Правовое обеспечение социальной работы

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ 
СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ

А.А. АКМАЛОВА
В.М. КАПИЦЫН

Москва
ИНФРА-М
2020

УЧЕБНИК

Рекомендовано УМО по образованию
в области социальной работы в качестве учебника 
для студентов высших учебных заведений, 
обучающихся по направлению подготовки 
39.03.02 «Социальная работа»
(квалификация (степень) «бакалавр»)

УДК 349.3(075.8)
ББК 67.405я73
 
А40

Акмалова А.А.
А40  
Правовое обеспечение социальной работы : учебник / А.А. Акмалова, В.М. Капицын. — Москва : ИНФРА-М, 2020. — 289 с. + Доп. материалы [Электронный ресурс]. — (Высшее образование: Бакалавриат). — DOI 10.12737/11658.

ISBN 978-5-16-010698-4 (print)
ISBN 978-5-16-102509-3 (online)
В учебнике рассматриваются понятие и система правового обеспечения социальной работы, анализируются законодательство Российской 
Федерации и отдельных ее субъектов, муниципальные правовые акты 
(по состоянию на 1 ноября 2014 г.), а также правовые основы организации и деятельности предприятий, учреждений и других организаций различных форм собственности, занимающихся социальной работой. Особое 
внимание уделено формированию компетенций, необходимых для разработки, принятия и обнародования правовых актов, регулирующих работу 
социальных работников, а также их правоприменительной деятельности.
Предназначен для бакалавров, обучающихся по направлению подготовки «Социальная работа». Может быть полезен студентам, обучающимся 
по направлениям подготовки «Юриспруденция», «Социология», «Менеджмент», «Государственное и муниципальное управление», аспирантам, 
преподавателям и практическим работникам, а также тем, кто интересуется правовыми основами организации и осуществления социальной работы 
в России.

УДК 349.3(075.8)
ББК 67.405я73

Р е ц е н з е н т ы:
Павленок П.Д., доктор философских наук, профессор;
Гегель Л.А., доктор социологических наук, профессор;
кафедра социальной работы и социального права (Люберецкий 
филиал Российского государственного социального университета)

ISBN 978-5-16-010698-4 (print)
ISBN 978-5-16-102509-3 (online)

Материалы, отмеченные знаком 
, 
доступны в электронно-библиотечной системе Znanium.com

© Акмалова А.А., Капицын В.М., 
2016

ВВЕДЕНИЕ В УЧЕБНУЮ ДИСЦИПЛИНУ

Уважаемые друзья!
В своей повседневной жизни мы не так часто обращаем внимание на то, что наши отношения с сокурсниками по вузу, родителями, 
а для кого-то уже и с коллегами и начальством на работе регулируются не только понятиями дружбы и родственными связями, добра 
и справедливости, но и установленными государством нормами права, законодательством. Как правило, мы вспоминаем об этом, когда 
возникают конфликтные ситуации. Своевременно не вернув долг 
другу, мы можем услышать от него напоминание об ответственности 
за нарушение договорных обязательств по гражданскому праву.  
Родители подчас, шутя, могут напомнить нам о юридической ответственности перед ними, но уже без шуток об этом говорит руководство вуза, если нарушается учебный план подготовки.
В современном обществе трудно найти сферу, которая не подлежала бы правовому регулированию. Не является исключением и социальная работа – та сфера деятельности, которую многие из Вас 
выбрали в качестве своей профессии. Конечно, Вы из других учебных курсов уже знаете, что первоначально помощь, как раньше на 
Руси говорили, «сирым и убогим», тем, кто нуждался в социальной 
помощи и поддержке, не регулировалась государством. Люди чаще 
исходили из сформировавшихся традиций или чувства здравого 
смысла, например в родоплеменной общине, когда часть своей добычи охотники отдавали женщинам и детям. Этому учат православная церковь, ислам, буддизм. Вне зависимости от конфессиональной 
принадлежности церковь стремилась к утверждению понятий справедливости и помощи. Не случайно понятие права в соответствии 
с канонами церкви формулируется как «творчество в области доброго и равного».
Сложнее приходило осознание государством своей ответственности за «убогих и сирых». Конечно, отдельные меры принимались 
на государственном уровне уже в период Древнего мира. Например, 
в законах Хаммурапи закреплялась обязательная забота о вдовах, 
сиротах, храмовых рабах. Во времена Киевской Руси из установленной князьями десятины выделялись средства на поддержку как монастырей и церквей, так и богаделен, помогающих сиротам, бедным, 
инвалидам, бездомным, а также вводились сборы на строительство 
школ, приютов. Представители королевских (императорских) фамилий нередко лично курировали благотворительность. Но все же само 
участие государства носило скорее благотворительный, чем полити

