Налоговая политика муниципальных образований: теория, методология, практика

 

 

 

 

 

 

 

 

 

НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА  

МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ:  

 

ТЕОРИЯ, МЕТОДОЛОГИЯ, ПРАКТИКА  

 

Монография 

 

 

2-е издание 

 

 

 

 

 

 

 

Москва  

Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°» 

2019 
 

УДК 336.22 
ББК 65.361 
 
П12 

Рецензенты: 

М. Н. Руденко – д.э.н., профессор кафедры «Экономическая безопасность и 

предпринимательство» ФГБОУ ВО «Пермский государственный национальный 
исследовательский университет»;  

Е. И. Жукова – к.э.н., доцент, преподаватель Учебно-методического центра 

«Бухгалтерский учет и аудит» НИУ «Высшая школа экономики».  

Авторы: 

Н. П. Паздникова – к.э.н., доцент кафедры «Экономическая безопасность и 

предпринимательство» ФГБОУ ВО «Пермский государственный национальный 
исследовательский университет», доцент кафедры экономики и финансов; 

О. Н. Савина – к.э.н., доцент Департамента налоговой политики и тамо
женно-тарифного регулирования Финансового университета при Правительстве 
Российской Федерации; 

Е. О. Савина – специалист отдела прогнозирования рисков и анализа дан
ных МИ ФНС России по централизованной обработке данных. 

 
Паздникова Н. П. 

Налоговая 
политика 
муниципальных 
образований: 
теория, 

методология, практика: Монография / Н. П. Паздникова, О. Н. Савина, 
Е. О. Савина. – 2-е изд. – М.: Издательско-торговая корпорация 
«Дашков и К°», 2019. – 150 с.  

ISBN 978-5-394-03376-6 

В монографии исследуются проблемы финансового обеспечения 

бюджетов муниципальных образований через систему формирования 
налоговых поступлений в местные бюджеты. Посредством ретроспективного 
метода 
дана 
характеристика 
налоговой 
политики 
муниципальных 

образований и сделан вывод о снижении значения региональных и местных 
налогов, усиливающейся тенденции к увеличению зависимости местных 
бюджетов от средств финансовой помощи, выделяемых из бюджетов 
вышестоящих уровней.  

Результаты научного исследования могут использоваться научными  

и практическими работниками, а также в образовательном процессе при 
изучении дисциплин: «Налоги и налоговая система Российской Федерации», 
«Государственные муниципальные финансы», «Налоговое планирование  
и прогнозирование» и др.  

 
 
ISBN 978-5-394-03376-6  
 
 
  © Паздникова Н. П., Савина О. Н.,  

Савина Е.О., 2018 

П12 

 

СОДЕРЖАНИЕ 

ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................. 4 

Часть I. НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА МУНИЦИПАЛЬНЫХ 

ОБРАЗОВАНИЙ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ  ................................ 7 

1.1. Налоговая политика муниципальных образований  

и механизм налогового регулирования  ...................................................... 7 

1.2. Проблемы формирования доходной базы бюджетов  

муниципальных образований………… ..................................................... 18 

1.3. Современные индикаторы устойчивости местных бюджетов  ........ 23 

1.4. Перераспределение налоговых доходов  

как показатель устойчивости местных бюджетов  ................................... 47 

1.5. Оценка эффективности налоговых льгот в муниципальных 

образованиях ................................................................................................ 55 

Часть II. ОСОБЕННОСТИ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ 

ПЕРМСКОГО КРАЯ ................................................................................ 83 

2.1. Анализ ключевых налоговых доходов бюджетов в разрезе 

муниципальных образований  .................................................................... 83 

2.2. Местные налоговые льготы и подходы к оценке  

их эффективности в условиях действующего законодательства  ..........116 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ  .......................................................................................141 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ  .....................................................................147 

ВВЕДЕНИЕ 

 

Финансовое обеспечение муниципальных образований является на 

сегодняшний день одним из самых сложных и актуальных вопросов 
экономического развития территорий. Несбалансированность местных 
бюджетов, наблюдаемая в течение ряда лет, все более усугубляет 
социально-экономическое положение муниципальных образований, а 
также провоцирует снижение уровня и качества предоставляемых 
населению муниципальных услуг. Федеральным законом от 06.10.2003 
№ 
131-ФЗ 
«Об 
общих 
принципах 
организации 
местного 

самоуправления в Российской Федерации» закреплены принципы 
организации местного самоуправления в Российской Федерации, в том 
числе касающиеся экономической основы. Однако, провозглашенных в 
Законе 
принципов 
недостаточно 
для 
обеспечения 
устойчивого 

социально-экономического развития муниципальных образований.  

