История и методология науки государственного и муниципального управления

ИСТОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ 
НАУКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО 
И МУНИЦИПАЛЬНОГО 
УПРАВЛЕНИЯ

А.И. БАЛАШОВ
Е.В. УШАКОВ

Москва
ИНФРА-М
2020

УЧЕБНИК

Рекомендовано Межрегиональным учебно-методическим советом профессионального 
образования в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, 
обучающихся по направлению подготовки 
38.04.04 «Государственное и муниципальное управление»
(квалификация (степень) «магистр»)
(протокол № 9 от 13.05.2019)

УДК  351/354(075.8)
ББК 67.401.21я73
 
Б20

Балашов А.И.
История и методология науки государственного и муниципального управления : учебник / А.И. Балашов, Е.В. Ушаков. — Москва : ИНФРА-М, 2020. — 323 с. — (Высшее образование: Магистратура). — DOI 10.12737/textbook_5cee64eda55000.12230940.

ISBN 978-5-16-014438-2 (print)
ISBN 978-5-16-106968-4 (online)

В учебнике рассмотрены история и современные проблемы науки 
государственного и муниципального управления. Прослежена эволюция 
этой дисциплины, отмечены важнейшие современные направления исследований. Изложены методологические основы исследовательской 
деятельности в области публичного управления. 
Одна из главных задач учебника — помочь в организации и выполнении самостоятельных исследований тем, кто специализируется в данной сфере.
Для магистров в области государственного и муниципального управления, а также может быть полезен для учащихся — будущих политологов, социологов, менеджеров и всех, кто занимается проблемами науки 
и практики в области публичного управления. 

УДК  351/354(075.8)
ББК 67.401.21я73

А в т о р ы:
Балашов Алексей Игоревич, доктор экономических наук, доцент, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления СевероЗападного института управления — филиала РАНХиГС (гл. 4, 5);
Ушаков Евгений Владимирович, кандидат философских наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Северо-Западного 
института управления — филиала РАНХиГС (гл. 1, 2, 3)

Р е ц е н з е н т ы:
Китин Е.А., кандидат юридических наук, доцент, директор учебно-научного центра «Базовая кафедра государственной гражданской службы 
при Администрации Губернатора Санкт-Петербурга» Северо-Западного 
института управления — филиала РАНХиГС, заместитель директора Северо-Западного института управления — филиала РАНХиГС;
Рубцова М.В., доктор социологических наук, профессор департамента 
государственного администрирования Санкт-Петербургского филиала 
Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» 

ISBN 978-5-16-014438-2 (print)
ISBN 978-5-16-106968-4 (online)
© Балашов А.И., Ушаков Е.В., 
2019

Б20

Предисловие

Вопросы совершенствования общественного управления приобретают в нашей стране все большее значение — особенно они 
актуальны для местного уровня власти, в котором задействовано 
большое число и служащих, и граждан. Помимо административноуправленческих знаний и навыков, необходимых для решения профессиональных задач, современным руководителям и государственным служащим также нужны определенные знания и навыки 
в области организации исследований. 
Огромную роль сегодня играет научная поддержка различных 
управленческих мероприятий (программ реформ, инноваций 
с целью повышения качества управления, вовлечения граждан 
в процессы самоуправления и др.). Поэтому администраторы 
должны уметь конструктивно общаться с представителями мира 
науки, давать грамотные заказы на научные исследования, а также 
обсуждать и применять полученные результаты. Кроме того, ряд 
практических работников сами участвуют в тех или иных исследованиях, и это очень полезно, так как они имеют возможность использовать в исследовании свой непосредственный рабочий опыт 
и знания. Поскольку наука публичного управления бурно развивается, практики-администраторы должны следить за новыми разработками и результатами в научной области, быть в курсе последних 
достижений науки.
Государственные служащие должны четко представлять, какие 
научные методы нужно применять в той или иной ситуации, как 
должны ставиться исследовательские вопросы, какие возможности 
и границы имеет та или иная методология (или междисциплинарный проект), для чего вообще нужно сотрудничество с учеными 
и почему опора на науку необходима для эффективного решения 
современных задач государственного и муниципального управления.
В целом вопросы связи науки и практики представляют собой 
довольно актуальную тему, так как одних только исследований недостаточно для повышения качества управления. На современном 
этапе все более осознается, что результаты исследований должны 
быть доведены до практического использования. Прикладные следствия науки не появляются сами по себе. Практическое внедрение 
и польза научных знаний — это отдельная проблема науки общественного управления, и этой проблеме посвящен отдельный параграф 1.2. 