ко-управленческий характер. Как показывает история многих современных государств, их становление происходило часто одновременно как социальных и правовых.
Расширение программ социальной помощи и поддержки сопровождалось усилением роли права в их оформлении, закреплением, охраной и защитой социальных прав человека. Постепенно под правовым стали понимать такое государство, в котором прежде всего обеспечивалось верховенство закона, примат права над государством; 
реализовывалось разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную; осуществлялась его ответственность перед своими гражданами; достигалось формальное равенство граждан перед 
законом, их правовая защищенность.
Таким образом, в условиях правового государства социальная 
работа – это не только теория и практика взаимодействия с другими 
людьми, но и правовая реальность. В силу этого подготовка тех, кто 
решил стать профессионалом в этой сфере, обеспечивается не только теоретическими дисциплинами, выявляющими сущность, формы 
и основные технологии социальной работы, или спецкурсами, освоение которых позволяет получить необходимые компетенции для 
работы, например с детьми, оказавшимися в трудной жизненной 
ситуации, или с мигрантами, в центрах социального обслуживания 
или в хосписах. Такая подготовка должна быть обеспечена правовыми курсами, среди которых ведущая роль как базовой профессиональной дисциплине отведена «Правовому обеспечению социальной 
работы». Важную роль в уяснении основных правовых понятий и институтов играет освоение курса правоведения, формирующего общую правовую культуру.
Изучение правового обеспечения социальной работы начинается 
с раздела I «Право, законодательство и социальная работа». Почему 
нельзя было упростить эту проблему, обозначив ее как «право и социальная работа» или «законодательство и социальная работа»? Более детальный разговор об этом еще впереди, но здесь важно заметить следующее. Каждый из нас хотя бы однажды в своей жизни 
слышал фразу: «Но этот закон нельзя считать справедливым». Порой 
именно социальному работнику приходится слышать о том, что те 
или иные законы не отвечают представлениям человека о справедливости. А ведь это законы, которые призваны охранять и защищать 
интересы наиболее уязвимой части нашего общества – детей и многодетных семей, инвалидов и других лиц, оказавшихся в трудной 
жизненной ситуации.
В России, где один из первых законодательных актов назывался 
«Русская Правда», под правом понимали Правду и Справедливость. 
К сожалению, не всегда законы были и являются правовыми, т.е. право и закон совпадают. Более того, сегодня в действующем законода

