Власть и закон. Политика и конституции в России в XX-XXI веках

Содержание

Victor Sheynis

POWER AND LAW

POLITICS
AND CONSTITUTIONS
IN RUSSIA 
IN XX−XXI CENTURIES

Moscow 
2014

LIBERAL MISSION FOUNDATION

Виктор Шейнис

ВЛАСТЬ И ЗАКОН

ПОЛИТИКА
И КОНСТИТУЦИИ
В РОССИИ В ХХ−ХХI ВЕКАХ

МОСКВА • ЧЕЛЯБИНСК 
СОЦИУМ

2020

2-е издание, электронное

УДК 342(470+571)(091)
ББК 63.3(2)-3+67.400(2Рос)
Ш63

Ш63
Шейнис, Виктор Леонидович.
Власть и закон. Политика и конституции в России в XX—XXI веках / 
В. Л. Шейнис. — 2-е изд., эл. — 1 файл pdf : 1085 с. — Москва ; Челябинск : Социум, 2020. — (Свобода и право). — Систем. требования: 
Adobe Reader XI либо Adobe Digital Editions 4.5 ; экран 10". — Текст : 
электронный.
ISBN 978-5-91603-613-8
Конституционная история России насчитывает чуть более 100 лет и шесть 
конституций. Книга — о конституциях. О том историческом контексте, в котором они появлялись. И о том, что в России порядок социальной жизни всегда 
определяла власть, нередко порывая с ограничивавшим ее законом. 
Как и почему лишь в ХХ веке самодержавная монархия подошла к конституционному строю? Чем была и чем могла стать «Конституция Николая II»? 
Почему не состоялась российская Конституанта — Учредительное собрание, 
избранное на первых в истории страны свободных выборах? Чем был советский 
конституционализм и как в четырех его конституциях отразились изменения 
коммунистического режима? В чем уроки конституционной истории России 
для сегодняшнего дня? 
Главный сюжет книги — Конституция 1993 г. в проектах и в жизни. Автор, 
один из активных ее разработчиков, показывает, как трудно шли к ней и почему 
страна получила глубоко противоречивый документ. Почему власть, как и прежде, доминирует над правом. Чтобы реализовать демократический и правовой 
потенциал Конституции, необходима основательная реформа системы власти.

УДК 342(470+571)(091) 
ББК 63.3(2)-3+67.400(2Рос)

Электронное издание на основе печатного издания: Власть и закон. Политика и конституции в России в XX—XXI веках / В. Л. Шейнис. — Москва : Мысль, 2014. — (Свобода и право). — 1088 с. — ISBN 978-5-244-01169-2. — Текст : непосредственный.

В соответствии со ст. 1299 и 1301 ГК РФ при устранении ограничений, установленных техническими средствами защиты авторских прав, правообладатель вправе требовать от нарушителя 
возмещения убытков или выплаты компенсации.

ISBN 978-5-91603-613-8
© В. Л. Шейнис, 2014
© Фонд «Либеральная Миссия», 2014
© Мысль, 2014

Алле Назимовой −
другу, любимой, человеку
мудрому, сильному и мужественному,
главному в моей жизни

СОДЕРЖАНИЕ

ВЛАСТЬ ИЛИ ЗАКОН? ПРЕДИСЛОВИЕ ................................................. 13

ПРОЛОГ. У ИСТОКОВ РОССИЙСКОГО

КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА ..................................................................... 27

Несостоявшийся почин ............................................................ 27
Уложенные комиссии и проект Сперанского .......................... 32
Конституционные проекты декабристов ................................. 38
Время перемен ........................................................................... 45
Власть, земцы и террористы ..................................................... 48
Конституционные проекты российских либералов ................ 60
Отступление царизма ................................................................ 70
Первая российская Конституция ............................................. 80
Фальстарт российского парламентаризма ............................... 86

ЧАСТЬ 1. СОВЕТСКИЕ КОНСТИТУЦИИ ................................................ 97

ГЛАВА 1. БОЛЬШЕВИСТСКАЯ ВЛАСТЬ

И ПЕРВАЯ СОВЕТСКАЯ КОНСТИТУЦИЯ. 1918 ........................................... 97

От доктрины к революционной
целесообразности ......................................................................... 98

Иллюзии доктрины ............................................................. 98
Крушение Конституанты.................................................. 100
Диктатура пролетариата на марше ................................... 109

