Закон. Обеспечение безопасности и реальной экономики

Институт законодательства и сравнительного правоведения 
при Правительстве Российской Федерации

ЗАКОН

ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ 
И РЕАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ

Под редакцией академика РАН
Т.Я. Хабриевой

Москва
ИНФРА-М
2020

МОНОГРАФИЯ

УДК 340(075.4)
ББК 67.022
 
З19

Закон. Обеспечение безопасности и реальной экономики : 
монография / Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров, О.В. Гутников 
[и др.] ; под ред. Т.Я. Хабриевой. — Москва : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве 
Российской Федерации : ИНФРА-М, 2020. – 48 с. — www.dx.
doi.org/10.12737/19886.
ISBN 978-5-16-012735-4 (print)
ISBN 978-5-16-105112-2 (online)

В центре исследования — определение направлений законодательной 
деятельности и работы органов государственной власти Российской Федерации; разработка способов эффективного использования законов, учет 
и отражение стратегических задач при подготовке законопроектов. Акцент 
сделан на обеспечении безопасности, обороноспособности и правопорядка; устойчивого развития реальных отраслей экономики; условий для активной предпринимательской деятельности; сбалансированной занятости 
населения; оптимального регулирования миграционных потоков.
Для депутатов, государственных и муниципальных служащих, представителей общественных организаций и бизнес-сообщества.

УДК 340(075.4)
ББК 67.022

З19

ISBN 978-5-16-012735-4 (print)
ISBN 978-5-16-105112-2 (online)

Издание подготовлено к ежегодному Совещанию 
Председателя Совета Федерации 
Федерального Собрания Российской Федерации 
со статс-секретарями — заместителями руководителей 
федеральных органов исполнительной власти на тему:
«О приоритетных направлениях законодательной деятельности 
и задачах органов государственной власти Российской Федерации в 2016 году»

К о л л е к т и в  а в т о р о в:
Т.Я. Хабриева (академик РАН, директор Института законодательства 
и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации), 
Ю.А. Тихомиров (д-р юрид. наук, профессор), О.В. Гутников (канд. юрид. 
наук), В.П. Кашепов (д-р юрид. наук, профессор), В.И. Кузнецов (канд. юрид. 
наук), К.П. Ермакова (канд. юрид. наук), Н.И. Хлуденева (канд. юрид. наук), 
С.В. Шульга (канд. юрид. наук), В.Р. Авхадеев (канд. юрид. наук)

© Институт законодательства 
и сравнительного правоведения 
при Правительстве Российской Федерации, 2015

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

Содержание

Право и СтратегичеСкие задачи  
Страны........................................................................................................... 4

национальная безоПаСноСть  ........................................................ 5

УкреПление обороноСПоСобноСти  
Страны........................................................................................................... 9

охрана гоСУдарСтвенной границы .......................................... 15

Поддержка бизнеСа и развитие  
территорий ............................................................................................... 19

Поддержка малого и среднего  
предпринимательства ..................................................................... 19

Реализация федерального закона  
«О промышленной политике» ........................................................ 20

Ускоренное развитие сельского хозяйства ................................... 21

Экологическая и продовольственная  
безопасность ...................................................................................... 25

Финансово-правовая поддержка реальной  
экономики ........................................................................................... 28

Свободные экономические зоны ....................................................... 30

О российской Арктике ...................................................................... 32

Правовое регУлирование миграционных  
Потоков ....................................................................................................... 34

занятоСть наСеления ........................................................................ 38

о качеСтве законоПроектной работы ...................................... 43

краткие выводы .................................................................................... 47

Право  
и СтратегичеСкие задачи Страны

4 декабря 2015 года Президент России В.В. Путин обратился к Федеральному Собранию с ежегодным Посланием1, 
в котором обозначил приоритетные направления политического, экономического и социального развития нашего 
государства. Одним из ключевых условий успешного решения задач, которые стоят перед обществом и государством, 
является определение направлений законодательной деятельности и работы органов государственной власти Российской Федерации. 
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в течение 
многих лет занимается разработкой способов эффективного применения законов, обеспечения динамичности и 
устойчивости законодательного регулирования. При этом 
учет и отражение в законодательной деятельности стратегических задач всегда были неотъемлемой частью научных 
исследований Института. В настоящее время акцент сделан 
на гарантиях безопасности, обороноспособности и правопорядка; устойчивого развития реальных отраслей экономики; создании условий для активной предпринимательской деятельности; стимулировании трудовой деятельности; оптимальном регулировании миграционных потоков. 
Важнейшая роль отведена активному правовому воздействию на социально-экономические и иные процессы, согласованному принятию и реализации законов и подзаконных актов субъектов Российской Федерации, последовательному соблюдению законодательных норм и усилению 
парламентского и общественного контроля в правовой 
сфере.

