Конституционный контроль

 
НОРМА
Москва, 2019

Т.Я. Насырова
(Хабриева)

Конституционный 
контроль

Печатается по рекомендации
редакционно-издательского совета
Казанского университета

Научный редактор:
проф. Б.Л. Железнов

Рецензенты:
проф., член Конституционного Суда
Российской Федерации
О.И. Тиунов,
доц. Р.В. Шагеева

В монографии рассматриваются теоретические и нормативные 
основы конституционного контроля в рамках отечественной государственности. Анализируются практика конституционного контроля высшими органами государственной власти, перспективы 
развития законодательства, призванного обеспечить верховенство 
Конституции в республиках. Особое внимание уделено правовому статусу специальных органов правовой охраны Основного Закона: Комитету конституционного надзора СССР, Конституционному Суду Российской Федерации.
Для студентов юридических вузов, аспирантов, ученых, практических работников. Может быть использовано в качестве учебного пособия по специальному курсу «Конституционный контроль».

Талия Ярулловна Насырова (Хабриева)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ
КОНТРОЛЬ

 
©  Т. Я. Насырова, 1992

ISBN 978-5-16-108065-8 (ИНФРА-М, online)
 
©  Т. Я. Хабриева, 2019, 
 
 
электронная публикация

Предисловие

Процесс реформирования отечественной государственности продолжается. Государственно-правовая наука, постепенно освобождаясь от шор политического и идеологического монизма и осваивая 
новые мировоззренческие ценности, обращается к исследованию 
проблем, которые должны составить научно-теоретическую базу 
преобразований, проводимых в стране. Очертания последних, приобретая законодательное оформление (в том числе в виде конкретных 
государственных структур), позволяют увидеть одну из основных 
перспектив развития современного государства – формирование 
демократической правовой государственности. Главным ориентиром 
выступает человек, его высокая правовая защищенность, особое 
отношение самого государства (его структур, механизмов и отдельных должностных лиц) к обществу и праву. Характеристика этой 
государственной модели включает также законодательное ограничение пределов действия государства, его функционирование на основе системы разделения властей и учреждения юридических механизмов защиты конституционных прав граждан и самой Конституции1.
Конституция является тем фундаментом, на котором возводится 
все здание действующего законодательства. Ее несоблюдение оборачивается разрушением правовой системы, существенным ослаблением законности и правопорядка, возрастанием стихийности в общественном развитии. Обеспечение стабильности, в первую очередь, 
с точки зрения соблюдения основных прав и свобод граждан – непременное условие прогрессивного развития любой общественной 
системы.
Известно, что разделение властей призвано обеспечить поддержание демократической формы государства за счет рассредоточения 
власти, создания системы сдержек и противовесов, ставящих преграду узурпации всей ее полноты какой-либо из государственных структур, ничем не ограниченной личной власти. С другой стороны, предполагается, что все субъекты, обладающие властью, исходят из закона, правовых пределов определения сферы их деятельности. 
Разделение властей не означает одноуровневости законодателя, 
управления и суда, непосредственно связано с принципом верховен
1 См.: Тиунова Л.Б. Право. Конституция. Правовое государство: автореф. дис. ... 

д-ра юрид. наук. Санкт-Петербург, 1992. С. 12, 20. 

3

Конституционный контроль

14

ства закона и прежде всего Конституции1. Здесь действуют различные, в том числе и политико-правовые механизмы. Среди них важную 
роль играет правовая охрана Конституции, Основного Закона, выполняющего роль главного политического и правового документа. 
Деятельность всех государственных органов, общественных организаций, должностных лиц, граждан, все правовые акты должны соответствовать Конституции. Этим определяется значение института 
конституционного контроля и надзора, призванного обеспечивать 
соответствие Конституции иных нормативных правовых актов.
Данный институт прошел своеобразный путь развития в нашей 
стране. Его функции осуществлялись и судебными органами (20-е годы), и надзорными (прокуратура), была конституционно закреплена 
парламентская форма контроля, носившая в основном предварительный характер. Первоначальные этапы свидетельствуют о достаточно 
успешном его развитии. Однако по мере все более полного огосударствления различных сфер жизни общества, включая и науку, менялось и отношение к институту конституционного контроля и надзора.
Длительное время официальная теория и практика отвергали 
необходимость специальной правовой охраны Конституции. Предполагалось, что достаточно сформулировать справедливые, демократические положения и все члены общества им будут безусловно следовать. Считалось, что определенная в Конституции модель ее защиты обеспечит соответствующее Основному Закону место в правовой 
системе. Однако практически она состояла лишь в закреплении в 
Конституции положений о ее верховенстве, высшей юридической 
силе и необходимости соответствия ей всех других нормативных 
актов. Этот принцип объявлялся основным гарантом обеспечения 
верховенства Конституции. Кроме того, Конституция закрепляла 
контрольные полномочия высших органов власти. Практически же 
учрежденная в СССР парламентская система конституционного контроля бездействовала.
Правотворческая практика, особенно на ведомственном уровне, 
практика государственного строительства опрокинули иллюзию автоматического соблюдения верховенства Основного Закона и содержащихся в нем прав и свобод граждан. (К слову сказать, реформирование государственных структур остроты проблемы не сняло. Еще 
не разобрались в прежних завалах ведомственных актов, как появился новый срез вопросов, связанный, в частности, с введением во 
многих возникших на территории бывшего Союза ССР республиках 