Начало советского конституционализма ................................119

Подготовка Конституции ..................................................119
«Право власти, соединенное с правом войны» ................121
Классовый подход ..............................................................123
Гражданские права и право на бесправие .........................126
Организация власти ...........................................................128

ВИКТОР ШЕЙНИС. ВЛАСТЬ И ЗАКОН

Унитарная федерация ......................................................131

Демократия или диктатура? ...................................................134

ГЛАВА 2. ОБРАЗОВАНИЕ СССР

И ЕГО ПЕРВАЯ КОНСТИТУЦИЯ. 1922−1924 ............................................ 140

Метаморфозы партии
и Советского государства .......................................................140

Мираж мировой революции ...........................................140
Переход к НЭПу...............................................................142
РКП(б): ленинское лекарство .........................................149

Собирание земель ..................................................................153
На пути к Конституции Союза ..............................................164
Конституция СССР 1924 г. .....................................................171

Организация власти .........................................................172
Федеративное устройство ................................................177

ГЛАВА 3. «КОНСТИТУЦИЯ ПОБЕДИВШЕГО СОЦИАЛИЗМА». 1936 .............182

Перепаханное общество ........................................................182

Крестьянство: ликвидация класса ..................................183
Советский рабочий класс ................................................193
Социальная «прослойка» .................................................195
Другая страна ...................................................................200

Слагаемые тоталитарного режима .........................................203

Террор ...............................................................................204
Идеология ........................................................................222
Партия ..............................................................................230

«Закон, по которому радость приходит» ...............................244

Происхождение ................................................................244
Содержание ......................................................................253
Резонанс ...........................................................................268

ГЛАВА 4. «ОСНОВНОЙ ЗАКОН РАЗВИТОГО СОЦИАЛИЗМА». 1977 ..............275

Время Хрущева .......................................................................277
Пересменка .............................................................................289
Обманчивая стабилизация .....................................................294
Разложение режима, деградация власти ................................305
Спектакль ...............................................................................314
Последняя советская Конституция .......................................321

СОДЕРЖАНИЕ
9

ЧАСТЬ 2. КОНСТИТУЦИОННЫЕ РЕФОРМЫ

ВРЕМЕНИ ПЕРЕМЕН .........................................................................333

ГЛАВА 5. ПЕРЕСТРОЙКА

И КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА. 1985−1990 .....................................333

Начало перестройки ...............................................................334

Поиск стратегии реформ .................................................335
Размежевание в верхах –
общество обретает голос .................................................345

Политическая реформа и разложение
коммунистического режима...................................................354

Зенит перестройки  ..........................................................354
XIX партконференция и общественный подъем ............358
Реформа Конституции и избирательной системы .........363
Выборы-1989 ....................................................................372
Первый Съезд народных депутатов СССР ......................377

Конституционные проекты
Сахарова и Солженицына ......................................................381

Сахаров: Конституция для союзного государства ..........382
Солженицын: обустраивать –Россию .............................391

Российский фактор вторгается в политику Союза ...............402
Заключительные превращения 
союзной Конституции............................................................413

Конституция перестройки: вторая редакция .................413
Последняя ревизия Конституции СССР ........................428

ГЛАВА 6. КОНЕЦ СОЮЗНОЙ КОНСТИТУЦИИ

И РАСПАД СССР. 1990−1991 ...........................................................440

Кризис перестройки ...............................................................440

Экономическая реформа: несостоявшийся выбор ..........442
Советская империя: что дальше? ....................................450
Обновление или распад Союза? ......................................456
Ново-Огарево и вокруг него ............................................461
Союзный договор: июльский вариант ............................466

Путч.........................................................................................476

Почему они проиграли ....................................................479
Последствия .....................................................................483

Агония Советского Союза .....................................................491

Приговор союзному парламенту .....................................491

ВИКТОР ШЕЙНИС. ВЛАСТЬ И ЗАКОН

Шанс экономического договора .....................................502
Трапеза победителей: становление новой власти ...........508
Международный контекст ...............................................516

Вискули против Ново-Огарева ..............................................519

Ново-Огарево и Союзный договор:
ноябрьский вариант .........................................................519
Вискули и дальше .............................................................528

Приложение. На пути к распаду СССР (от проектов
Союзного договора к Соглашению о создании СНГ) ...........537

ГЛАВА 7. РОССИЯ ПОСЛЕ АВГУСТА: СРАЖЕНИЯ ЗА ВЛАСТЬ

И ПРЕВРАТНОСТИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРОЦЕССА. 1992−1993 ............546

