Модернизация государственного регулирования деятельности в области связи

МОДЕРНИЗАЦИЯ 
ГОСУДАРСТВЕННОГО 
РЕГУЛИРОВАНИЯ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  
В ОБЛАСТИ СВЯЗИ

Научно-практическое пособие

Москва 
ИНФРА-М
2020

Институт законодательства и сравнительного правоведения  
при Правительстве Российской Федерации

Ответственный редактор  
доктор юридических наук,  
заслуженный юрист Российской Федерации 
Л.К. Терещенко

УДК 
349
ББК 
67
 
М74

Модернизация государственного регулирования деятельности 
в области связи : научно-практическое пособие / А.А. Ефремов, 
Ф.А. Лещенков, К.А. Мефодьева [и др.] ; отв. ред. Л.К. Терещенко. — Москва : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации : 
ИНФРА-М, 2020. — 152 с. — DOI 10.12737/1080398.

ISBN 978-5-16-016076-4 (ИНФРА-М, print) 
ISBN 978-5-16-108464-9 (ИНФРА-М, online)

Отрасль связи — один из важнейших секторов экономики в условиях цифровизации, который становится основой дальнейшего инновационного развития, в значительной степени 
обусловленного адекватным правовым регулированием и участием государства. 
В представленном научно-практическом пособии дана общая характеристика правового 
регулирования в области связи в Российской Федерации, раскрываются подходы к государственному регулированию и дерегулированию этой отрасли. Отдельная глава посвящена вопросам регламентации услуг связи нового поколения, анализу релевантных договорных конструкций. 
Рассматривается зарубежный и международный опыт, выявляются тенденции правового 
регулирования связи в условиях цифровой экономики, способы преодоления противоречий 
между возможностями рынка и правовыми ограничениями. Сформулированы предложения по 
модернизации законодательства в соответствии с новыми условиями хозяйствования и возможностями технического прогресса. 
Для научных работников, практикующих юристов, специалистов, осуществляющих правоприменительную и законотворческую деятельность, преподавателей, студентов и аспирантов 
юридических вузов и факультетов.
  
УДК 349
 
ББК 67

М74

© Институт законодательства и сравнительного  
правоведения при Правительстве  
Российской Федерации, 2019

Одобрено на заседании секции «Публичное право» ученого совета  
Института законодательства и сравнительного правоведения  
при Правительстве Российской Федерации

Р е ц е н з е н т ы:
Соколов Д.В. – кандидат экономических наук, член Экспертного совета по 
развитию конкуренции в области информационных технологий при ФАС 
России, Экспертного совета при Государственной комиссии по противодействию незаконному обороту промышленной продукции;
Морозов А.Н. – кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник 
отдела зарубежного конституционного, административного, уголовного законодательства и международного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

ISBN  978-5-16-016076-4 (ИНФРА-М, print) 
ISBN  978-5-16-108464-9 (ИНФРА-М, online)

Moscow 
INFRA-M

The Institute of Legislation and Comparative Law  
under the Government of the Russian Federation

The modernizaTion 
of sTaTe regulaTion 
of acTiviTies 
in The field of 
communicaTion

Scientific practical manual

Chief editor
Doctor of Law
Honored lawyer of the Russian Federation 
L.K. Tereshenko

© The Institute of Legislation and Comparative Law 
under the Government of the Russian Federation, 
2019
ISBN  978-5-16-016076-4 (INFRA-M, print) 
ISBN  978-5-16-108464-9 (INFRA-M, online)

The modernization of state regulation of activities in the field 
of communication : scientific practical manual / A.A. Efremov, F.A. Leshenkov, K.A. Mefodieva [et al.] ; chief editor 
L.K. Tereshenko. — Moscow : The Institute of Legislation and 
Comparative Law under the Government of the Russian Federation : INFRA-M. — 152 p. — DOI 10.12737/1080398.