1 См.: Тиунова Л.Б. Указ. работа. С. 27.

4

Предисловие

15

чрезвычайных полномочий у президента и правительства, в том числе по изданию нормативных актов (Российская Федерация, Респуб лика 
Татарстан).)
Тем временем за рубежом, особенно в послевоенные десятилетия, 
почти повсеместно утверждается система специализированных органов охраны Конституции, которая, несмотря на ее несомненную 
связь с политикой, стала одним из атрибутов правового государства, 
средством борьбы за демократические права личности.
Реорганизация политической системы СССР, повлекшая за собой 
ее серьезные изменения, коснулась и механизмов защиты Основного 
Закона. Речь идет об учреждении такого неизвестного нашей политико-правовой системе органа, как Комитет конституционного надзора СССР.
Образование специального органа охраны Конституции – принципиальный шаг. Помимо основной цели – правовой защиты Основного Закона страны, новая структура способствовала решению общесоциальных задач, принятию действенных мер по повышению 
доверия всего населения к государству в период, справедливо называемый переходным и характеризующийся различными негативными явлениями. Небезосновательно признано, что успех начатых в 
стране преобразований во многом зависит от укрепления доверия к 
государству, проводимым им реформам. Достижение этой цели возможно различными путями. Один из них – все государственные решения должны основываться не на личном усмотрении руководителей, а только на законе, в конечном счете – на Конституции страны. 
В этом отношении принцип законности, конституционности должен 
утвердиться в общественном мнении как единственная и нерушимая 
основа всех государственных решений1. Кардинальное улучшение 
контроля и надзора за соблюдением Конституции и законов через 
создание специализированной системы – одна из необходимых гарантий. Хотя, безусловно, ее эффективность во многом зависит от 
реализации комплексного подхода, совершенствования самого законодательства, активизации деятельности различных государственных 
институтов, прежде всего представительных органов власти, составляющих новый главный центр принятия государственных решений 
и контроля за их исполнением.
Учреждение Комитета конституционного надзора СССР впервые 
в истории отечественной государственности решило вопрос о созда
1 См.: Кудрявцев Б.И., Алексеев С.С. Доверие к государству // Правда. 1990. 9 ав
густа.

5

Конституционный контроль

16

нии в структуре верховной власти специального органа, призванного следить за соответствием законов и других правовых актов Основному Закону страны. Вопрос о целесообразности придания указанных 
функций либо Верховному Суду СССР, либо специальному судебному органу, в частности Конституционному Суду, в период обсуждения 
проекта Закона об изменениях и дополнениях Конституции СССР 
вылился в серьезные парламентские дебаты. Итогом явилось принятие Вторым съездом народных депутатов СССР Закона «О конституционном надзоре в СССР», избрание Комитета конституционного 
надзора СССР. Изменения и дополнения, связанные с учреждением 
аналогичных органов, были включены в конституции ряда республик, 
тем самым было положено начало формированию системы специализированной охраны Конституции.
Следующий этап развития рассматриваемого института приходится на период полного кризиса союзной государственности и перемещения центра тяжести реформ в республики, образовавшиеся 
на территории бывшего Союза ССР. После распада СССР речь в основном идет о Российской Федерации, где начал функционировать 
Конституционный Суд.
Гуманистическая ценность конституционного контроля в демократическом обществе, его роль как несомненного атрибута правового государства уже не оспаривается. На современном этапе процесс 
преобразования в этой сфере еще идет. Поэтому важно с учетом 
накопленного опыта определить понятие и сущность конституционного контроля и надзора, оценить первые шаги органов специализированной правовой охраны Конституции, попытаться дать обобщенное представление о роли формирующейся системы в рамках действующей государственной модели. До сих пор не утратила своей 
актуальности дискуссия, особенно усилившаяся в период разработки 
проекта новой Конституции Российской Федерации, о возможности 
придания полномочий по правовой охране Конституции Верховному 
Суду1. Этим и ряду других проблем конституционного контроля и 
надзора, ограниченных, естественно, рамками отечественной действительности, посвящена настоящая работа.
Материал исследования был использован автором при подготовке Закона Республики Татарстан «О конституционном надзоре в 
ТССР» и проекта Закона Республики Татарстан «О Конституционном 
Суде Татарстана».