Учебный курс начинается с общего введения в науку публичного управления и характеристики ее теоретических основ. Дается 
обзор становления науки государственного и муниципального 
управления, описываются основные этапы ее эволюции и роль ведущих ученых в формировании тех или иных важных комплексов 
научных идей.
Поскольку учебник ориентирован прежде всего на тех, кто собирается заниматься научной работой и проводить собственные 
исследования, в него включены начальные сведения по научной 
методологии и организации научной деятельности. Приводятся 
описания конкретных методов и исследовательских техник, разбираются стадии типичного исследовательского проекта, даются конкретные методологические рекомендации. Эти сведения необходимы учащимся для самостоятельного выполнения научно-исследовательских или научно-учебных работ по предмету.
Кроме того, в нашу задачу входило познакомить читателей 
с рядом перспективных тем современных исследований публичного управления — таких, например, как анализ решений, изучение 
имплементации правительственных программ и их оценка, анализ 
и поддержка административных реформ, борьба с коррупцией, 
продвижение электронного правительства.
Несмотря на очевидную важность научной поддержки административно-управленческой деятельности, наука государственного 
и муниципального управления — довольно молодая дисциплина, 
у которой впереди еще много работы, а также нерешенных теоретических и методологических проблем. В частности, большое значение имеет задача развития теоретических основ науки публичного управления и построения связных, объемлющих концепций 
управленческой деятельности и ее отдельных направлений.
Мы надеемся, что наш учебник принесет пользу не только учащимся, но также практическим специалистам в области государственного и муниципального управления и представителям 
смежных дисциплин (социологии, экономики, теории организаций, менеджмента и др.), которым интересны проблемы методологии исследований в области публичного управления.
В результате изучения учебного курса учащиеся будут:
знать 
 
• предмет, задачи, теоретические основы науки публичного управления;
 
• основные теоретические подходы (парадигмы) науки публичного управления;
 
• основные этапы развития науки публичного управления;

• вклад наиболее выдающихся ученых в области публичного 
управления;
 
• основные формы научного познания;
 
• содержание стадий программы научного исследования;
 
• наиболее важные исследовательские дизайны, применяемые 
в науке публичного управления;
 
• особенности междисциплинарных проектов в публичном управлении;
 
• типичные ошибки при планировании исследования и выборе 
дизайна;
 
• основные проблемы исследований формирования повестки дня 
в политико-управленческой деятельности;
 
• основные подходы к изучению формулирования политики;
 
• наиболее важные подходы к анализу управленческих решений;
 
• состояние исследований в области имплементации программ;
 
• эволюцию и методологию исследования программ как отдельной научно-практической области;
 
• сущность научно-теоретических проблем в области поддержки 
административных реформ;
 
• основные проблемы исследований в области муниципального 
управления;
 
• проблемы и основные методы в области исследований коррупции;
 
• современное состояние исследований и проблемы в области 
развития электронного правительства;
уметь 
 
• формулировать и разрабатывать научную проблему исследования;
 
• выдвигать и разрабатывать исследовательский вопрос;
 
• самостоятельно планировать программу научного исследования;
 
• работать с понятиями, входящими в научное исследование;
 
• разбираться в современных научных методах, распознавать их 
достоинства и недостатки;
 
• производить отбор источников и методов сбора данных для планируемого исследования;
 
• выделять ключевые составляющие научного эксперимента;
 
• охарактеризовать роль полевого эксперимента в публичном 
управлении, его разновидности и основные методологические 
требования к нему;
 
• охарактеризовать понятие политико-управленческого цикла как 
объект исследований науки публичного управления;
 
• обосновать выбор модели и метода для оценивания программ;

владеть 
 
• основными методологическими понятиями науки публичного 
управления;
 
• логико-методологическими правилами работы с научными понятиями;
 
• приемами использования переменных и конструктов в научном 
исследовании;
 
• логико-методологическими правилами работы с научными гипотезами;
 
• умениями анализа структуры научных теорий;
 
• навыками анализа возможностей и ограничений основных исследовательских дизайнов;
 
• приемами выбора исследовательского дизайна для решения 
задач исследования;
 
• приемами разработки исследовательских программ в рамках выбранного дизайна;
 
• начальными правилами организации междисциплинарных проектов.