ISBN 978-5-16-016076-4 (INFRA-M, print) 
ISBN 978-5-16-108464-9 (INFRA-M, online)

The present scientific practical manual is a collective work of scientists of the Institute of Legislation 
and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, prepared upon the results of 
the scientific practical seminar, held by the Institute over the topic of modernization of communications 
state regulation.
The manual is devoted to the general features of the legal regulation of activities in the field of 
communication in Russia, to the existing approaches to state regulation and de-regulation of 
communication sphere. A special chapter summarizes a number of issues, concerning legal regulation 
of communication services, including new-generation communication services and analyses new 
contractual forms as well.
Very relevant for the further development of the Russian legislation in the field of communications 
is the chapter, which is devoted to the foreign and international experience of legal regulation of 
activities in the communications sphere. The manual reveals the tendencies of legal regulation in the 
communications sphere in conditions of digital economy. It also appeals to the mitigation of 
contradictions between market power and existing legal restraints and develops offers for modernizing 
the legislation in the field of communication in accordance with the modern economic values and 
perspectives of technical progress.
For legal enforcement agencies and for the specialists, engaged in legislative activities.

Approved at the section meeting “Public law” of the Scientific council  
of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government  
of the Russian Federation

R e v i e w e r s :
Sokolov D.V. – Ph.D., member of the Expert Board for competition promotion 
in the field of IT under the Federal Antimonopoly Service of the Russian Federation, 
member of the Expert Board under the State Commission against illegal turnover of 
industry products;
Morozov A.N. – Ph.D., leading researcher of the department of foreign 
constitutional, administrative, criminal legislation and international law of the 
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian 
Federation

КоллеКтив авторов

Ефремов А.А. — кандидат юридических наук, старший научный 
сотрудник отдела административного законодательства и процесса 
Института законодательства и сравнительного правоведения при 
Правительстве Российской Федерации — гл. 2; § 1 гл. 4;
Лещенков Ф.А. — научный сотрудник отдела зарубежного конституционного, административного, уголовного законодательства и международного права Института законодательства и сравнительного 
правоведения при Правительстве Российской Федерации — § 2 гл. 3 
(в соавторстве с А.Н. Пилипенко, Н.Ю. Трещетенковой, К.А. Мефодьевой); 
Мефодьева К.А. — кандидат юридических наук — § 2 гл. 3 (в соавторстве с Ф.А. Лещенковым, А.Н. Пилипенко, Н.Ю. Трещетенковой);
Пилипенко А.Н. — кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела зарубежного конституционного, административного, уголовного законодательства и международного права 
Института законодательства и сравнительного правоведения при 
Правительстве Российской Федерации — § 2 гл. 3 (в соавторстве  
с Ф.А. Лещенковым, Н.Ю. Трещетенковой, К.А. Мефодьевой);
Стародубова О.Е. — научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и 
сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации — § 1 гл. 1; § 2 гл. 4 (совместно с П.А. Южаковым);
Терещенко Л.К. — доктор юридических наук, заслуженный юрист 
Российской Федерации, заместитель заведующего отделом административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской 
Федерации — введение; § 2 гл. 1; § 3 гл. 4; заключение;
Трещетенкова Н.Ю. — старший научный сотрудник отдела зарубежного конституционного, административного, уголовного законодательства и международного права Института законодательства 
и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации — § 2 гл. 3 (в соавторстве с Ф.А. Лещенковым, А.Н. Пилипенко, К.А. Мефодьевой);
Шулятьев И.А. — кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры международного и европейского права Института 
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве 
Российской Федерации — § 3 гл. 3;
Южаков П.А. — аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации — 
§ 2 гл. 4 (совместно с О.Е. Стародубовой).