Российская политика на переломе ........................................546

Удар рыночных реформ ...................................................548
Перегруппировка политических сил ..............................558

VI Съезд российских депутатов: первая схватка ...................562

Пристрелка .......................................................................562
Проба сил .........................................................................570

VII Съезд российских депутатов:
испытание шоком ...................................................................579

Предсъездовские диспозиции .........................................579
Война объявлена и... остановлена ...................................586

Предпоследний референдум: за и против .............................598

Компромисс рушится ......................................................598
VIII Съезд: последняя развилка .......................................609
Удар мимо цели ................................................................615
Последний Съезд российских депутатов ........................621
Исход референдума ..........................................................629

Развязка кризиса ....................................................................638

Время «артподготовки» ....................................................638
«Десятый Съезд» против указа № 1400 ...........................649
Финал ...............................................................................665

ЧАСТЬ 3. КОНСТИТУЦИЯ 1993 Г. В ПРОЕКТАХ И В ДЕЙСТВИИ .......681

ГЛАВА 8. КОНСТИТУЦИЯ 1993 Г. ПУТЬ И ИТОГ. 1990−1993 .................681

Первый конституционный проект:
главные узлы противоречий ..................................................681

На старте ..........................................................................681

СОДЕРЖАНИЕ
11

Россия в Союзе ССР ........................................................684
Права человека и гражданское общество .......................687
Проблемы федерализма ...................................................693
Организация федеральной власти ..................................696
Сопротивление материала ...............................................701

Движение по окольному пути ................................................707

Выбор на развилке ...........................................................707
Расставание с Союзом ССР .............................................710
Проблемы собственности ...............................................713
Конституционный прорыв: права человека ...................718
Конституционная или договорная Федерация? .............720
Учреждение президентства в России ..............................727
Третья власть ....................................................................736
Реорганизация власти: региональный
и местный уровни ............................................................738
Съезд против президента .................................................741
Промежуточные итоги .....................................................747

Трансформации конституционного проекта ........................753

Бег на месте ......................................................................753
Альтернативные проекты ................................................761
VI и VII съезды: танцы на конституционном поле .........771
Узел затягивается .............................................................776
Был ли вариант компромисса? ........................................781

На последнем перегоне ..........................................................789

«Президентский» проект .................................................789
Конституционное совещание .........................................798
Июльский вариант ...........................................................813
Заключительные превращения
конституционного проекта .............................................824
Итог ..................................................................................838

ГЛАВА 9. КОНСТИТУЦИЯ 1993 Г. В РОССИЙСКОЙ

ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ. 1993–2013 .....................................847

Идут иные времена .................................................................847

Превращения постсоветской системы ...........................847
Матрица общества:
парламентские и президентские выборы .......................852

ВИКТОР ШЕЙНИС. ВЛАСТЬ И ЗАКОН

Матрица власти: президент – парламент ........................ 867
Конец эпохи Ельцина ........................................................881

Дискуссии и проекты
конституционной реформы в 1990-х годах ............................ 891

Начало дискуссии ............................................................. 891
Проект «Яблока» ............................................................... 897
Проект Фонда ИНДЕМ ....................................................904
Проект СВОП – Примакова .............................................914
Конституционные поправки
в первой и второй Думах ................................................... 921

От 1990-х к нулевым: смена вектора ....................................... 928

Визитная карточка второго президента ........................... 931
Смена элит ........................................................................ 934
Силовой фактор в политике ............................................. 941

Конституционный строй
и реконструкция политической системы ............................... 954

Шаги политической контрреформы ................................ 954
Деволюция избирательной системы ................................ 963
Контрреформа судебной системы .................................... 974

Хождение по кругу ....................................................................981

Приход третьего президента ..............................................981
«Линия Медведева» ........................................................... 988
Смена курса ....................................................................... 998

Конституция: что дальше? .....................................................1010

Возвращение дискуссии ..................................................1010
Новые времена, новые проекты ......................................1015

ЭПИЛОГ. И СНОВА ПЕРЕД ВЫБОРОМ .................................................. 1025

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ ....................................................................................1044

ПЕРЕЧЕНЬ ТАБЛИЦ .......................................................................................1047

ИМЕННОЙ УКАЗАТЕЛЬ ............................................................................ 1048

SUMMARY .....................................................................................................1066

CONTENTS ................................................................................................ 1077

ВЛАСТЬ ИЛИ ЗАКОН? 
ПРЕДИСЛОВИЕ

Правление в России есть самодержавие,
ограниченное удавкою.