тельстве регулируются ситуации, когда гражданин может отказаться 
от выполнения неправомерного приказа или распоряжения.
С учетом этого в учебной дисциплине рассматриваются понятия 
права и закона и их соотношение, а также выясняется, как должен 
поступить социальный работник, если в работе он должен руководствоваться неправовым законом или если один нормативный правовой акт противоречит другому. Это важно также для того, чтобы рассмотреть социальную работу как правовой институт и совокупность 
определенных правоотношений – отношений социального работника и его клиентов, отношений социального работника с другими 
лицами в сфере профессиональной деятельности. В тех случаях, когда такие отношения регулируются правом и приобретают соответственно правовой характер, у всех участников возникают не только 
права, но и обязанности, а следовательно, и юридическая ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение таких 
обязанностей.
Когда и у кого могут возникать такие правоотношения? Каким 
образом законодательство регулирует подобные отношения? Знание 
ответов на эти вопросы может помочь социальному работнику защитить как собственные интересы, так и социальные права своих клиентов, ибо в современных условиях мы говорим о России не только 
как о правовом, но и социальном государстве.
Изучение понятия социального государства и его становления, 
связанных с этим правовым институтом социальных прав позволит 
при изучении раздела II учебника конкретизировать представление 
о законодательстве, которым регулируются не только основные направления социальной работы в современных условиях, но и права 
и обязанности тех, кто занимается такой работой, а также их клиентов. При изучении этих вопросов следует обратить внимание на два 
принципиальных момента. Во-первых, российское законодательство 
во многом, в силу того что социальная работа в нашей стране представляет собой относительно новую сферу профессиональной деятельности, регулирует не все известные из теории и практики зарубежных стран формы и методы такой работы.
Во-вторых, авторы не ставили перед собой задачу рассмотреть 
в полном объеме законодательство, которым в настоящее время 
обеспечивается социальная работа в России. Эта миссия прежде всего невыполнима в силу ограниченного объема учебника. Но есть 
и более существенное объяснение. Фактически большинство из изучаемых дисциплин и учебных курсов так или иначе основано на анализе законодательства.
Даже такие дисциплины, как «Теория социальной работы» и «История социальной работы», казалось бы, далекие от права, дают определенные правовые знания, ибо обращаются к понятию «социальная 

работа», а также к его правовому закреплению на разных стадиях 
отечественной истории и истории зарубежных стран.
Изучение законодательства, регулирующего такую сферу жизнедеятельности, как социальная работа, является, конечно, одной из 
наиболее важных составляющих частей правовой подготовки бакалавров. Однако всем нам хорошо знакомо «гладко было на бумаге, 
да забыли про овраги». Очевидно, чтобы поменьше в профессиональной деятельности было таких «оврагов», с законодательством 
надо уметь работать. Не случайно в науке, которую называют «правоведение» либо сейчас чаще «юриспруденция», говорят отдельно 
о правопонимании, правотворчестве и правоприменении. Мало понять, что такое право, недостаточно знать, как оно формируется 
и что представляют собой конкретные правовые нормы и институты, 
необходимо иметь хотя бы общее представление о том, как оно применяется, в том числе в социальной работе. Рассмотрению данных 
вопросов посвящен раздел III учебника об общих принципах правоприменения в социальной работе.
Особое внимание при изучении данных вопросов надо обратить 
на формирование компетенций, практических навыков и умений. 
С этой целью в каждой главе предлагаются ситуационные задания. 
Их решение призвано расширить и закрепить умения и навыки применения правовых актов на каждом из этапов организации своей 
работы, разработки и издания в случае необходимости собственных 
правоприменительных актов. Важно освоить содержание таких правовых понятий, как толкование права (чем будет отличаться данное 
социальным работником разъяснение прав его клиентов от официального и кто может дать такое толкование) или юридические коллизии (противоречия, которые неоднократно приходится преодолевать в любой сфере деятельности, регулируемой законодательством).
Для того чтобы правоприменительная практика в сфере социальной политики, как правило, реализуемой в отношении наименее 
защищенных категорий лиц, осуществлялась успешно, последовательно и эффективно, право как важнейший регулятор жизни общества и государства использует только ему свойственные механизмы 
и средства, изучению которых посвящен раздел IV о гарантиях социальной работы. Это прежде всего правовые гарантии, в том числе, 
с одной стороны, правовая культура социального работника, с другой, – право граждан на обращения, судебные и внесудебные механизмы защиты нарушенных прав и законных интересов и др. К таким гарантиям следует также отнести финансовые и экономические 
основы социальной работы, которые предусмотрены законодательством. Столь же важную роль в обеспечении социальной работы призваны играть и такие правовые институты, как законность и юридическая ответственность. Тем более в современных условиях, когда 