1 См.: Алексеев С., Собчак А. Конституция и судьба России // Известия. 1992.

31 марта.

6

Глава I . 

Конституционный Контроль  
в системе институтов Государства

§ 1. Понятие конституционного контроля

Существуют различные подходы к определению понятия конституционного контроля. В первую очередь речь идет об охране Конституции путем осуществления контроля за конституционностью нормативных актов. Можно говорить о конституционном контроле в 
связи с проведением в демократическом правовом государстве принципа разделения властей и закреплении его в основном законе страны. Тогда конституционный контроль допустимо рассматривать как 
деятельность, заключающуюся в ограничении власти и разрешении 
конфликтов1. Предварительным условием ее правомерности является непосредственное действие норм Конституции, что напрямую 
связано с принципом верховенства закона и прежде всего Конституции. Цивилизованная правовая государственность предполагает 
сбалансированность конституционной системы, что достигается, 
в частности, через преодоление определенных диалектических противоречий, например между юридической и фактической конституциями, между конституционной моделью и негативными явлениями 
в обществе. Это один из путей достижения баланса законодательной, 
исполнительной и судебной властей, обеспечения взаимного контроля соответствующих органов, их взаимодействия в целях разумного 
уравновешения с позиции принципа разделения властей. Причем, на 
наш взгляд, здесь не должно быть противоречий между признанием 
полновластия народа и верховенством высшего представительного 
органа, как это отражено в действующих конституциях республик. 
Ограничение должно допускаться только с точки зрения Конституции как акта высшей юридической силы. Парламент как высший 
представительный орган отражает волю народа только в той мере, 
в какой его деятельность не выходит за рамки конституции и осу
1 См.: Бланкенагель А. Теория и практика конституционного контроля в ФРГ // 

Советское государство и право. 1989. № 1. С. 102.

7

Конституционный контроль

18

ществляется в соответствии с последней. Таким образом, орган, на 
который возложен контроль за конституционностью, не противопоставляет свою волю воле народа: его задача – охрана Конституции, 
являющейся наиболее глубоким выражением воли народа, от возможных посягательств со стороны парламента в случае проявления 
им неуважения к Основному Закону1.
Возможны и иные подходы к рассмотрению сущности конституционного контроля через анализ характера этой деятельности, ее 
форм и последствий. Стержневое значение в них имеет принцип 
верховенства Конституции. Принцип приоритета конституционных 
норм, с одной стороны, является частным случаем принципа верховенства закона, ибо Конституция – тоже закон, хотя и играющий в 
системе законодательства роль Основного Закона. С другой стороны, 
эта роль Конституции, а также проявление в Конституции власти и 
воли народа непосредственно (всенародное обсуждение, особо торжественная процедура принятия и т.п.) говорят о том, что приоритет 
конституционных норм играет совершенно особую роль в осуществлении принципа верховенства закона, роль его конституционного 
ядра. Принцип верховенства закона связан с его высшей юридической 
силой. Чтобы разобраться в осуществлении принципа приоритета 
конституционных норм, необходимо остановиться на более общем 
понятии – принципе верховенства закона.
Высшая сила закона предполагает установление приоритета законов во всей системе правовых актов, которыми руководствуются 
государственные органы, общественные организации, граждане. Закон выше инструкции – вот конституционный идеал. Если же инструкция, ведомственный акт и т.д. искажают принципы, цели и 
нормы закона, противоречат им, сужают их действие, снижают законодательно заданный уровень гарантий и т.п., то возникает явление, 
названное в научной литературе «законным беззаконием».
По мнению ряда ученых, важнейшей юридической гарантией обеспечения принципа верховенства закона явилось бы нормативное 
закрепление всех присущих закону признаков, иными словами, издание своеобразного Закона о законах, нормативное регулирование 
законотворчества.
Как нам представляется, гарантия верховенства закона состоит не 
только в отграничении законодательства от «незаконодательства», но 
и в ограничении времени и безусловности действия подзаконных 
нормативных актов. Например, представляется необходимым уста
1 Цит. по: Современное буржуазное государственное право. М., 1987. Т. 2. С. 297.