COLLECTIVE OF AUTHORS

Efremov A.A. — Ph.D., senior researcher of the department of administrative legislation and process of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation — Ch. 2; 
§ 1 of Ch. 4;
Leshenkov F.A. — researcher of the department of foreign constitutional, administrative, criminal legislation and international law of the 
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the 
Russian Federation — § 2 of Ch. 3 (in cooperation with A.N. Pilipenko, 
N.Y. Treshetenkova, K.A. Mefodieva);
Mefodieva K.A. — Ph.D. — § 2 of Ch. 3 (in cooperation with F.A. Leshenkov, A.N. Pilipenko, N.Y. Treshetenkova);
Pilipenko A.N. — Ph.D., leading researcher of the department of foreign 
constitutional, administrative, criminal legislation and international law of 
the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government 
of the Russian Federation — § 2 of Ch. 3 (in cooperation with F.A. Leshenkov, N.Y. Treshetenkova, K.A. Mefodieva);
Starodubova O.E. — researcher of the department of administrative 
legislation and process of the Institute of Legislation and Comparative Law 
under the Government of the Russian Federation — § 1 of Ch. 1; § 2 of 
Ch. 4 (in cooperation with P.A. Yuzhakov);
Tereshenko L.K. — doctor of law, Honored lawyer of the Russian Federation, deputy head of the department of administrative legislation and 
process of the Institute of Legislation and Comparative Law under the 
Government of the Russian Federation — introduction; § 2 of Ch. 1; § 3 
of Ch. 4; conclusion;
Treshetenkova N.Y. — senior researcher of the department of foreign 
constitutional, administrative, criminal legislation and international law of 
the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government 
of the Russian Federation — § 2 of Ch. 3 (in cooperation with A.N. Pilipenko, F.A. Leshenkov, K.A. Mefodieva);
Shulyatiev I.A. — Ph.D., senior lecturer of the department of international and European law of the Institute of Legislation and Comparative 
Law under the Government of the Russian Federation — § 3 of Ch. 3;
Yuzhakov P.A. — post-graduate student of the Institute of Legislation 
and Comparative Law under the Government of the Russian Federation — 
§ 2 of Ch. 4 (in cooperation with O.E. Starodubova).

оглавление

введение .................................................................................................... 11

глава 1  
Правовое регулирование деятельности  
в области связи в россии ................................................................. 16

§ 1.  Ретроспектива и современное состояние правового 
регулирования деятельности в области связи ........................... 16

§ 2.  Государственное регулирование и дерегулирование  
в сфере связи ................................................................................... 30

глава 2  
услуги связи ........................................................................................... 44

§ 1.  Понятие, виды и содержание ....................................................... 44

§ 2.  Участники отношений по оказанию услуг связи ...................... 55

§ 3.  Услуги связи: модернизация или конвергенция ....................... 66

глава 3  
зарубежный и международный оПыт Правового 
регулирования деятельности в области связи. ............... 70

§ 1.  Услуги связи нового поколения в законодательстве 
зарубежных стран .......................................................................... 70

§ 2.  Международное регулирование сферы связи............................. 89

глава 4  
наПравления совершенствования  
Правового регулирования в области связи ...................... 111

§ 1.  Правовое обеспечение повышения качества  
и доступности услуг связи ...........................................................111

§ 2.  Правовое регулирование перспективных услуг связи  
нового поколения ..........................................................................121

§ 3.  Тенденции правового регулирования сферы связи  
в условиях цифровой экономики ................................................129

заКлючение ........................................................................................... 149

TAbLE OF COnTEnTS

InTROdUCATIOn ........................................................................................ 11

Chapter 1  
LEgAL REgULATIOn OF ACTIVITIES In THE FIELd  
OF COmmUnICATIOn In RUSSIA ............................................................ 16

§ 1.  Historical retrospective and modern state of legal  
regulation of activities in the field of communication ................. 16

§ 2.  State regulation and deregulation  
in the communications sphere... ..................................................... 30

Chapter 2  
COmmUnICATIOn SERVICES ................................................................... 44

§ 1.  Definition, types and contents ....................................................... 44

§ 2.  Participants of relationships over the provision  
of communication services .............................................................. 55

§ 3.  Communications services: modernization or convergence .......... 66

Chapter 3  
FOREIgn And InTERnATIOnAL ExpERIEnCE  
OF LEgAL REgULATIOn OF ACTIVITIES  
In THE FIELd OF COmmUnICATIOn... ................................................... 70

§ 1.  Communication services of new generation  
in the legislation of foreign states ................................................. 70

§ 2.  International regulation of communication sphere ...................... 89

Chapter 4  
LEgAL REgULATIOn dEVELOpmEnT  
TEndEnCIES In THE FIELd OF COmmUnICATIOn ........................... 111

§ 1.  Legal provision of communication services  
quality upgrading and availability ...............................................111

§ 2.  Legal regulation of perspective communication  
services of new generation .............................................................121

§ 3.  Tendencies of legal regulation of communication  
sphere in conditions of digital economy .......................................129

COnCLUSIOn .............................................................................................. 149