Представленный 
в 
монографии 
анализ 
структуры 
доходов 

муниципальных 
образований 
показал, 
что 
в 
последние 
годы 

усиливалась тенденция к увеличению зависимости местных бюджетов 
от финансовой помощи субъектов Российской Федерации. Очевидно, 
что 
из 
двух 
возможных 
вариантов 
развития 
следование 

распространенному 
пути 
– 
либерализации, 
предоставление 

региональным 
и 
местным 
властям 
действительной 
бюджетной 

самостоятельности и возврат к политике централизованного управления 
финансовыми ресурсами с использованием дотационных методов 
регулирования территориальных бюджетов, российская экономика идет 
по второму пути. Тем самым, это не способствует укреплению 
финансовых основ местного самоуправления, так как на практике 
муниципальные власти на сегодняшний день реально лишены 
финансовой независимости и самостоятельности. В связи с этим 
актуальным становится рассмотрение данной проблемы и поиск путей 
стабилизации финансового обеспечения муниципальных образований.  

Основными источниками наполнения бюджетов любого уровня, в 

том числе местного, выступают налоги и средства финансовой помощи 

из вышестоящих бюджетов. При этом заинтересованность в налоговых 
поступлениях проявляется активнее, поскольку налоги, чаще всего, 
являются собственными средствами бюджетов, а местные власти имеют 
больше свобод и полномочий в распоряжении этими средствами и их 
распределении между реципиентами, нежели средства финансовой 
помощи. Следовательно, важнейшее значение для развития региона и 
муниципалитетов 
имеет 
увеличение 
непосредственно 
налоговых 

поступлений.  

В этой связи значительная роль отводится проводимой в 

государстве налоговой политике, в которой четко прослеживается ее 
территориальный аспект, поскольку реализация таких задач, как: 
обеспечение определенного уровня жизни населения, благоустроенное и 
безопасное проживание, предоставление медицинского обслуживания, 
возможность получения стандартного образования, создание рабочих 
мест, оказание транспортных, торговых, бытовых, коммунальных услуг, 
осуществляется 
не 
в 
государстве 
вообще, 
а 
в 
конкретных 

территориальных образованиях компактного проживания граждан – 
муниципальных образованиях. 

Очевидно, 
что налоговая 
политика 
ближайших 
лет будет 

проводиться 
в 
условиях 
дефицита 
бюджетов: 
нестабильная 

политическая ситуация, снижение курса рубля, санкции, снижение 
потребительской активности – все это только усугубляет финансовоэкономическое положение местных бюджетов. В этих условиях 
первоочередной задачей для государства становится сохранение 
стабильного уровня поступления доходов в бюджетную систему и 
необходимость поддержания ее сбалансированности. Поэтому крайне 
важным является вопрос о способности налоговой системы обеспечить 
доходы всех уровней бюджетов гарантированными налоговыми 
поступлениями. Данные вопросы могут быть решены в условиях 
реализации стимулирующей налоговой политики, результативность 
которой обеспечивается за счет действенного налогового регулирования 
в рамках всего хозяйственного комплекса страны, в составе которого 
исключительно важную роль играют муниципальные образования, 
поскольку именно им наилучшим образом известны технические, 
экономические и социальные потребности своих территорий. 

Таким 
образом, 
целью 
данного 
исследования 
является 

теоретическое 
обоснование 
корректировки 
налоговой 
политики 

муниципальных образований в условиях экономических вызовов на 
примере одного из субъектов Российской Федерации – Пермский край. 