Глава 1
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И ИСТОРИЯ НАУКИ 
ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО 
УПРАВЛЕНИЯ

1.1. ПРЕДМЕТ, ЗАДАЧИ, ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ 
ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1.1. Предмет, характер, задачи 
науки публичного управления
Предмет науки государственного и муниципального управления 
(ГиМУ) — формы организации административно-управленческой 
деятельности, процессы ее осуществления, результаты, их влияние 
на общество, а также проблемы, возникающие в связи с этой деятельностью.
Для термина «государственное и муниципальное управление» 
в дальнейшем мы будем использовать как синонимы понятия «публичное управление» и «общественное управление», поскольку 
и государственное, и муниципальное управление, с одной стороны, 
имеют своим предметом общественную жизнь, с другой — осуществляются в организациях общественного сектора.
Наука публичного управления имеет характер:
1) прикладной, практико-ориентированный;
2) междисциплинарный;
3) ориентированный на ценности.
Прикладной характер науки ГиМУ означает то, что она целиком 
ориентирована на практику, на решение конкретных задач управленческой деятельности.
Междисциплинарная природа этой науки выражается в том, что 
она изначально формировалась на пересечении ряда социальных 
наук, используя их методы и результаты для решения собственных 
потребностей. Так, уже в XVIII в. университетская дисциплина «камералистика» (которая является предшественником современной 
науки публичного управления) представляла собой комбинацию 
различных знаний из экономики, финансов, политики, собственно 
административной практики, права (см. параграф 1.3). Сегодня междисциплинарный характер науки общественного управления выражен очень ярко, так как эта наука активно взаимодействует 
со многими дисциплинами — не только социогуманитарными, 

но и с точными, а также инженерно-техническими (например, информатикой).
Наука публичного управления ориентирована на ценности, так 
как управление обществом неизбежно включает ценностные ориентиры, нормативные компоненты. Например, в условиях современной демократической государственности управленческая деятельность предполагает опору на демократические ценности.
Эти специфические особенности науки публичного управления 
постоянно вызывают дискуссии в академической среде по поводу 
ее оснований, сущности, целей, используемых методов, путей дальнейшего развития.
Так, междисциплинарный характер этой дисциплины (связанный со сложностью, комплексной природой самого предмета ее 
исследований) не позволяет определить четко ее предмет, привести 
ее к единому знаменателю. Действительно, в поле внимания науки 
публичного управления находятся: правительственные институты 
(государственные, региональные, местного самоуправления); конкретные политико-управленческие процессы (например, принятие 
решений, реализация общественных программ и др.); поведение 
государственных служащих; качество управления как самостоятельная проблема; взаимоотношения управленческой деятельности 
с общественностью и др.
Междисциплинарный, а также практико-ориентированный характер науки публичного управления порождает споры о том, является ли она самостоятельной либо выступает просто приложением 
других наук к административным задачам, имеет ли некое сущностное ядро, позволяющее отделить ее от других дисциплин, 
а также задать ей необходимые методологические ориентиры.
Не менее напряженные споры связаны и с вопросом о ценностных установках науки публичного управления. Так, один из ведущих ученых в этой области нобелевский лауреат по экономике 
Г. Саймон защищал идеал чистой науки, опирающейся на факты 
и только факты. С его точки зрения, следует четко различать факты 
и ценности, и если прикладные направления исследований могут 
ориентироваться на ценности, то чистая наука должна быть полностью свободна от них; однако его взгляды породили много критики.
Кроме того, ситуацию осложняет то, что для общественного 
управления характерна полинормативность, так как оно должно одновременно соответствовать множеству различных норм (экономических, социальных, технических и др.); оно не может быть сведено 
к какому-то одному типу норм. Например, сведение управления 
к чисто техническим нормам — таким как эффективность, произ