Жермена де Сталь в переложении 
А.С. Пушкина

Переход политического кризиса в России в острую фазу 
в 2011−2013 гг. вновь выдвинул на одно из центральных мест 
в общественной дискуссии проблему конституционной реформы. Вопрос о правовых рамках развития общества и государства – стратегический, утверждают ведущие политологи, «распределение властных полномочий в ельцинской Конституции – это 
юридическая гарантия ельцинского единовластия... Сегодня реформировать забетонировавшую себя систему без изменений 
ее несущей конструкции – Основного Закона – невозможно!»1 
А раз так, чем скорее и определеннее переход к новой Конституции будет поставлен силами протеста в порядок дня, программно зафиксирован как цель в политической борьбе, тем вернее 
наше общество возьмется за решение громоздящихся перед ним 
проблем. Появились проекты новой Конституции разного содержания и качества. Число их, вероятно, будет увеличиваться, 
споры – разгораться. 
Конечно, то, что регенерация авторитарного режима осуществлялась при Конституции 1993 г. и в известной мере благодаря ей, факт бесспорный. Не вызывает сомнений и то, что 
структура и распределение государственной власти, как они закреплены конституционно, ущербны. Зададимся, однако, рядом 
принципиальных вопросов, без ответа на которые невозможны 

1 
Такова точка зрения И. Клямкина, М. Краснова, Л. Шевцовой. См.: Новая 
газета. 2012. 11 янв., 18 июня. URL: http://www.liberal.ru/anos/5507

ВИКТОР ШЕЙНИС. ВЛАСТЬ И ЗАКОН

ни теоретическое осмысление проблемы, ни рациональные политические действия.
Конституция 1993 г. – шестая в истории России (или даже 
седьмая, если признать, что изменения, внесенные в последнюю 
советскую Конституцию при Горбачеве дали, по сути, новый документ). Какое место она занимает в российском конституционном процессе, в котором были не только учрежденные конституции, но и разного рода нереализованные проекты и другие 
попытки законодательного оформления основ государственного 
устройства? Иными словами, как в течение примерно двух веков 
шла Россия к Конституции и что и почему из этого получалось?
Другой вопрос: почему на волне демократической, антитоталитарной революции, по инициативе, при поддержке и с одобрения подавляющего большинства политиков, которые исповедовали демократические убеждения, была принята именно такая, 
а не какая-либо иная Конституция – с более сбалансированной 
системой власти?
Далее, Конституция ли наша – или какие-то другие элементы утвердившейся ныне политической системы – основной бастион, защищающий политическую монополию наследников 
Ельцина? Конституция ли в первую очередь или сложившаяся 
система власти, внезаконная или даже противозаконная, блокирует выход из тупика к правовому государству?
И наконец, какую ориентацию – с учетом исторического 
опыта – могут избрать в конституционных вопросах и, вероятнее 
всего, изберут либеральные и демократические силы (не забудем: 
лишь одна из составляющих антивластной оппозиции)?
Вот основные вопросы, которые стояли перед автором этой 
книги. Волею обстоятельств я был самым непосредственным образом вовлечен в работу по созданию Конституции 1993 г. Старт 
и крутые повороты, достижения и провалы, спорный финал, которым завершился конституционный процесс 1990−1993 гг., – все 
это прошло через мою жизнь тех лет – депутата, члена Конституционной комиссии и Верховного Совета, координатора одной из 
секций Конституционного совещания. Взгляд на события изнутри, но уже с дистанции в несколько лет я попытался представить 
в книге, в которой конституционному процессу отведено около 
десятка глав и сотни страниц1. Я не отказываюсь ни от одного на
1 
См.: Шейнис В. Взлет и падение парламента : Переломные годы в российской 
политике (1985−1993). М., 2005. Т. 1. [Гл. 4, 6]. Т. 2. [Гл. 14, 16, 20, 21, 23, 24].