Информационно-эмпирическую 
базу 
исследования 
составили 

экономические факты, установленные на основе данных статистических 
и финансово-экономических изданий России, данные информационной 
сети Интернет, материалы Пермского края, данные Федеральной 
службы государственной статистики, Пермского краевого комитета 
государственной статистики, ММВБ, Минфина РФ, Центрального банка 
РФ, аналитические статьи отечественных и зарубежных ученых. 

Основные характеристики местных бюджетов, а также анализ 

динамики поступлений налоговых доходов за ряд лет позволили 
ранжировать бюджеты муниципальных образований Пермского края по 
темпу роста налогов с высокой, критической и допустимой степенью 
угрозы недопоступлений. Сделан вывод о тенденции снижения 
диверсифицированности 
структуры 
налоговых 
доходов 
местных 

бюджетов, формирования доходной части бюджетов муниципальных 
образований 
Пермского 
края 
в 
неодинаковых 
условиях, 

определяющихся наличием разных по объему налоговых баз. 

В последнее время для решения данной проблемы активно 

обсуждается вопрос необходимости проведения налоговых маневров по 
разным направлениям. При этом важна не только стабильность 
поступления налоговых доходов в соответствующие бюджеты, при 
которой появляется заинтересованность местных органов власти в 
развитии территорий, но и возможность влияния на налоги и их 
элементы. Необходимость решения этих проблем обуславливают 
построение 
инновационной 
финансовой 
системы 
территории, 

способствующей 
решению 
проблем 
финансового 
обеспечения 

бюджетов муниципальных образований. 
 
 

Часть I. НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА МУНИЦИПАЛЬНЫХ 

ОБРАЗОВАНИЙ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ 

1.1. Налоговая политика муниципальных образований 

и механизм налогового регулирования 

Налоговая политика муниципальных образований имеет свои 

специфические особенности и реализуется через механизм налогового 
регулирования, 
субъектно-объектная 
характеристика 
которого 

позволяет наилучшим образом определить его место и роль в 
формировании доходов местных бюджетов. 

Под налоговой политикой муниципальных образований следует 

понимать совокупность экономических, финансовых и правовых мер 
органов местного самоуправления по формированию налоговой 
системы территории в целях обеспечения финансовых потребностей 
муниципалитета (региона)1, отдельных социальных групп общества, а 
также развития экономики муниципального образования за счет 
перераспределения финансовых ресурсов между бюджетами бюджетной 
системы. Все меры должны быть направлены на достижение социальноэкономического 
эффекта, 
определяемого 
степенью 
реализации 

приоритетных направлений для развития экономики государства и его 
муниципальных образований. 

В силу того, что проблемы в области муниципальных финансов 

1 Постановлением Правительства РФ от 12.08.2004 № 410 регламентированы Правила  
взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и 
органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа 
исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и 
сборов. В соответствии с п. 2 Правил цель взаимодействия органов местного 
самоуправления с налоговыми органами – обеспечить финансовые органы местных 
администраций информацией, необходимой для формирования и исполнения местных 
бюджетов в части налогов и сборов, контролируемых налоговыми органами. В свою 
очередь, 
финансовые 
органы 
местных 
администраций 
обязаны 
предоставлять 
необходимую информацию в налоговые органы. Таковы требования п. 4 Правил. 
Согласно п. 5 Правил обмен (передача и прием) такой информацией должен происходить 
в электронном виде. 

сегодня очень актуальны, в последнее время все больше и больше 
авторов занимаются исследованиями в данном направлении. 