8

Глава I. Конституционный контроль в системе институтов государства 

19

новить максимальный срок действия инструкций, по истечении которого они автоматически теряют нормативную силу. В противном 
случае незыблемым останется чудовищный парадокс, когда нормы 
иных инструкций оказываются более долговечными и стабильными, 
чем конституционные нормы, которые по своей сущности рассчитаны на стабильность, длительность действия.
В имеющихся актах закон иногда прямо назван в качестве правовой основы деятельности органов государства. Нередко в качестве 
правовых основ деятельности органов определяются Конституция и 
законы1. Так, ст. 1218 Конституции РФ предусматривает: Президент 
Российской Федерации на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации, решений Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета 
Российской Федерации издает указы и распоряжения, проверяет их 
исполнение. Указы Президента Российской Федерации не могут противоречить Конституции и законам РФ. В других случаях только 
закон назван правовым источником деятельности государственных 
органов. Согласно ст. 163, 167, 172 Конституции РФ, правосудие в 
Российской Федерации осуществляется только судом; судьи и народные заседатели независимы и подчиняются только закону; никто не 
может быть признан виновным в совершении преступления, а также 
подвергнут уголовному наказанию иначе, как по приговору суда и в 
соответствии с законом.
Принцип верховенства закона, Конституции лежит в основе правовой охраны Конституции. Правовая охрана Основного Закона 
охватывает целую совокупность юридических средств, при помощи 
которых обеспечивается выполнение норм конституции и соблюдение режима конституционной законности. В наиболее общем виде 
его можно определить как деятельность по проверке нормативных 
актов с точки зрения их соответствия Конституции.
В прошлом значение данного института недооценивалось наукой, хотя в литературе высказывалось мнение о необходимости 
создания специального органа конституционного контроля. Перманентно побеждала позиция, согласно которой создание такого 
органа в СССР нецелесообразно, так как, во-первых, положения, 
закрепленные в Конституции, обеспечивают приоритет конституционных норм и принцип верховенства закона, а, во-вторых, создание такого органа поставило бы его выше органов государственной 
власти, что противоречит принципам народного представительства 

1 См., например: Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 89.

9

Конституционный контроль

20

в СССР. Думается, оба эти аргумента не бесспорны. «Законодатель 
несет ответственность за то, окажутся ли законы адекватны закономерностям нормативной основы правовой системы или нет. Отсюда 
вытекает необходимость политических и организационно-правовых 
механизмов и процедур, которые обеспечивали бы обнаружение и 
устранение (или по крайней мере смягчение) отрицательных последствий ошибочных решений законодателя. Следовательно, вопрос о 
конституционном контроле – не надуманная теоретическая модель, 
а необходимое в функциональном отношении звено бытия нормативной основы правовой системы. Его отсутствие сравнимо с отсутствием контрольно-измерительной и тормозной системы автомобиля»1.
В соответствии с основными направлениями правовой реформы 
в СССР были внесены дополнения и изменения в Конституцию СССР, 
в частности, об учреждении Комитета конституционного надзора 
СССР, принят Закон «О конституционном надзоре в СССР». В связи 
с этим аргументы защитников целесообразности и необходимости 
специальных органов охраны Конституции представили собой сильную конституционную позицию, но в споре об этом рано ставить 
точку, так как после распада Союза ССР продолжается подготовка и 
принятие соответствующих законов в республиках. В некоторых из 
них образуются конституционные суды (Российская Федерация), в других ставится вопрос о преобразовании уже действующего Комитета 
конституционного надзора в Конституционный Суд и принятии 
нового закона (Татарстан). Кроме того, дальнейшая демократизация 
правотворческого процесса позволит в случае необходимости внести 
изменения в действующее законодательство.
Анализ проблемы связан с необходимостью выяснения вопроса 
о соотношении понятий «конституционный контроль» и «конституционный надзор». В юридической литературе по этому поводу высказываются различные точки зрения. Одни авторы считают указанные понятия тождественными, другие разделяют их, третьи относят 
надзор к одному из видов конституционного контроля. С точки зрения семантики русского языка практически невозможно выявить 
различие этих понятий2. Часто и в научной литературе они исполь
1 Перестройка в правовой системе, юридической науке, практике: материалы

конференции в Звенигороде (18–20 мая 1987 г.) // Советское государство и право. 
1987. № 11. С. 78.

2 См.: Толковый словарь русского языка / под ред. Д.Н. Ушакова. В 4 т. М., 1935. 

T. 1; М., 1938. Т. 2.

10