ВЛАСТЬ ИЛИ ЗАКОН? ПРЕДИСЛОВИЕ 
15

писанного тогда слова. Но с выхода книги прошло еще несколько 
лет. Период нашей истории, в начале которого рождалась Конституция 1993 г., видимо, подошел к концу, и многое, что тогда 
входило в российскую политику, теперь предстало в ином виде. 
Осмысление прошедших событий с более удаленной точки потребовало известного смещения акцентов.
Бóльшая часть настоящей книги посвящена конституционному процессу в годы перестройки и постперестройки. Но в соответствии с ее замыслом понадобилось раздвинуть хронологию 
изложения, поставить рассказ о событиях, в которых мне довелось принять участие, в исторический контекст всего российского конституционного процесса. Это 100 лет (или даже 200, 
если включить проекты, доведенные до значимого уровня разработки). Здесь, помимо исторических документов и мемуарной 
литературы, я мог в первую очередь опереться на труд А.Н. Медушевского – наиболее полное философско-правоведческое исследование российского конституционализма в сравнительной 
исторической перспективе и межстрановом сопоставлении1. Его 
научная и общественная позиция мне близка, и главные выводы 
я разделяю. Но ракурс моего исследования иной: власть и закон.
Главный вывод, к которому я прихожу в итоге, можно сформулировать следующим образом. Предельная зависимость каждой Конституции от текущей политической и идеологической 
конъюнктуры и высокая независимость политической системы 
России и СССР от юридических установлений, независимость 
властей предержащих от норм провозглашенной Конституции – таков инвариант российского конституционализма на протяжении всей его истории. В континууме власть (политическая 
система) – закон (Конституция) первичным и определяющим 
всегда была власть. Исходя из разных соображений, под давлением или по произвольному выбору власть вводила или изменяла 
Конституцию. Но никогда ни одна Конституция не сдерживала власть, когда та действовала в нарушение конституционных 
норм. Отдельные исключения были кратковременны, ситуативны и не меняли сложившейся десятилетиями практики. Поэтому 
и конституции, как правило, были искаженным отображением 
политической системы. Главным их назначением, как бы ни менялись их создатели (а подчас вне их намерений), было пред
1 
См.: Медушевский А. Демократия и авторитаризм : Российский конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1998.

ВИКТОР ШЕЙНИС. ВЛАСТЬ И ЗАКОН

ставлять своим гражданам, городу и миру политическую систему 
в виде, не совпадающем с реальностью, а нередко и не имевшим 
с нею ничего общего.
Доминирование государства, властных институтов над человеком в России существовало задолго до всех конституционных 
проектов. Исследователи, начиная с В. Ключевского («государство пухло, и народ хирел»1), изыскивали различные объяснительные формулы: слияние власти и собственности как отличительная черта «русской системы» (Ю. Пивоваров и А. Фурсов)2; 
русская история начиная с Ивана III как смена эпох реформы 
и контрреформы (А. Янов)3; циклы российской истории как чередование периодов государственного успеха и расширения свободы (Н. Розов)4; волнообразный характер модернизационных 
процессов в России (В. Пантин)5; четыре большие эпохи в истории России начиная с Киевской Руси, различающиеся утверждением разных государственных идеалов и исчерпанием потенциала каждого из них (А. Ахиезер, И. Клямкин, И. Яковенко)6.
Не вдаваясь в обсуждение проблем, далеко выходящих за 
рамки данной работы, обозначу лишь общую позицию. Я не принадлежу к числу тех, кто убежден в неодолимости «колеи», в которой движется наша история, невозможности восхождения на 
«перевал» (если оперировать образами Н. Розова7), неизбывной 
зависимости исторического будущего страны от пройденного 

1 
См.: Ключевский В. Курс русской истории. Ч. 3 // Сочинения. Т. III. М., 1957. 
С. 12. «Народные силы, – утверждал Ключевский, – в своем развитии отставали от задач, становившихся перед государством вследствие его ускоренного 
внешнего роста, духовная работа народа не поспевала за материальной деятельностью государства».

2 
См.: Пивоваров Ю., Фурсов А. Русская Система и Реформы // Pro et Contra. 
1999. № 4; Пивоваров Ю. Полная гибель всерьез. М., 2004.

3 
См.: Янов А. Россия: у истоков трагедии : 1402−1584. М., 2001; Он же. Загадка 
николаевской России : 1825−1855. М., 2007; Он же. Драма патриотизма в России : 1855−1921. М., 2009.

4 
См.: Розов Н. Колея и перевал : Макросоциологические основания стратегий 
России в XXI веке. М., 2011.

5 
См.: Пантин В. Волны и циклы социального развития. М., 2004. [Гл. 4].

6 
См.: Ахиезер А., Клямкин И., Яковенко И. История России: конец или новое начало? М., 2005 и 2008. Идеологически, подчеркивают авторы, книга 
направлена «против... понимания “государственничества” как реанимации 
авторитарной политической традиции» (с. 15, в изд. 2008 г. – с. 11).

7 
См.: Розов Н. Колея и перевал. С. 621−625.