введение 

Связь как обмен сообщениями существует столько же, сколько 
существует человеческое общество, хотя законодательство о связи — 
молодая, динамично развивающаяся отрасль. В настоящее время она 
стала одним из важнейших секторов экономики, оказывающим существенное влияние на развитие других отраслей, а в условиях цифровизации, формирования цифровой экономики современная связь 
становится необходимым условием дальнейшего инновационного 
процветания. От ее успешного роста зависят результаты проводимых 
преобразований в экономике в целом.
Начиная с 1990-х годов законодательство в сфере связи активно 
развивалось. В настоящее время правовая база отношений в данной 
области представляет собой большой массив принятых в основном 
на федеральном уровне нормативных правовых актов, включающий 
в себя законодательные акты Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые 
акты федеральных органов исполнительной власти.
В начале 1990-х годов, когда законодательство в сфере связи только формировалось, основная задача состояла в его создании, но в 
настоящее время новый этап развития требует законодательства, 
адекватного запросам цифровой экономики. Сейчас, когда массив 
законодательства в данной сфере достаточно велик, необходимо 
отказаться от количественного роста и перейти к качественному 
преобразованию. Это тем более важно, что несоответствующее требованиям развития экономики законодательство в сфере связи может 
оказывать сдерживающее влияние на саму экономику, ставя неоправданные ограничения и барьеры в формировании нового экономического уклада. 
Отношения в сфере связи по своей природе являются комплексными, нередко в определенной части они урегулированы смежными 
отраслями законодательства (конституционным, гражданским, уголовным, процессуальным правом и др.). Вместе с тем требуется единый концептуальный подход, обеспечивающий качественное и цельное правовое регулирование отношений в сфере связи в условиях 
перехода к цифровой экономике.
Настоящая работа посвящена вопросам модернизации государственного регулирования в области связи и ее влиянию на законодательство в данной сфере. Модернизация законодательства предполагает его обновление, приведение в соответствие с современны

Введение

12

ми требованиями, изменившимися условиями, в том числе в связи 
с применением новых технологий, использование необычных подходов и решений, устранение пробелов, регулирование складывающихся отношений по поводу объектов, видов связи и технологий, 
которых ранее не существовало. Не случайно законодатель применительно к отдельным сферам использует термин «модернизация». 
Сфера связи активно развивается, разрабатываются и внедряются современные технологии, применение которых влияет на эффективность регулирования общественных отношений, появляются 
новые, в первую очередь телекоммуникационные, услуги, оказывающие большое влияние на развитие инфраструктуры других отраслей. Представляется, что применительно к законодательству в сфере связи речь должна идти именно о модернизации, учитывающей 
состояние развития науки и научные достижения, позволяющей 
включить формируемые общественные отношения в правовое поле, 
обеспечить защиту прав и законных интересов субъектов права в 
новых условиях. 
Как полагают специалисты, существует прямая зависимость между развитием телекоммуникаций и развитием экономики: чем выше 
уровень экономики, тем выше уровень телекоммуникаций, в свою 
очередь, рост телекоммуникационной отрасли повышает эффективность других отраслей экономики1. Вместе с тем развитие отрасли и 
рынка услуг связи в различных регионах неравномерно, существует 
значительная разница в услугах, предоставляемых в городах и сельской местности. 
Важнейшим фактором, который может как стимулировать развитие отрасти, так и сдерживать его, является государственно-правовое 
регулирование отрасли связи. От применяемых методов регулирования отрасли, соблюдения баланса частного и публичного интересов 
во многом зависят и темпы ее развития. Несмотря на то что принят 
и действует уже второй Федеральный закон «О связи», специалисты 
отмечают: «Существует неопределенность и противоречивость отраслевого законодательства в сфере связи и информатизации, а также 
его несогласованность с другими отраслями права. Нормативные 
акты, регулирующие взаимодействие участников рынка связи, между собой не согласованы»2. В условиях перехода к цифровой эконо
1 
См.: Ефанов А.В. Развитие телекоммуникационного рынка и проблемы совершенствования его регулирования в России: автореф. дис. … канд. эконом. наук. 
M., 2008.
2 
Ибрагимов Р.С., Вайпан В.А., Гладких С.Р. Перспективы правового регулирования отношений в сфере инфокоммуникационных услуг // Право и экономика. 
2010. № 3. С. 4–11.