водительность и т.п., критикуют как менеджеризм. Причем сами 
нормативные системы плохо согласуются друг с другом. Поэтому 
и наука публичного управления неизбежно вовлечена в эти ценностные противоречия и проблемы.
Основные задачи данной дисциплины можно условно разделить 
на практические и теоретические, хотя на самом деле они тесно 
взаимосвязаны в реальном процессе развития науки.
К практическим задачам относятся такие, как решение конкретных правительственно-административных проблем, разработка 
рекомендаций для правительств, получение знаний и развитие методов, актуальных для практической управленческой деятельности. 
Теоретические задачи связаны с внутренними потребностями развития самой дисциплины публичного управления, т.е. с созданием 
связной и охватывающей системы теоретических знаний, которая 
может служить надежной основой для систематизации знаний и их 
дальнейшего целенаправленного наращивания.
Исследования и разработки в области публичного управления 
проводятся сегодня не только в академических институтах (университетах, научных центрах), но также в частных исследовательских 
организациях, консалтинговых фирмах, разнообразных негосударственных аналитических центрах (фабриках мысли), независимых некоммерческих организациях (например, правозащитных), 
а также международных организациях (Всемирный банк, МВФ) 
и др. В течение ХХ в. сформировалась целая индустрия негосударственных центров и институтов, занимающихся проблемами 
публичного управления, которая оказывает сильное влияние на общее состояние и развитие исследований в этой области.
Предмет науки публичного управления имеет комплексную 
природу. Публичное управление можно рассматривать и изучать 
на различных (относительно самостоятельных) уровнях. Можно 
выделить по крайней мере следующие уровни изучения:
1) правительственных учреждений;
2) персонала правительственных учреждений;
3) акторов политики и управления, т.е. крупных политиков, руководителей государственного масштаба, лидеров страны, которые 
оказывают определяющее влияние на выработку государственного 
курса, политических программ и т.п.;
4) конкретных государственных программ и политик, направлений деятельности;
5) взаимодействия управления (власти) и общества;
6) институциональной структуры, которая отвечает за публичное (государственное и муниципальное) управление.

1.1.2. Публичное управление и смежные дисциплины
К основным дисциплинам, которые взаимодействуют с наукой 
публичного управления, обогащают ее знаниями и методами, относятся в первую очередь политические исследования (политология), 
экономика, психология, социология, право, наука менеджмента. 
Остановимся подробнее на этих связях.
Прежде всего, следует отметить важнейшее значение политических исследований, так как современная наука общественного 
управления фактически формировалась (сначала в США) с академической точки зрения как разновидность общей политической 
науки. Она и сейчас имеет тесные связи с политологией. Приведем 
лишь несколько примеров.
Так, для понимания роли государства в управлении очень важна 
политическая теория; для развития собственных исследований 
в области сравнительной науки (Сomparative administration) немалую 
роль сыграла сравнительная политология; в теоретических основах 
науки публичного управления сегодня используются концепции 
политической науки: институциональная теория, теория политических систем и др. Изучение политико-управленческого процесса 
(цикла) является ярким примером тесного взаимодействия политических исследований с собственно управленческой наукой (см. 
главу 4).
Экономическая наука — тоже одна из наиболее важных дисциплин, имеющая самое широкое влияние, которое сложно описать 
кратко. Для иллюстрации можно назвать хотя бы экономические 
методы оценки программ (например, анализ «затраты — выгода») 
или использование экономических теорий для объяснения поведения индивидов в публичной сфере (теория общественного выбора). В исследованиях такой актуальной проблемы, как коррупция, 
очень популярны экономические подходы (например, микроэкономические теории бюрократии). Огромную роль играют экономические соображения для обоснования планируемых государственных реформ.
Психология и социальная психология оказывают мощное влияние 
с точки зрения постановки задач, использования методов и результатов изучения поведения работников правительственных учреждений. В послевоенный период ХХ в. в науке публичного управления 
сформировалось целое поведенческое направление (бихевиорализм), 
которое продолжает активно развиваться и двигаться по пути все 
большего использования точных, количественных методов.
Социология обогатила науку управления эмпирическими методами сбора данных, развития теорий (прежде всего теорий среднего