Теоретические и практические аспекты межбюджетных отношений, 

формирования и исполнения региональных и местных бюджетов нашли 
свое отражение в исследованиях В. А. Алешина, Г. И. Ананьевой,  
А. М. Бабича, А. И. Баскина, Г. Н. Библя, О. В. Богачевой,  
Е. М. Бухвальда, Е. В. Бушмина, С. Д. Валентея, О. В. Врублевской,  
С. Ю. Глазьева, О. Н. Горбунова, В. П. Горегляда, А. Г. Гранберга,  
Л. С. Гринкевича, Ю. Г. Данилевского, Л. А. Дробозиной, В. П. Дьяченко, В. П. Золотарева, А. И. Игудина, Л. Л. Игониной, В. В. Ильина, 
А. Ю. Козака, Ю. В. Коростылева, С. И. Котляровского, С. М. Кузнецова, Г. В. Курляндскон, А. М. Лаврова, В. Н. Лексина, Б. 3. Мильнера, 
А. Н. Новиковой, Л. П. Павловой, В. Г. Панскова, А. Б. Паскачева,  
Л. В. Перекрестовой, И. В. Подпориной, Т. А. Поздняковой, Л. И. Попова, Г. Б. Поляка, О. С. Пчелинцева, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, Б. М. Сабанти, Н. М. Сабитовой, С. П. Сазонова, Л. И. Сергеева, С. П. Солянниковой, Н. Г. Сычева, К. И. Таксира, А. К. Улкжаева, 
В. Н. Федоткина, В. Б. Христенко, С. Н. Хурцевича, С. О. Шохина,  
Л.И. Якобсона и др. 

Проблемы налоговой политики территории рассматриваются в 

трудах Н. А. Гревцевой, В. Н. Ендроновой, Т. А. Журавлевой, Н. Н. Мамыкиной и др. 

Вопросы 
определения 
и 
методологии 
оценки 
налогового 

потенциала представлены в работах П. Д. Бакинова, А. А. Баранова,  
А. Р. Барышева, С. Б. Баткибекова, О. Н. Бекетова, А. П. Бембетова,  
О. В. Богачевой, П. В. Большеданова, Е. А. Вайса, И. В. Вачугова,  
Н. Г. Вишневской, В. И. Воинова, Т. В. Володина, В. В. Гордиенко,  
И. В. Горского, И. П. Гршорьянца, Е. Б. Дьяковой, В. Р. Захарьина,  
В. П. Золотарева, И. И. Ибрагимовой, П. А. Кадочникова, Н. В. Кашиной, Н. А. Колесниковой, А. Л. Коломийца, А. А. Курниковой,  
А. М. Лаврова, В. Д. Ларичева, О. В. Лугового, А. Д. Мельника,  
И. Б. Мироновой, В. М. Москвина, В. И. Насыровой, А. И. Новиковой, 
Ж. В. Острогорской, Л. В. Перекрестовой, И. А. Перонко, А. П. Свинцовой, С. Г. Синельникова, В. Н. Ротовой, И. В. Трунина, Д. Г. Черника, 
М. Н. Шалюхиной, А. Г. Янковского и др. 

Все ученые соглашаются с тем, что обретение муниципальными 

образованиями финансовой самостоятельности и устойчивости на 
сегодняшний день затруднено, так как местное самоуправление 
возможно лишь тогда, когда имеет стабильные собственные или 
закрепленные на долгосрочной основе доходы. 

Бесспорно, в исследованиях последнего периода времени достигнут 

известный прогресс. Вместе с тем, проблема не получила еще той 
степени 
научной 
разработки, 
которая 
соответствовала 
бы 
ее 

теоретической и практической значимости. Мало изучены вопросы 
формализации и единства методических подходов к оценке бюджетных 
потерь в виде налоговых льгот и преференций, в более глубоком 
анализе нуждаются собственные налоговые доходы местных бюджетов. 
В целях реализации активного социально-экономического развития 
территорий, формирования мотивации местных органов власти в 
наращивании 
налогового 
потенциала, 
возникает 
необходимость 
корректировки налоговой политики муниципальных образований. При 
этом современные тенденции и приоритеты налоговой политики на 
местном уровне вынуждают уделять особое внимание применяемым в 
государстве методам и инструментам налогового регулирования, как 
инструменту 
для 
достижения 
финансовой 
устойчивости 
и 
самостоятельности муниципалитетов. В свою очередь, это требует 
внесения уточнений в категориальный аппарат и применяемую им 
терминологию. 
Налоговая политика является многоаспектным явлением, изучение 
которого целесообразно начинать с позиций ее типизации и видовых 
характеристик. Видовая характеристика налоговой политики позволяет 
выявить специфические особенности, а также проанализировать и 
обосновать эффективность ее реализации в стране, регионах и 
муниципальных образованиях.  
По масштабности и долговременности целей и задач налоговую 
политику следует рассматривать как долговременную и текущую; в 
зависимости 
от 
стратегической 
направленности 
налогового 
регулирования, лежащего в основе налоговой политики, следует 
различать сдерживающую и стимулирующую налоговую политику; по 
признаку предметной специализации – инвестиционную, социальную, 