в обществе и государстве сохраняются еще и пренебрежение правом, 
и злоупотребление своими правами.
Конечно, изучение данной дисциплины не способно заменить обращение к квалифицированной юридической помощи – к представителям 
юридического сообщества, в прокуратуру, адвокатуру, юридические 
службы органов государственной власти и муниципальных учреждений, если возникают сложные в правовом отношении или конфликтные ситуации. Однако даже такое обращение требует определенных 
правовых знаний. С учетом этого изучение дисциплины «Правовое 
обеспечение социальной работы» позволит не только пополнить правовые знания, но и сформировать необходимые компетенции для их 
применения1.
Авторы надеются, что учебник окажет необходимую помощь 
в освоении правовых знаний, его содержание и структура, использованная для последовательного изложения учебного материала, 
расширят компетенции, необходимые для профессиональной и эффективной практической деятельности.

 
Рабочая программа учебной дисциплины 
«Правовое обеспечение социальной работы»

1 Методические указания по дисциплине, в том числе рабочая программа, а также материалы для проведения аудиторных практических занятий и самоподготовки, содержатся в электронном приложении к учебнику.

Раздел I

ПРАВО, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО  
И СОЦИАЛЬНАЯ РАБОТА

Глава 1. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СОЦИАЛЬНОй РАБОТы 
КАК ПОНЯТИЕ В ТЕОРИИ И ПРАКТИКЕ

1.1. 
Понятие правового обеспечения  
социальной работы

Для того чтобы определить понятие «правовое обеспечение социальной работы» и выявить его сущность, содержательное наполнение, рассмотрим подробнее две его основные составляющие – «правовое обеспечение» и «социальная работа». Под правовым обеспечением следует понимать то, что обеспечивается правом, предоставляет 
достаточные материаль ные средства для работы, делает вполне возможным, действитель ным, реально выполнимым.
С учетом такого понимания понятие правового обеспечения 
прежде всего приобретает все существенные признаки, которые отличают право как регулирующую систему. Это его государственно-волевой характер, нормативность и властно-регулятивная природа. Право 
призвано упорядочивать, регулировать, норматизировать общественные отношения. Оно выступает как противоположность произволу, 
злу, беспорядку, хаотичным неурегулированным отношениям.
При рассмотрении также важно учитывать сущность права, которое имеет два аспекта: с одной стороны, любое право – это прежде 
всего регулятор (фор мальная сторона); с другой, – данный регулятор 
обслуживает чьи-то интересы (содер жательная сторона). Таким образом, правовое обеспечение выступает как система общеобязательных, формально определенных юридических норм, выра жающих 
интере сы общества, социальных групп и т.п. На их основе возникают 
и устанавливаются правоотношения между разными субъектами. 
Государство поддерживает регулирование этих общест венных отношений. Его признаки как объективного права: волевой характер; 
общеобязательность; нормативность; формальная определенность; 
системность; связь с государством.
Поэтому, когда говорят о правовом обеспечении, справедливо на 
первый план выносят проблему правового регулирования. Но можно 

