где происходят глубокие и быстрые перемены. За 

достаточно короткий период было принято большое количество законов, 

указов 
Президента, 
постановлений 
Правительства, 
внутренних 

ведомственных подзаконных актов. Проделан колоссальный объем работы. 

Прогресс есть, и немалый. Федеральной миграционной службе РФ (ФМС 

РФ) 
была 
предоставлена 
самостоятельность 
в 
правоприменительной 

деятельности в пределах своих компетенций.  Ранее это осуществлялось в 

рамках структуры МВД РФ. Необходимость решения принципиально новых 

задач в сфере регулирования миграционных процессов, противодействия 

незаконной миграции и обеспечения адаптации мигрантов, остро поставили 

вопрос о совершенствовании качества и эффективности деятельности ФМС 

России и ее территориальных органов, а также   органов государственной и 

муниципальной власти.  

Выше 
отмеченные 
проблемы 
свидетельствуют 
о 
безусловной 

потребности в проведении теоретического сравнительного  анализа и 

глубокого изучения особенностей организационно-правового регулирования 

миграции в России на современном этапе для необходимости поиска путей 

повышения качества  работы ФМС России и её территориальных органов, а также   

институтов государственной и муниципальной власти в данной сфере  и  разработки 

конкретных мер по  правовому и организационному обеспечению их деятельности. 

Глава 1. Теоретические основы организации и осуществления правового 

регулирования миграции 

1.1. Понятие и виды миграции и их классификация 

 

На современном этапе миграция представляет собой не только 

социально-экономическое, 
но 
и 
социально-психологическое, 

этнографическое, нормативно-правовое, политическое явление, которое 

нельзя назвать однозначным ни по своей сущности, ни по содержанию. 

Формируются качественно новые миграционные потоки, появление которых 

обусловлено складывающейся политической и экономической обстановкой в 

мире. 

Трудность состоит в том, что в современном понятийном аппарате 

отсутствует единое представление о миграции как научной категории. В 

современной науке теоретическое обобщение проблем миграции носит 

фрагментарный характер, что связано с отсутствием полных и достоверных 

данных о мигрантах, миграционных потоках и процессах. 

Термином «миграция» (от лат. migratio — переселение) обозначают 

перемещение населения в пределах одной страны (внутренняя миграция) или 

из одной страны в другую (международная миграция). В основу научного 

понятия «миграция» легли работы Б.С. Хорева, В.Н. Чапека, В.И. 

Староверова, Л.Л. Рыбаковского, А.У. Хомры и др. К числу последних работ, 

в которых даны определения миграции, относится труд И.В. Ивахнюка, Р. 

Даурова. Обобщив различные теоретические подходы, можно вычленить 

сущность 
миграции, 
которая 
представляет 
собой 
перераспределение 

населения, связанное с его перемещением по территории одной страны или 

между государствами, имеющее общественную значимость.[185;C.12] 

Теоретические подходы к изучению миграции в зарубежных политико
социологических концепциях основываются на принципе «притяжения
выталкивания», 
теории 
миграционной 
системы 
связей 
(сетей) 
и 

ассимиляционной 
теории, 
а 
также 
теориях 
культурологического 
и 

этносоциологического направления. 

Одной из наиболее серьезных проблем при анализе международных 

потоков является нелегальная миграция, поскольку в основе ее мотивации 

практически всегда лежит нелегальное трудоустройство. Незаконность этой 

формы миграционного передвижения связана либо с нарушением режима 

въезда, либо с нарушением режима пребывания в стране въезда. Одной из 

наиболее серьезных проблем при анализе нелегальной миграции является 

сложность определения количественных параметров этого явления. При 

определении масштабов нелегальной миграции применяют метод косвенных 

административных оценок, экспертные оценки, выборочные исследования. 

К числу функции миграции относятся: ускорительная, селективная и 

перераспределительная функции. На рубеже XX— XXI вв. большое значение 

приобретают экономическая и социальная функции миграции. Функции 

миграции выполняют неодинаковую роль, что объясняется особенностями 

развития стран, а также причинами миграции. Теория неоклассической 

экономики (J.R. Harris, М.Р. Todaro, О. Stark, D. Massey, R. Cohen) объясняет 

международную миграцию экономическим неравенством между странами. 

Характер 
функций 
определяется 
условиями, 
в 
которых 
протекают 

миграционные процессы.[200;C.183] 

Определение миграционного потока является не статистически 

значимой величиной. Мощность миграционного потока напрямую зависит от 

количества участвующих в миграции, поэтому в структурном отношении он 

неоднороден. Миграционные потоки направлены в те страны, где есть 

развитые инфраструктуры, где защищены частная собственность и 

финансовые 
вложения, 
существует 
стабильная 
политическая 
и 

экономическая ситуация. 

Миграционный процесс определяет взаимодействие двух потоков: 

выбытия населения из одной местности и прибытия туда мигрантов из 

других местностей. Миграционный процесс — это множество событий, 

влекущих за собой смену места жительства. 