1 
 Российская газета. 2015. Федеральный выпуск № 6550 (278).

национальная безоПаСноСть 

Проблема обеспечения национальной безопасности 
представляется для России одной из ключевых, являясь, по 
сути, и условием, и целью проведения реформирования во 
всех сферах государственной и общественной жизни. Преобразования должны быть подчинены укреплению суверенитета России, сохранению ее территориальной целостности. Это представляется возможным при реализации ряда 
мер.
Противодействие распространению идеологии терроризма 
и экстремизма в сети «Интернет». Противодействие распространению материалов экстремистского характера может достигаться двумя основными способами: запретом и 
блокированием соответствующих сайтов экстремистского 
содержания. В то же время необходимы альтернативная 
идеология, способная объединить все слои населения независимо от национальной, культурной принадлежности, 
а также развитие  международного сотрудничества в деле 
обеспечения информационной безопасности.
Уголовно-правовые меры обеспечения национальной безопасности:
– требуется разработать концепцию внутренней общественной безопасности. Пробелом в Уголовном кодексе РФ 
(далее – УК РФ) является отсутствие специальных составов 
по таким деяниям, как образование террористической организации, осуществление террористической деятельности 
и участие в ней; предлагается расширение круга составов 
преступлений террористического характера;
– следует восстановить в УК РФ конфискацию имущества как вид уголовного наказания по делам о террористических посягательствах на национальную безопасность.
Предупредительные меры по обеспечению национальной 
безопасности. Такое законодательство принято в ряде 
стран. Во Франции, например, принят закон «О проверке 

Закон. Обеспечение безопасности и реальной экономики

личности». Этим законом уточняется процедура проверки лиц, въезжающих на территорию Франции, со стороны которых может исходить угроза безопасности страны, 
а также лиц, в отношении которых есть основания подозревать их в принадлежности к какой-либо преступной 
организации.
Защита интересов национальной безопасности России требует согласованных усилий всех государственных органов 
и прежде всего правоохранительных независимо от их ведомственной принадлежности и функционального предназначения. 
В исследовании многомерной проблемы обеспечения 
национальной безопасности теория правоохранительной 
деятельности значительную роль отводит выяснению сущности таких понятий, как: национальные интересы, национальная безопасность России, угрозы национальной безопасности, классификация их видов. Одним из спорных 
вопросов теории правоохранительной деятельности является проблема отождествления и разграничения понятий 
«национальные интересы» и «государственные интересы», 
«общественная опасность» и «государственная безопасность», «национальная безопасность», что имеет существенное значение для законодательного определения задач 
правоохранительной деятельности.
Проблемы правового обеспечения национальной безопасности. Среди серьезных недостатков, в частности, отмечается 
недостаточное использование законодательными органами 
потенциала научного сопровождения основ правотворчества и практики правоприменения. 
В связи с этим следует поддержать предложение о необходимости принять фундаментальный федеральный конституционный закон «О системе национальной безопасности Российской Федерации», в котором были бы четко 
обозначены роль и методы деятельности каждого звена 
правоохранительной системы, включая органы правосудия 
и прокуратуры. Этой же цели должен служить предусмо

Национальная безопасность

7

тренный Конституцией РФ федеральный закон о Совете 
Безопасности (п. «ж» ст. 83 Конституции РФ). 
Требуют решения криминологические задачи, связанных 
с предупреждением преступных проявлений в форме кибертерроризма, биотехнологий, представляющих современную угрозу. Фактически почти прекратилась практика 
целенаправленной борьбы с преступлениями и иными 
правонарушениями на основе федеральных целевых программ.
Необходимо признание российской прокуратурой приоритетного значения правовой защиты тех интересов личности 
и государства, которые могут пострадать от внутренних 
угроз национальной безопасности. Негативные явления, 
возникшие в новых условиях жизни общества и государства, породили и обострили обширный комплекс проблем, в 
основном внутригосударственного характера, возросли и 
масштабы внутренних проблем.
Правое обеспечение деятельности правоохранительных органов. Осуществление прокурорского надзора в сфере противодействия посягательствам на национальную безопасность, в частности террористическим актам и крайним 
проявлениям экстремизма, нуждается в особой процедуре, 
регулирующей производство надзорных действий и использование средств прокурорского реагирования. 
Целесообразно создание особого режима выявления, 
уголовного преследования и судебного разбирательства 
по делам об особо тяжких посягательствах на национальную безопасность России. Решение этих задач потребует 
создания комплексного федерального закона или введения в УК РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ и  
Кодекс Российской Федерации об административных 
правонарушениях (далее – КоАП РФ), в Федеральный 
закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» специальных разделов, регулирующих производство по делам о посягательствах на национальную безопасность.