ли считать, что эти два понятия являются идентичными? Действительно, в условиях правового государства именно право регулирует 
складывающиеся в обществе отношения. Правовое регулирование 
в силу этого приобретает приоритетное значение. Но право должно 
также охранять такие регулируемые им отношения и создавать для 
этих отношений определенные гарантии. Ибо современное общество, к сожалению, далеко не совершенно. Установленные законодательством правила нередко нарушаются, конституционно закрепленные права не имеют соответствующих финансовых, а иногда 
и законодательно урегулированных гарантий. Поэтому в понятие 
обеспечения правом включены такие его составляющие, как «делать 
вполне возможным, действитель ным, реально выполнимым».
Не случайно в юриспруденции принято в единстве рассматривать 
все функции права. Для социальной работы существенное значение 
приобретают три из них:
1) ре гулятивная функция, направленная на развитие общественных отношений, содей ствие развитию и поддержанию наиболее ценных для общества и государст ва социальных связей между разными 
субъектами права (она обеспечивается пра вовыми стимулами);
2) охранительная функция, когда с помощью пра вовых ограничений обеспечивается охрана и за щита общественных отношений, 
если нормальному процессу раз вития тех или иных социальных связей что-либо препятствует;
3) функция гарантии регулируемых и охраняемых правом общественных отношений.
Следовательно, понятие «правовое обеспечение» является более 
широким, чем «правовое регулирование», включая наряду с регулированием также другие правовые институты – правореализации, 
в том числе правоприменения, а также гарантии. Под правовым обеспечением будет пониматься, с одной стороны, совокупность определенных правовых норм и институтов, регулирующих социальную 
работу (например, норма права, определяющая порядок предоставления реабилитационных услуг инвалиду, институт социального обслуживания и др.), с другой, – совокупность отдельных нормативных 
правовых актов, в которых наряду с другими вопросами социальноправовой политики регулируются отдельные аспекты социальной 
работы.
Если обратиться к анализу второй составляющей названия учебной дисциплины – социальной работы, то следует исходить из того, 
что данное понятие является междисциплинарным. В социологии оно 
может быть рассмотрено как совокупность видов деятельности (профессиональной и непрофессиональной, служебной и добровольной) 
по удовлетворению социальных потребностей человека (группы), 
находящегося в трудной жизненной ситуации. С точки зрения поли

тологии социальная работа представляет собой одно из направлений 
государственной политики в социальной сфере. Понятие социальной 
работы по мере развития общества постепенно усложнялось, наполняясь новым содержанием. Поэтому для историков понятие имеет 
свое содержание, во многом обусловленное уровнем и характером 
развития общества и государства.
Если рассматривать социальную работу в контексте правового 
обеспечения, данное понятие целесообразно анализировать как правовое. В этом случае социальная работа представляет собой правоотношение, которое возникает между социально ориентированной 
организацией (государственной, муниципальной или общественной, 
национальной или международной и т.д.), его работниками и лицом, 
оказавшимся в трудной жизненной ситуации, по поводу определенной социальной услуги. Предоставление такой услуги может регулироваться российским законодательством, общепризнанными принципами или нормами международного права или уставными целями 
общественного объединения.
Более подробно социальная работа как правовой институт (правоотношение) будет рассмотрена в гл. 2. Здесь же обратим внимание 
на то, что такой анализ предусматривает выявление субъектов и объектов таких отношений, а также содержания этих отношений. Проблема субъектов и объектов социальной работы подробно описана 
в литературе. Необходимость их дальнейшего рассмотрения в основном обусловлена динамичностью их состава в силу кризисных явлений в государстве, обществе, местном сообществе или более локальной группе, например в трудовом или школьном коллективе, семье, 
а также изменением законодательства.
Дискуссионным остается вопрос о социальной работе с функциональной точки зрения. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, такая работа включает широкий круг направлений 
деятельности. В частности, Закон Республики Крым от 15 сентября 
2014 г. № 75-ЗРК «Об органах и учреждениях по защите прав детей 
в Республике Крым», разработанный в соответствии с требованиями 
российского законодательства, определил социальную работу как 
деятельность, направленную на социальную поддержку семей, детей 
и молодежи, обеспечение их прав и свобод, улучшение качества жизнедеятельности, удовлетворение интересов и потребностей. Причем 
это только в отношении детей.
Какие направления деятельности должна охватывать социальная 
работа применительно к другим социально незащищенным категориям населения? Можно ли сегодня более или менее четко определить контуры социальной работы?
Для ответа на этот вопрос можно использовать понятия «социальная инклюзия (эксклюзия)» и «институт социальной услуги».