Интенсивность, направленность и состав миграционных потоков, 

социально-политические, экономические, демографические последствия 

миграционных процессов существенно различаются не только в разные 

периоды развития человечества, но и в странах с различным уровнем 

жизнедеятельности населения, различными природно-климатическими и 

географическими условиями и социальной структурой общества, уровнем 

развития экономики, социально-политической стабильности. 

Понятие «беженец» по Конвенции  Организации африканского 

единства (далее -ОАЕ) 1969 г. состоит из двух частей: первая повторяет 

определение, содержащееся в Конвенции 1951 г., вторая идет дальше и 

включает в него любое лицо, которое вынуждено покинуть страну своего 

происхождения «в результате внешней агрессии, оккупации, иностранного 

господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок в 

какой-либо части или на всей территории его страны происхождения или 

гражданства». Это дополнение имеет важное значение, так как означает, что 

лица, покидающие страну в результате гражданских беспорядков, насилия и 

войны, имеют право претендовать на статус беженца в государствах — 

участниках Конвенции ОАЕ 1969 г., независимо от того, имеют они или нет 

вполне обоснованные опасения стать жертвой преследования.[150;C.124] 

В Латинской Америке широкое распространение получила практика 

предоставления дипломатического убежища. Еще в Договоре Монтевидео 

1889 г. говорится, что «политическим беженцам должно предоставляться 

ненарушимое 
убежище», 
а 
другие 
соглашения 
предусматривают 

возможность предоставления убежища на территории дипломатических 

представительств. В 80-х годах XX столетия государства Центральной 

Америки столкнулись с возрастающими потоками беженцев. В связи с 

возникшей проблемой в 1984 г. в ходе работы коллоквиума с участием 

представителей государств и юристов Латинской Америки была принята 

Картахенская декларация, которая рекомендовала, чтобы применяемое в 

регионе понятие «беженец» включало также лиц, покинувших свою страну, 

«поскольку их жизнь, безопасность или свобода находились под угрозой 

вследствие 
всеобщего 
насилия, 
иностранной 
агрессии, 
внутренних 

конфликтов, массовых нарушений прав человека или других обстоятельств, 

серьезно нарушающих общественный порядок».[170;C.81] 

Это определение аналогично определению по Конвенции ОАЕ 1969 г. 

Хотя оно и не имеет обязательной юридической силы, на практике 

применяется 
рядом 
латиноамериканских 
государств 
и 
включено 
в 

национальное законодательство некоторых из них. Данное понятие также 

было 
одобрено 
Генеральной 
ассамблеей 
Организации 
американских 

государств (ОАГ) и Генеральной Ассамблеей ООН.[150;C.127] 

Проблема беженцев после распада Советского Союза приобрела 

крупномасштабный характер и стала актуальной для стран — участниц СНГ. 

Для ее решения государства — участники Содружества 24 сентября 1993 г. 

подписали в Бишкеке Соглашение о помощи беженцам и вынужденным 

переселенцам. Статья 1 Соглашения определяет беженца как лицо, «которое, 

не являясь гражданином Стороны, предоставившей убежище, было 

вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории 

другой Стороны вследствие совершенного в отношении него или членов его 

семьи насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности 

подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной 

принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также 

принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными 

и межнациональными конфликтами».[170;C.87] 

В динамике миграционных процессов выделяют несколько периодов: 

— 
миграции в первобытном обществе; 

— 
миграции в эпоху Древнего мира; 

— 
миграции в Средневековье; 

— 
миграции Нового и Новейшего времени; 

— 
миграции в период и после Первой мировой войны; 

— 
миграции в годы Второй мировой войны; 

— 
миграции после Второй мировой войны до 1990-х гг.; 

— 
миграции в Новейшее время (конец XX — начало XXI 

в.).[186;C.18] 

Феномен международной миграции населения является сложным и 

многогранным процессом, имеющим в последние годы четко выраженные 

правовые, политические, экономические и социальные детерминанты. 

Следует отметить, что ни под воздействием усилий ООН, ни без них в 

научной литературе по международной миграции так и не установилось 

единое 
научное 
и 
правовое 
определение 
термина 
«международная 

миграция». Как это ни парадоксально, до сих пор не существует единого 

определения понятия «международный мигрант». 

В течение нескольких десятилетий ООН, в частности Международная 

Организация Труда (МОТ), активно пытается разработать и внедрить в 

международную статистику единое определение терминов «международный 

мигрант», 
«миграция» 
и 
обеспечить 
единый 
способ 
регистрации 

информации, касающейся эмиграции и иммиграции. Первым шагом в этом 

направлении были рекомендации Международной конференции по труду 

1922 г., которые, впрочем, носили самый общий характер. В 1932 г. этой теме 

была посвящена работа Международной конференции по миграционной 

статистике, организованной МОТ. Решение конференции гласило: «В 

принципе каждый акт отъезда из одной страны в другую на определенное 

время, за исключением туристических поездок, должен быть включен в 

статистику миграции». [207;C.77] В поисках критерия, разграничивающего 

постоянную и временную миграцию, на этой конференции было предложено, 

чтобы при отъезде на срок один год и более миграция рассматривалась как