инновационную 
и 
пр.; 
по 
территориальному 
признаку 
– 
государственную налоговую политику и в ее составе региональную и 
налоговую политику муниципальных образований. Также следует 
рассматривать политику максимальной налоговой нагрузки, умеренных 
налоговых ставок и высокого уровня налогообложения. Тип налоговой 
политики определяется приоритетами ее целей и так же, как и цели, не 
является чем-то неизменным и постоянным, возможно сочетание 
различных разновидностей политики, особенно в переходные и трудные 
для социально-экономического развития периоды. Тип политики 
должен 
максимально 
соответствовать 
политике 
социальноэкономического развития территории и способствовать социальной 
защищенности населения, проживающего на данной территории. 
Все виды налоговой политики применительно к современной 
России не могут быть использованы в чистом виде изолированно друг 
от друга, поскольку это может негативно сказаться на экономическом 
состоянии ее государственного хозяйства. Поэтому более эффективной 
и сбалансированной является налоговая политика комбинированная 
(симбиоз), то есть с использованием элементов разных видов, и 
нацеленная на обеспечение интересов государства, налогоплательщиков 
и общества в целом. Такая налоговая политика ориентирована на 
активизацию деятельности органов власти всех уровней, направленную 
на 
создание 
благоприятных 
условий 
для 
налогоплательщиков, 
увеличение доходов бюджетов и, на этой основе, достижение целей и 
выполнение приоритетных задач социально-экономического развития 
государства и его муниципальных образований. 
Как было отмечено, в реализации стимулирующего характера 
налоговой политики четко прослеживается территориальный аспект, 
определяемый особенностями финансовых взаимодействий между 
регионами, муниципальными образованиями и налогоплательщиками 
(физическими 
и 
юридическими 
лицами), 
осуществляющими 
деятельность 
(проживающих) 
на 
конкретной 
территории. 
Стимулирующий 
аспект 
данных 
взаимодействий 
может 
быть 
реализован 
через 
экономически 
обоснованную 
систему 
мер, 
нацеленную на достижение наилучшего социально-экономического 
эффекта 
конкретной 
территории 
посредством 
налогового 

регулирования. При этом эффективная налоговая политика должна 
объединять действия всех уровней власти, начиная от поселения в 
составе органов местного самоуправления и заканчивая федеральным 
уровнем. Только в случае единства их действий можно успешно 
проводить 
в 
жизнь 
государственную 
налоговую 
политику. 
Одновременно каждый уровень власти в стране формирует, в рамках 
общих требований, собственную налоговую политику на основе 
территориального разделения полномочий по уровням бюджетной 
системы (рис. 1). 

 
Рисунок 1. Направления взаимоотношений субъектов РФ и органов 
местного самоуправления с федеральным центром по поводу взимания 
налогов в бюджетную систему и последующее их распределение 
 
Учитывая, что достижение эффективности налоговой политики на 
местном уровне возможно только при обеспечении единства всех 
уровней власти,  на первый план выступают вопросы их взаимодействия 
в области налогового регулирования. В решении таких вопросов 
муниципалитеты играют особую роль, поскольку именно они участвуют 
в создании условий для налогообложения физических и юридических 

щи 
 
тель 
  
 пла 
 
лого 
 
на 
 

Бюджеты  поселений  1, 2, …, N 

Бюджеты 

городских округов  

Бюджеты муниципальных 

районов 

 
 

Региональный бюджет  

Федеральный бюджет   

ки