Закон. Обеспечение безопасности и реальной экономики

Укрепление безопасности не ограничено кругом названных вопросов. В повестке дня – законодательное регулирование безопасности на транспорте и особенно в сфере авиационных перевозок.

УкреПление  
обороноСПоСобноСти Страны

Защита от терроризма. Оборона как совокупность мер, 
принимаемых государством с целью обеспечения безопасности граждан, общества и государства, представляет собой 
сложное социально-политическое и экономическое явление. Правовое сопровождение возникающих при этом отношений осуществляется в рамках институтов практически 
всех отраслей права. Механизмы обороны подвержены внутренним и внешним воздействиям и непрерывно изменяются. С указанными изменениями связаны преобразования 
правового регулирования деятельности органов государства, организаций и граждан. Предстоит сформировать новый 
взгляд на формы и методы ведения войны, причины и условия возникновения военных конфликтов, возможные 
масштабы и сценарии развития военных событий.
В условиях глобализации современная обстановка характеризуется появлением внешних вызовов и рисков, 
связанных с террористической деятельностью международного характера. Террористические организации приобретают квазигосударственные формы, обеспечиваются 
экономической, политической и военной поддержкой 
ряда государств. Деятельность указанных организаций становится все более агрессивной и откровенно антироссийской. В связи с этим необходимо совершенствование законодательства об обороне, военного законодательства.
Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» под обороной подразумевает систему политических, 
экономических, военных, социальных, правовых и иных 
мер по подготовке к вооруженной защите и саму вооруженную защиту Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории.
Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента 

Закон. Обеспечение безопасности и реальной экономики

Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537, определены 
цели совершенствования национальной обороны, которые 
состоят в предотвращении глобальных и региональных войн 
и конфликтов, а также в осуществлении стратегического 
сдерживания в интересах обеспечения военной безопасности страны. Названный акт содержит официально признанную систему стратегических приоритетов, целей и мер в 
области внутренней и внешней политики, определяющих 
состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу. 
При этом обеспечение национальной обороны производится исходя из принципов рациональной достаточности и 
эффективности, в том числе за счет методов и средств невоенного реагирования, механизмов публичной дипломатии и миротворчества, международного военного сотрудничества.
В 2009 году в Стратегии (п. 1) было закреплено, что Россия преодолела последствия системного политического и 
социально-экономического кризиса конца XX века и устояла под напором национализма, сепаратизма и международного терроризма. Однако международный терроризм в 
настоящее время вышел за очерченные в Стратегии пределы. В результате она перестала соответствовать реальной 
обстановке. 
Так, сирийские события показали, что выработка государственной политики в области противодействия международному терроризму более не может осуществляться Национальным антитеррористическим комитетом, представляющим собой межведомственный орган, обеспечивающий 
координацию федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской 
Федерации. Для применения мер военного характера по 
подавлению ИГИЛ потребовалась реализация процедуры 
получения согласия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Постановлением СФ ФС 
РФ от 30 сентября 2015 г. № 355-СФ «Об использовании 

Укрепление обороноспособности страны

11

Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами 
территории Российской Федерации» было дано согласие 
Президенту Российской Федерации на использование Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации на основе общепризнанных принципов и норм международного права. 
Вместе с тем применение Вооруженных Сил Российской 
Федерации в Сирийской Арабской Республике (САР) обусловлено не только выполнением обязательств, вытекающих из договорных отношений с САР. В связи с применением оружия с территории России по объектам не территории САР потребовалось также согласие и иностранных 
государств, формирование военно-координационных органов, установление взаимодействия с военными коалиционными формированиями иных стран.
Террористический акт, совершенный над Синайским 
полуостровом, был расценен Президентом Российской Федерации как угроза ее безопасности, что в соответствии со 
ст. 51 Устава ООН (принят в г. Сан-Франциско 26 июня 
1945 г.) делает возможным принятие Россией необходимых 
мер индивидуальной или коллективной самообороны.
Таким образом, противодействие международному терроризму требует участия в этом процессе органов государственной власти, взаимодействия и координации на более 
высоком уровне, нежели уровень, предусмотренный в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации 
на период до 2020 года. Перечисленные обстоятельства указывают на необходимость корректировки Стратегии.
Нуждается в совершенствовании и Федеральный закон 
от 6  марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму». 
Правовое обеспечение мобилизационной подготовки страны. К настоящему времени имеется около 200 законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, касающихся проблем проведения мобилизационной подготовки и мобилизации экономики в Российской